民主行政的价值诉求与行政程序的制度构建，本文主要内容关键词为：行政论文,民主论文,价值论文,制度论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1003—4145［2009］08—0122—03
传统行政学建立在政治与行政二分法基础之上，强调政治的民主价值目标，主张行政的效率主义导向。20世纪中期以来，西方国家出现了一系列经济政治危机，传统行政学因强调内部运行效率而忽略了外部民众需求，渐渐变得不适应时代的发展。20世纪中后期，世界范围内行政与民主开始趋向融合，主张“民主行政”以及要求政府在治理过程中承担更多价值性追求的呼声越来越高，“民主行政”逐步成为行政改革的模式和方向。新公共行政学由此产生，主张以“民主行政”概念来重建行政学，正如德怀特·沃尔多（Waldo）所说：“如果行政的确是政府的核心，那么二十一世纪的民主理论必须拥抱行政。”
实现和发展人民民主是我国政府管理追求的价值目标。我国议行合一的政治体制使行政程序建设与民主行政发展的联系更加紧密，民主行政的实现在中国更具必要性和可能性。随着全球化进程的不断加快，我国改革开放实践的不断深入，行政程序建设已经成为当代中国社会发展的一个愈益突出的问题。行政程序建设是在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和中国特色社会主义理论体系的指导下，以坚持党的领导和民主行政为原则，以实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益为宗旨，加快解决行政程序建设中存在的问题，积极谋求行政程序法典化，实现更好的行政绩效。
一、民主行政对行政程序的价值诉求
行政程序是指行政机关行使行政权力，做出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期限的总和。民主行政要求政府在执行政务的过程中提高执行质量，规范行政执行期限，强化行政监督，注重民主作用的发挥，这与行政程序的含义相符，两者相互促进相互联系。行政程序的基本内容包括行政立法程序、行政规划程序、行政监察程序以及行政决策程序等内容。我国通过发挥这些具体的程序制度的作用，推动了民主行政的发展。
行政程序最重要的特征是行政相对人参与，即参与立法、参与决策、参与管理等，特别是参与与其自身有利害关系的具体行政行为。吸纳行政相对人了解和参与行政管理活动，拓宽了公民对行政管理进行有效监督的渠道，从而防止行政权的恣意妄为，促使行政管理的民主化程度提高，让公民感受民主与公正，体现了人民主权原则。人民主权原则是民主在价值层面的表述，这一价值在权力运作过程中得以实现的关键就是实现行政的程序化，通过行政相对人参与形成的“以权利制约权力”机制对政府公权力的监督制约效果要远远大于传统的“以权力制约权力”机制。例如行政听证制度作为一项民主行政程序制度，它所追求的主要价值目标是社会公正，通过行政相对人对行政决策的参与，尊重和反映民意，减少决策失误，也有利于公民理解和支持行政机关所做出的决策。
行政相对人程序性权利是指由行政程序法所规定或确认的，在行政主体行使职权过程中，行政相对人所享有的、用来对抗行政主体并与行政主体行政程序性义务相对应的权利。① 行政相对人程序性权利是公民的一项重要权利，它保障行政机关在行政管理活动中合理地处理公共利益与个人利益之间的关系，在程序上平等地对待相对方，体现了民主的要义。现代民主行政要求保护行政相对人的合法权益，避免行政侵权行为，政府无论是行使法定权力，还是行使自由裁量权，都必须遵守公正、公平、公开的行政程序。而发挥行政程序控制行政权的关键就在于切实保障行政相对人程序性权利，并通过行政相对人程序性权利的行使最终实现对行政相对人实体性权利的保护。现代法治控权机制不仅把着眼点放在行政权力的行使上，而且注重公权力行使的方式和程序，为公民的合法权益提供完备保障。例如，《行政诉讼法》赋予行政相对人对侵害其程序性权利的行政行为和司法判决请求救济的权利。《行政诉讼法》规定：行政相对人对违反法定程序的行政行为有权提起行政诉讼；法院可以行政行为违反法定程序为由撤销被诉的行政行为，或者在撤销被诉行政行为的同时判决行政机关重新做出行政行为。
