中国社会保障与就业的现状、难点及对策，本文主要内容关键词为：难点论文,中国社会论文,对策论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F240 [文献标识码]A[文章编号]1002 —2848（2000）03—0042—07
社会保障制度的建设，是一个国家达到社会稳定、实现人民安居乐业、长治久安的一项重要内容。在我国，随着改革开放进程不断向纵深推进，适应市场经济发展的社会保障体制的形成与发展越来越显示出不可忽视的重要性。社会保障制度中，失业保险、医疗保险和养老保险构成这一制度的主体内容。社会保障体系在我国可以说一直就存在着，只不过从计划体制向市场经济转轨过程中，面临着如何适应市场经济和社会发展的需要，将社会保障作为调整国家、企业和国民个人之间利益关系以及就业者与失业者之间利益关系的基本杠杆，从而尽量实现社会保障的制度创新。
一、就业保障制度发展的现状
改革开放以来，多种经济形式的形成与发展，多种用工制度的出现，使社会保障同职业开始分离。经济体制改革打破了传统的用工制度，形成了国有企业、中外合资、私人经济、个体经济等多种用工制度，随着新的就业机制的形成，政府开始考虑和实施新的就业保障体制。
1.企业保障制度的逐步建立。失业再就业的问题，首先从企业开始。由于优化劳动组合、企业的破产、兼并与重组以及国有企业中的用工合同制，使部分企业职工逐步加入失业行列。对失业人员的安置，最初的做法是在企业内部消化，同时在失业期间由政府和社会给予必要的失业救济。但这种做法存在着明显的弊端：一是企业内部消化并未从根本上最终实现企业冗员的真正分流。企业自身消化富余人员，无非是兴办一些服务性项目，无形之中加重了企业的负担，因为最需要优化劳动组合的是那些不景气的企业，而这些企业往往无力开辟新的就业门路。二是企业自我消化，企业要最终担负起对这些人员的多种福利保障，因而也加重了“企业办社会”的传统痼疾，不能将就业队伍推向社会，不利于劳动力市场的真正形成。
随着企业改制的深化，待业人员由社会解决之路已成必然，各地实行向失业者提供失业保障。如青岛市于1988年开始对全市私营企业职工、临时工和季节工实行待业保险和退休养老保险；1989年，沈阳市开始向国营企业征收职工失业保险金；河北廊坊规定私营企业劳动合同制工人，企业主要为他们交纳养老金和待业保险金。
从全国的情况看，1986年起，在合同制工人中实行企业职工的失业保险制度，1993年起范围扩大到国有企业的全体职工，方向是覆盖所有城镇劳动者，供款方式主要以企业按工资总额的0.6～1%缴费。只要就业一年以上，有求职表现，并参加了企业失业保险的人员均可享受此待遇。保险程度高于社会救济（120～125%），或为最低工资的70%左右，到1997年，失业保险覆盖了8300多万职工，1997年为300 多万失业人员提供了失业津贴。
1995年3 月国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确基本保险实行“社会统筹与个人帐户相结合”的制度。
2.医疗保险改革。1990年，国家对医疗保险制度作了改革，将过去由国家或企业统包的办法改为职工个人少量负担的办法，或医疗费随职工工资发给个人的包干办法，同时推行了大病医疗费统筹和离退休职工医疗费统筹办法。1994年，国务院在江苏省镇江市和江西省九江市进行职工医疗保险“社会统筹与个人账户相结合”的试点。1996年，国务院在全国50多个城市扩大医疗保险改革试点。职工医疗保险缴费按职工工资总额的10%提取，职工个人先按工资收入的1%缴纳， 以后视情况提高，其余由企业缴纳，其中50%进个人账户，50%进社会统筹。
3.再就业工程。再就业工程主要涉及职业介绍、专业训练、生产自救、劳动就业服务企业、自谋职业等。通过实施再就业工程，我国在解决就业问题上已经取得了一定的成绩。从中央到地方，各级政府经过积极探索，创造了许多的经验。如江苏省，从1995年正式启动再就业工程，各市县相继成立了职业介绍、就业训练、失业保险和劳动服务企业“四险一体”的再就业服务机构，形成了一张覆盖全省13个省辖市和重要城镇的再就业服务网络；浙江、辽宁、宁夏、山西等省通过签订责任书形式，层层落实：吉林省把再就业工作的责任分解到25个有关部门，齐抓共管。福建、湖北、内蒙古等几个省区和鞍山、武汉、本溪等50个城市则逐渐推行和建立再就业基金。
