我国行政服务中心发展中的难题及对策研究，本文主要内容关键词为：难题论文,行政服务中心论文,对策研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D630 ［文献标识码］B ［文章编号］1009－4997（2008）06－0119－05
20世纪80年代以来，经济全球化、市场化和国际竞争日趋激烈，各国政府都在不断调整公共权力的结构与运行机制，以满足经济增长需要和避免政治合法性危机，同时在新公共管理思潮的影响下，各国政府在职能转变和公共服务提供上不断创新。“一站式”的行政服务机构即行政服务中心就是在这样的背景下产生和发展起来的。
一、发展的现状和基本模式
行政服务中心作为改革的一个新生事物，由于它适应了社会发展的需要，因此，在我国得到了长足的发展。当然，它的发展在当前行政管理体制改革进程中必然会遇到一系列的矛盾和难题：行政服务中心法律地位不甚清晰、相关服务职能定位不甚明确以及运行机制和保障制度亟需得到不断完善和健全等等。这些难题是我国行政服务中心进一步发展的障碍，应予以足够的重视并在此基础上认真解决存在的困难，切实在立足我国国情和各地工作实际中积极借鉴国内外先进经验，不断推进行政服务中心的发展创新。
（一）我国行政服务中心的发展现状
从20世纪70年代以来，以公民（客户）为导向旨在提高政府效率和政府效能的政府改革成为各国政府的首要任务。“一站式”服务是众多政府改革措施之一。“一站式”是撒切尔夫人上台后在行政机关中推进改革的重要标志。所谓“一站式”服务，就是让公民在政府机关办理有关事务时，只要在一个机关或窗口交件，就能完成所有的程序，获得所需的全部服务，而不用在众多部门之间奔走。我国行政服务中心的现状基本上可以概括为几个方面：
1.规模不断扩大。我国行政服务中心最早出现在20世纪90年代，作为我国地方政府在探索行政审批制度改革进程中出现的新事物，并逐步成为地方政府创新运行机制的综合平台，承担着代表政府部门集中办理行政审批业务和部分公共服务事项，开展一站式服务的职责。近年来，各地各部门对行政服务中心建设非常重视，普遍把行政服务中心建设作为深入推行政务公开，推动政府职能转变，优化经济发展环境，提高行政效率，从源头上预防和治理腐败的重要措施来抓。胡锦涛总书记在十七大报告中强调要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”而实践证明，行政服务中心建设体现了政府职能重点的转变，提高了公共服务的质量和效率，而且对转变政府作风具有直接的作用。行政服务中心是我国在行政管理体制改革中自下而上孕育成长起来的一种全新的行政运行模式，自成立起便在全国各地得到蓬勃发展。截至2005年底，据全国政务公开领导小组办公室统计，全国已建立各类行政服务中心13919个，其中综合行政服务中心2035个，各类专业行政服务中心11884个。[1](P34-35)在建设运行过程中，各地结合政府工作实际需求，不断拓展行政服务中心职能，使其规模和管理不断得以扩大和规范，在不断的探索实践中取得了巨大的成就。
2.行政服务中心的形式多样化。我国各地的行政服务中心、行政审批中心、政务中心、便民服务中心等都是服务中心的模式，是结合各地地方特点与中央关于行政审批制度改革的产物，也是借鉴国外的政务超市与结合我国行政管理特点的产物。多样化的形式伴随的是多样化的管理特点，这也是目前各地各种模式的不同所在。
3.行政服务中心发展过程的成就与问题都比较突出。各级各地行政服务中心的发展过程中既取得了很大的成就，也出现了比较突出的问题。成就表现为各级各地的服务中心依据自身的特点不断探索新的有效的服务方式，提高政府的服务效能，改善了政府的形象，带动了各级各地政府行政体制改革。但是，作为一个改革的新事物，它也存在着比较集中和突出的问题，如地位界定问题，授权的大小等问题。
（二）我国行政服务中心的主要模式
由于各个地区的行政审批制度改革的实践差异，行政服务中心建设也呈现比较复杂的样态，概括起来有虚体型、实体型和协调型三种模式。
1.虚体型模式