行政程序的公正性保障公民的平等，体现民主的核心价值。人类具有天然的公正情感，公正完善的行政程序是民主国家的一个重要标志，当行政权力开始普遍介入社会生活和经济领域时，行政程序的公正性成为人们关注的焦点。行政程序的公正性主要体现在要求行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人，实现公民在法律面前的平等。② 平等是民主的核心价值，民主意味着在形式上承认公民一律平等，体现为公民之间享有权利的平等性。正如韦德（William Wade）教授指出的那样：“程序不是次要的事情。随着政府权力不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。对行政机关而言，程序促进了公正，减少了公众怨苦，改善了政府与公民间的关系。”③ 例如，我国为保障行政程序的公正性，在行政诉讼中引入正当程序的概念。我国行政诉讼法明确规定，对违反法定程序的行政行为，人民法院有权予以撤销。法院在审判实践中扩展了行政诉讼法第54条规定的“滥用职权”的概念，即将违反基本的正当程序或起码的公正程序的行为视为“程序滥用”，并作为“滥用职权”的一种表现形式。
二、我国行政程序的制度建设及其缺陷
新中国成立后，我们先后制定了一些包含一定行政程序内容的法律规范，如20世纪50年代初颁布的《关于劳动争议解决程序的规定》、《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》等法律文件。十一届三中全会以后，随着社会主义法制建设的深入，行政程序的规范化、法律化有了进一步发展。在行政法领域，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政监察法、行政复议法、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》先后颁布实施，初步形成了一套程序保障体系。
1989年4月4日出台的《中华人民共和国行政诉讼法》更是具有里程碑的意义。在《中华人民共和国行政诉讼法》第54条中，将事前行政程序纳入了司法权的审查对象范围，规定行政机关的具体行政行为如属“违反法定程序的”，法院应“判决撤销或者部分撤销”，将符合法定程序作为具体行政行为合法的三大条件之一，从司法审查的高度对行政行为提出了程序上的严格要求，为我国行政法治建设奠定了坚实的基础。1996年颁布实施的《中华人民共和国行政处罚法》是我国行政程序法治最典型的立法，第一次确立了行政听证制度。该法所规定的各项行政处罚程序制度，对于防止行政执法人员滥用权力，保障行政行为公正合理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有深远意义。2003年8月颁布的《中华人民共和国行政许可法》，是继行政诉讼法、行政处罚法及行政复议法颁布实施后行政法制建设领域又一部极其重要的法律。它对行政许可从主体、内容到程序都做了全面系统的规定，这必将推动我国行政程序规范化的整体水平再上一个新的台阶。
我国“重实体，轻程序”的观念根深蒂固，历史上缺乏程序优先的文化传统，导致某些行政执法人员按程序执法的观念相当淡薄，影响公民合法权益的实现。而我国的社会主义法制建设由于是政府推进型的模式，民众缺乏思想观念上的跟进，政府自身又只注重对实体权力的限制，从而导致“重实体、轻程序”的观念始终左右着立法和执法活动。自20世纪90年代以来，我国在行政法制建设方面取得了很大突破，但是行政程序法治观念并未很好地形成。在现实中，行政机关重视法律上规定的相对人的权利，但是忽视权利实现的手段；在执法过程中只注重结果的合法性，不注重过程的正当性；行政管理过程中非规范化倾向甚浓，办事不讲程序的现象比较普遍。公民程序意识的薄弱导致不能积极主动地维护自身的程序性权利，也从一个方面限制了行政程序规范行政行为作用的发挥。