再就业工程的另一个特点是各省、市、区进一步加大了对实施再就业工程的政策扶持。湖北在全国率先作出了《关于进一步实施再就业工程的决定》，辽宁省共出台了86条具体的扶持政策，原国家劳动部等几个部委共同下发了《进一步做好解困和再就业工作的通知》，明确要求各地“对困难职工在购买粮油自谋职业等方面给予优待，对在房租、水电费、就业、就医、子女上学等方面确有困难的职工给予照顾。”
4.最低生活保障制度的建立。最低生活保障制度的前身主要表现为传统的社会救济。这一工作主要由民政部门负责对社会孤、老、残、幼的救济，由企业承担主体困难职工的救济工作。1995年中央办公厅、国务院办公厅共同下发了《千方百计解决部分群众生活困难问题的通知》，各地随后建立了最低工资标准，据有关调查资料显示，1995年底，全国家庭人均生活费收入低于当地职工生活困难补助线的1000万职工中，约有40%的人得到了正常补助。虽然，覆盖面比较低，但毕竟向新的社会保障制度建设的方向迈进了一步。
1997年，国务院正式下达了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，使改革和完善社会救济制度、建立健全社会保障体系的工作有了突破性进展。根据《通知》的要求，到1999年县级市、镇以上单位和地方都要建立这项制度，资金安排由地方各级政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金，专帐管理。资金落实由财政和保障对象单位分担逐步过渡到主要由财政负担的方式上来。这样，社会保险覆盖面由过去主要局限于国有企业扩大到现在的几乎所有城镇职工。根据有关主管部门的资料显示，到1998年底，建立这项制度的城市已由国务院《通知》下发前的206个增加到372个，占全国城市总数的55.8%，此外，还有377个县的政府所在镇也建立了这项制度。
我国从1987年至1994年间共筹集失业保险金83亿元，1995年又收缴失业保险金35.3亿元。从1987～1992年间， 全国共计发放失业救济金1.44亿元，救济失业人口65万人；1993年一年发放2.88亿元，救济103万人；1994年发放6亿元，救济人数为180万人；1995年全国共发放救济金（含促进再就业费用）15.1亿元，救济人数达261万人。
二、失业保障所面临的问题与难点
失业保障制度的逐步形成对于深化企业改革、加快建立现代企业制度，劳动力的合理流动以及保持社会稳定，都起到了积极的作用。但同社会主义市场经济发展的要求并不相符，主要表现为：
1。失业保障的压力较大，推进艰难缓慢。 就业保障是针对失业问题而言的。应该说，市场经济体制下，应当容许有一定数量的失业人口存在，对于这一部分失业者，政府也要为其提供相应的社会保障。就我国的情况来看，除了这种有一般层次上的失业与就业保障问题外，还面临着潜在超出失业警戒线的就业压力。这无疑是增加了就业保障的难度，从我国近几年国民经济发展中每年提供的就业机会与年失业人口的变化对比中得以说明。1985～1995年，平均每年提供的城镇新就业岗位约在700万至800万左右，但就业量呈逐年下降的趋势，如1985年就业量为813万，1990年下降为785万，1996 年进一步下降为705万。与此同时，劳动力供给数量与实际失业人数却在逐年递增，1997年，劳动力净增加人数为869万，1998年达到1073万；实际失业人数，1985年为238万，1996年达到552万，1997年增加到600多万。此外，下岗职工人数1996年总数为891万人，1997年达到1028万。由此可看出就业形势之严峻， 以及就业保障压力的突出。这一压力的关键在于财政能否拿出足够的财力来支撑起失业与就业保障。理论界对此提出许多积极建议：如从国有资产中划出一块，对企业征收失业保障税等。这些思路虽有一定的道理，而其难点也是显而易见的，划转国有资产与开征企业保障税在实际上将社会保障的重头落在企业身上，企业能否具有如此的承受力，尤其是让那些占企业数量三分之一的亏损性国有企业拿出保障费用的现实可能性较小。