所谓虚体型行政服务中心模式，是指行政服务中心既不对外行使行政管理权也不对内行使行政协调监督权的类型架构。它原则上不属于行政系统之列，其扮演的角色类似于“收发室”，只作为一个对外收件、发件的窗口，不享有任何的行政许可实施权或协调权。这种模式仅仅是办公地点物理意义上的改变，并未触及现行的行政管理体制，更不牵涉到利益格局的调整，虽然改革的阻力较小、进程较快，但难以治愈我国现有行政审判体制的痼疾，是治标不治本的改革路径。
2.实体型模式
所谓实体型行政服务中心模式，是指行政服务中心享有直接实施行政许可权而不享有协调实施行政许可权的类型架构。在这种模式下，行政服务中心扮演所涉及领域内的许可主体，在运作中可以有效压缩行政许可数量，减少行政许可的繁杂环节，并且在一定程度上解决行政许可权过度分散的问题，进而提高行政许可的效率。与此同时，在整合行政许可资源中也为压缩部门职能、精简政府机构提供了机会和可能。
3.协调型模式
所谓协调型行政服务中心模式，是指行政服务中心虽不享有直接实施行政许可权，但享有协调实施部分或全部行政许可权的类型架构。其对内的行政协调监督权使得在“部分行政许可事项”的办理过程中，可以对参与行政许可的多家行政机关进行组织协调，而且主要是涉及一般性的常规行政许可事项。从本质上看，这种模式并未对行政许可的实施主体进行根本性的调整，是当前我国行政服务中心的基本模式。由于“审判服务中心仅具有咨询和协调职能，很大程度上只是各部门联络和沟通的渠道……一旦中心失去支持，部门缺乏合作，建立在中心之上的许可运作可能会出现反弹。”[2](P59-67)这种模式不能解决行政许可权过度分散的问题，而且可能会由于增加了一个行政管理环节而诱发行政审批效率的低下，同样也不符合我国精简行政机构、降低财政负担的发展要求。
二、行政服务中心发展中的问题与困境
当前，行政服务中心在我国的建设方兴未艾，它作为完善行政审批与推进政务公开的重要载体和有效形式，在深化行政管理体制改革中发挥了十分重要的作用，但由于其本身更多的是各地政府自发性行政改革的产物，迅猛的发展实践与普遍的效能低下交织存在，引发的矛盾和问题也较为突出。
（一）总体认识存在偏差，审批授权进驻不到位
从近几年来行政服务中心的建设情况来看，虽然其对变革传统政府组织结构、流程及文化等诸多方面取得了很大的成效，但是并未从根本上动摇传统的行政管理体制。作为一种新型的行政服务机构，其在发展过程中必然会受到传统观念的影响，加之缺乏实践经验的借鉴和应有的理论支撑，在建设过程中出现了很多问题，表现出了极大的不完善性，加剧了整个社会对当前行政服务中心建设的怀疑和整体认识上的偏差。正是由于在我国行政服务中心建设过程中所存在的这些认识偏差，导致了实际建设过程中的管制思维犹存、部门利益泛滥、形式主义严重等问题，严重地制约了我国行政服务中心的发展。
除此之外，具有载体本质意义的行政许可事项集中度普遍过低，部门在选择进驻事项上只是象征性地把一些无关紧要的事项放在行政服务中心的窗口里，而把一些实质性的审批项目留在部门内部或将部分审批环节转移下放给下属的事业或企业单位，逃避行政服务中心和财政监督。加之不少政府部门对于进驻行政服务中心窗口的授权不到位，职能部门对窗口工作人员的实质性授权过少，责权不够明确，行政服务中心成为原部门的“收发室”，使其存在“坐窗口的没有权，有权的不在窗口”的现象。由此而演变的审批项目背后通常是或多或少的收费，权力寻租使得审批权力和部门利益密切相关。这种不正当的部门利益甚至个人化的利益，成为各类审批项目和审批环节进入行政服务中心的阻力。
（二）自身定位不甚清晰，法律地位不够明确
作为一种新型的行政服务机构，受限于发展的不完善以及其发展中的矛盾暴露得不全面，我国行政服务中心在建设过程中还存在着大量定位不准的问题，进而导致了有些政府部门及其工作人员对其产生了整体认识上的偏差。行政服务中心存在的合法性问题、性质和功能定位问题相互交织在一起，导致各地政府及社会公众在行政服务中心发展问题上存在较多疑惑。以性质定位问题为例，全国各地政府对其机构性质的定位是五花八门：政府直属机构（三明市人民政府行政服务中心）、政府派出机构（大连市人民政府行政服务中心）、行政事业单位（海伦市政务服务中心）、事业单位（淄博市行政服务中心）、政府临时常设性机构（蚌埠市行政服务中心）等类别。[3](P46-50)从权力来源来看，大多数行政服务中心均被相关法律法规授予“对职能部门行政审批工作实施督办和协调”的行政权力，但是在实际运作中并没有对其究竟扮演的是针对“公共事务”管理的外部行政主体还是协调不同政府部门之间的“内部事务”的内部行政主体并没有一个清晰准确的定位。不尽相同的成立方式、职权范围和管理模式使得其在介入或协调行政审批活动中产生管理上的混乱，而管理的混乱往往会给办事人带来比较大的损失，同时行政成本增加，效率低下。