我国的行政程序建设现状大大落后于民主行政和发展社会主义市场经济的实际要求，与社会公众对行政管理透明度的要求及日益增强的参与意识很不适应。程序的公开性和透明度是行政机关接受公众监督的前提，程序不公开，监督便无从谈起。目前我国行政程序的公开程度还比较低，有的行政机关将行政运作规则和办事程序视为内部的工作流程，不对外公开，这造成了行政相对人因不了解行政程序而无法对行政行为实施监督，更无法保障自身的合法权益；同时对行政程序执行情况监督不力的现象还大量存在，一些违反行政程序或行政程序使用不当的行政行为得不到及时有效的制止或纠正，行政相对人的合法权益受到损害时得不到及时的救济。由此可见，对行政程序执行情况的监督力度不够会使得行政机关的工作绩效得不到很好的发挥，而行政信息的不公开和行政权的恣意行使将会损害公民的合法权益。要使行政权的行使与民主行政协调发展，就必须对行政程序的执行进行有力的监督。
我国行政程序建设过程中的一个很突出的不足是违法责任追究不明确，行政程序违法责任追究制度不健全。我国目前的行政程序法规缺少有关行政主体违反行政程序应承担法律责任的相关规定，虽然我国《行政诉讼法》第54条第2款规定，在某一具体行政行为违反法定程序的情况下，人民法院可以撤销或者部分撤销该行政行为。然而，许多程序法律规范只规定了行政机关应当怎样去做，没有规定行政程序违法的责任，使得行政程序法的效力难以充分发挥。
行政程序设置不合理是我国民主行政建设中的又一个突出问题。我国许多行政程序具有十分浓厚的管理色彩，主要是单方面规定行政管理相对人在程序上应履行的义务及不履行义务的后果。少数行政程序虽也体现了民主参与、行政公开的精神，规定了行政主体的程序义务，但是这些程序较为零散，彼此缺乏联系。纵观我国的现有行政法律法规所规定的程序制度，多注重保障行政管理的效率，而对保护行政相对人合法权益的程序制度却有所忽视。例如，我国的行政决策尚未建立起完整严谨的程序和规范，由于程序理念缺失，不少政府部门都以一种内部行为的方式决策，只进行内部的调查、论证，既没有建立民主参与的渠道，也没有设置理性论证的环节。
三、行政程序的制度构建
（一）强化行政程序法治观念，树立程序优先理念。提高对行政程序价值的认识，树立程序优先的理念，是推动我国民主行政发展的思想基础。在实践中，要切实转变“重实体，轻程序”的观念，强化行政程序法治建设，对违反程序规定的行政行为必须依法追究责任。一方面要培养公众的程序意识，树立程序优先的观念；另一方面行政人员要转变“效率第一”的意识，增强行政管理的民主性和公正性，严格按程序办事。
（二）加快行政程序立法工作，建立统一的程序法典。行政程序法典化作为现代行政法治发展的一个基本趋势，已成为人们的共识，制定一部统一的行政程序法典势在必行。但是行政程序立法是一项艰巨复杂的系统工程，涉及各个行政部门程序的制定及协调，因此要结合我国的具体实际情况，采取循序渐进的立法模式，不能急于求成。在制定统一系统的行政程序法典的时机和条件尚不成熟时，可以考虑采取制定“行政程序法通则”的过渡办法，待实践中积累了充足的经验时，再将“通则”上升为法典。
（三）加强公民对行政程序执行的监督，保障公民权益。要建立科学有效的行政程序监督机制，在严格内部监督的基础上，建立和健全行政程序的外部监督机制，对行政程序实行全面的监督。只有把具体的行政行为置于严密的监督体系之下，行政机关的工作程序才会更加科学系统、合理规范，行政机关的工作绩效才能得到更好发挥，民主行政的内在价值才能得以充分体现。
（四）健全行政程序违法责任制度，明确责任划分。这些年来，各级党政机关都在积极推行各种形式的责任制，取得的成绩应充分肯定。但是必须指出这些责任制是不完善的，应根据实际情况，借鉴外国的一些成功经验，加紧建立一套完整的行政程序违法责任追究制度，保证依法行使行政权力。
（五）设置科学合理的行政程序，规范行政行为。行政程序是监督行政权力的行使，抑制权力滥用的有效形式。要保证民主行政的实现必须设置科学合理的行政程序。为改变长期以来我国行政程序法薄弱、分散和行政机关重实体轻程序的现状，我们应进一步规范和完善各种行政程序，形成严格完备的行政程序制度。行政程序的制定应体现民主公正兼顾效率的法律价值，既要适应行政环境的需要，也要充分保障公平公正，明确责任划分，真正起到规范行政行为、保障行政相对人权益的作用。
收稿日期：2009－04－10
注释：
① 康特妮、马克·霍哲、张梦中：《新公共行政：寻求社会公平与民主价值》，《中国行政管理》2001年第2期。
② 葛大勇：《行政相对人程序性权利初探》，《行政论坛》2006年第5期。
③ 姜明安主编：《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版。