（三）服务资源和能力有限，服务水平与层次尚待提升
行政服务中心的效率高低明显受制于部门的配合程度。按照《行政许可法》的相关规定，政务中心窗口人员应是具有审批权限的国家正式公务员，而在实际运作中，有些服务中心却是部门的临时工或聘用人员在“收发室”中承担登记或文件转交工作，相应的资源没有得到真正的整合，行政服务中心能力有限，加之管理乏力，存在窗口工作人员更多对原部门负责而轻视甚至抵制中心监管的现象，使得整体服务水平降低，主要表现就是审批事项的及时办结率低。
行政服务中心的实践经历了一个建立、探索和提高的过程，在推进政府职能转变、优化地方经济发展环境、提高机关行政效能等方面取得了一定的成效。但是在其显著的便民利民及推动政府工作法制化的进程中，整体的表现并没有达到社会预期要求，其发展也在受推崇中备受争议。
（四）内部调控能力不足，运行保障制度欠缺
我国行政服务中心管理体制上存在的问题已成为制约其进一步发展主要障碍。由于其建设过程中没有一套“经典模式”可以遵循，尽管这给各地的行政服务中心发展提供了更多的创新空间，但同时也暗含了其管理体制中诸多问题出现的不可避免性。由于对进驻中心的各职能部门的工作人员缺乏整体上的调度能力，使其在协同运作、整合各种资源等方面的效率较低。各地行政服务中心建设在模式选择上的“一边倒”，加之相应的运行保障不到位，服务窗口出现“冷热不均”，这些情况成为困扰全国各地行政服务中心发展的普遍问题。我国行政服务中心发展模式的单一化选择，使得各地实践过程中更多倾向于一种RPR（Reception Processing Return）模式，即“受理—处理—反馈”模式。[4](P1-6)在这一模式下，各职能窗口的独立性比较强，因而中心缺乏应有的调控能力。此外，当前各地行政服务中心发展所需的财政、法律和人才保障上都需要加大力度，而且行政服务中心的发展与相关领导的能力和魄力有密切关系，由于没有形成一套完善的保障制度，“如果强力推动这一做法的市领导未能设计出制度性的回旋方法，那么一旦他们卸任，办事大厅流于形式就不可避免”，[5](P196)相关的制度缺陷抑制了行政服务中心整体功能的有效发挥。
（五）配套改革相对滞后，发展创新脱节实践
“政府改革不能、也不可能游离于整个社会的网络之外，行政改革专家凯顿曾用‘不能将好苹果放在烂篮子之内’（Good apples can't perform in a rot barrel）来形容环境与政府改革的关系”。[6](P366)我国行政服务中心的建设不可能是在一个“真空”条件下进行的，它总是要受到外围行政环境的影响。虽然我国行政服务中心在组织结构、业务流程、运行机制以及组织文化等方面对组织进行了根本性改造，但其发展与外围配套改革同步进行的重要性不容忽视。
然而当前行政服务中心建设的“单兵突进”使其在发展创新的过程中严重脱离实践，并没有从根本上动摇传统政府部门之间的利益格局，更多的只是扮演补充的角色，由于当前行政服务中心发展中并未从根本上对利益结构进行重组，传统的部门利益不可能被根除，相应的配套改革滞后于实践创新，其发展必然跨不出长期存在的改革“怪圈”—“人员找机构”或“机构找人员”的增长模式将会循环出现，由此带来的各种行政审批腐败现象的“回流”也违背了当初建设行政服务中心的初衷。
三、我国行政服务中心问题解决对策
从长远角度来看，行政服务中心的管理体制和流程再造中存在的问题是制约其发展创新的重要阻碍因素。由于各地在行政服务中心的建设过程中表现出自发性、无序性和多样性，使其在建设过程中必然要正视其发展取得的成果和可能引发的一系列问题。然而正如美国学者莱特所说的那样，“即便是由创新型组织领导者自下而上地向创意发出邀请之时，他们也必须同时允许失败发生。”[7](P126-127)
（一）坚持便民高效的宗旨，强化职责职权配置
新公共服务强调政府是“服务而不是掌舵”。[8](P2-5)我国自改革开放后就一直将政府职能转变作为重要的改革内容，而行政服务中心也正是在这种背景下按照新公共管理理论的“顾客导向”理念而建立的。因此行政服务中心的建设和发展应坚持便民、高效的服务宗旨，一切为群众所想，降低行政成本，提高服务效率，提供优质服务，构建政府与公众的和谐关系，从高起点上建设好行政服务机构。首先，加快培育行政服务中心工作人员的公共服务意识应作为核心任务；其次，在便民高效服务理念的实现途径和培育方式上应在相关培训、宣传和监督上，下足工夫，有步骤地尝试探索建立岗位责任书、综合测评考核等制度，在整个过程中既要立足于我国政治、经济、文化等基础之上，又要结合当地工作实际，积极借鉴其他国家和地区在培育服务理念方面的有效做法。
（二）明晰职能定位和权限，推进法制化、规范化建设
行政服务中心作为我国建设服务型政府的重要载体和举措之一，其核心任务就是为了进一步规范行政行为，提升公共服务，方便社会百姓。在实际运作中，由于没有既有制度框架的束缚，我国行政服务中心在组织结构、业务流程和运行机制等方面表现出很大的灵活性，但也使其发展缺乏一套统一的制度框架，出现发展中偏离法制化、规范化局面的情况。这就要求不断明晰职能定位和权限，“将服务的内容用制度、法规和规章的形式规范起来，不再是随机的服务，而是有严格要求的服务。”[9](P10-13)此外，在推进过程中可重点加强对审批法的建设，如对时限等重要的服务标准进行科学规定，并严格执行，通过加强社会监督来促进审批法的执行与贯彻。
（三）拓展电子政务功能，简化工作程序，提高行政效能
我国行政服务中心要实现行政服务“一站式”的总体目标，除需要在性质、职能和管理体制方面进行规范化建设外，还需要大力提高其网络平台的服务水平，即在实践中要求推行电子服务，建设电子化政府。政府应尝试利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施和渠道，以方便的时间地点及方式向政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息和服务，从而构建有回应力、有效率、有责任的服务型政府。结合电子政务功能的拓展，将政府的信息化工作与政府的公共服务和管理有机地整合起来，不断加大对电子政务建设的资金投入和智力支持，为行政服务中心的电子政务发展营造良好的政治环境，以求更好地改变政府运作流程。
（四）推进流程再造，优化内外部行政环境
政府流程再造理论强调跨越职能部门、分支机构或子单位的既有职能划分边界，按照流程进行重新设计。社会的转型客观上需要对传统的政府流程进行再造，从而完成政府从以自身为主导向以公民为主导的转变。在推进流程再造中凭借现代的信息技术，使传统的以“职能”为中心的职能导向型政府转变为以“流程”为中心的流程导向型政府，将与公众服务有关的各方面工作有机地结合起来，从而使工作流程不断完善，持续提升公共服务供给的过程。具体操作层面上，则要求在依法行政的基础上，深入落实相对集中行政审批权的要求，以高效管理和便捷服务为出发点，积极开展业务流程再造，不断优化服务程序，减少中间环节，缩短审批时间，切实在开展延时服务、限时服务和预约服务、超时默许等特色服务上下足工夫，以提高服务效能。这个过程需要内部组织环境和外部行政环境的支持：不仅注重培育行政服务中心工作人员服务理念和规范化内部建设，还要营造出适合选择模式生长的外围环境，在转变和明晰政府职能、规范政府行为中“建立约束政府行为随意性、遏制腐败和各种不负责的行为，保证行政行为的法制化、制度化与程序化”，[10](P395-396)以形成“单项改革与整体改革”共同进行的有效局面。
（五）完善配套服务体系，构建政府服务平台
作为政府的前台服务部门，其发展和创新也离不开一系列科学合理、互为支撑的配套体制和制度。在制度保障中应加强互相沟通、资源共享等方面的工作，以形成一个有效服务顾客的价值链，从行政审批的办理到后续监督都要有相应的保障措施进入，以打破现存的“重审批、轻监管”的局面。此外，由于“政府治理的过程，并非政府单方面行使权力的过程，而是政府与公民的互动过程”，[11](P339)所以在此过程中应不断提升公民参与力度，在公民对服务流程及人员的监督中完善对服务中心的投诉机制建设，使之与政府回应相契合，提高社会监督和民主建设水平，切实建立健全公共服务无缺位制度，在服务平台构建中不断强化公共服务品牌建设。
收稿日期：2008－08－07