2.人口老龄化对养老保险提出严峻挑战。据国家统计局统计，1996年我国60岁以上的老年人口总数已达1.1亿，占全国人口总数的9.5%，已逼近10%的老龄社会临界点。在一些大中城市如上海、北京、天津、沈阳、武汉等都已步入老龄化社会。尽管改革开放带来总体国力的增强，但总体上仍是一个并不富裕的发展中国家，“未富先老”的人口结构缺乏强有力的经济支撑，使中国社会经济过早地受到“银色浪潮”的冲击，也给尚未健全的养老保险制度带来巨大的挑战。按照老年人口平均3.2%的速度递增，到本世纪未我国老龄人口增至1.33亿。
3.就业保障机制的运行主体不到位，保障力度与效果较差。从目前就业保障范围的统筹层次看，保障费用的筹集中，国家和企业包揽过多，以单位统筹为主。近年来，国家规定的失业保险资金筹措渠道是企业和国家财政，各地实际执行中也有少数从劳动者个人身上筹措的，但总的来说，企业和国家财政是失业保险资金筹措中的绝对大头。由于保障利益机制在个人行为主体方面的直接化程度较低，如此就淡化了个人的就业保障意识。这样，一方面加重了企业的负担，弱化了个人的主体保障功能，同时也不利于劳动力的流动。1987年世界上40个推行失业保险制度的国家或地区中，资金来源中包括劳动者本人的就27个。
失业保险的本质特征之一就是互济性，所以劳动者个人负担一定的费用也是应该的。我国失业保险资金筹措改革的方向应是坚持劳动者、企业、国家三方共同负担。
4.失业保险的保障范围有待进一步拓宽。失业保险的本质特征之一是普遍性，也就是说，所有有劳动能力且愿意就业的劳动力都应该在失业保险的保障范围之内。目前比较突出的一个问题是社会保障的结构性不公平，例如：公务员的社会保险由财政负担，国有企业的社会保险由统筹解决，而打工者（农民工）的社会保险该如何解决？在企业打工者的保险可由所在企业统筹解决，而在机关和事业单位打工者（包含机关事业单位内的计划内临时工）的保险并没有统一解决的规范。因为按国家规定的失业保险实施范围主要是在国有企业中，只有一部分地方政府将实施范围扩大到非国有企业。这些打工者有的人在机关或事业单位干了多年，当离开这个单位时，什么积累都没有，这对于这些打工者来说是不公平的。
就城镇而言，个体经营者和学生不在保障范围之列，私营企业、农民合同制职工基本上没有失业保险。到1995年底，全国参加失业保险的职工总数占城镇职工人数的63.72%，仅城镇就有36.28%的人未参加失业保险。
5.失业保障与失业风险不对称与不健全，成为保险制度深化的障碍。失业保险制度的执行，尽管在集体、私营和三资企业中起步较早，但从现状来看，失业风险相对稳定的国有企业基本上建立了失业保障基金的统筹制度，而失业风险相对较大的非国有经济单位，这一制度还没有建立起来。由此造成了国有企业的富余人员很难分流和待岗或下岗后仍要依赖于原有企业的现象，从而严重制约了现代企业制度的形成。失业保险不健全表现在以下几个方面：一是随着失业人员的增加，失业保障无法跟进。在1986～1990年，全国享受失业救济金的职工仅有20万人，年均5万人；1994年达到170万人，相当于7年前累计失业职工的总和； 1995年达到250万人。企业富余人员流向社会，将受失业保险的制约。 二是由于失业保险范围统筹过窄，地区之间的调剂作用没有发挥出来。三是由于失业人员年龄大，文化素质与专业素质较差，再就业困难很大。从而解决长期失业的再就业工程将会受到失业保险费不足的制约。
6.失业保险的保障水平有待提高。失业保险的保障水平主要体现在失业救济金的多少上。就全国而言，1995年全年包括再就业促进费用在内的失业救济金的发放为15.1亿元，救济人数为261万人， 平均每人全年仅为578.54元。而1995年全国职工平均工资为5500元，在实际上失业人口领取的救济金仅为在职职工平均工资的10.52%，可见， 目前失业保险的保障水平过低，起不到应有的保障失业人口基本生活的作用。
7.监管滞后，使得就业保障机制不能进入良性运行。监管滞后表现为缺乏相关法律法规的规范与约束。到目前为止，社会保障基金的运行管理中，只有一些相关的地方性法规、条例，还缺乏全国性统一的法律法规制度，而地方性法规、法律又执行不力。相对的行政干预行为却时隐时现，由此导致了保障性基金管理混乱。养老保障和失业保险两项基金，从收支到结余，缺乏强有力的和系统的监督管理机制。地方政府对基金挪用的现象也比较严重，基金运营过程中乱投资、违规操作的行为屡见不鲜。这种非正常性保险机制大大弱化了失业保障基金应有的保障作用。1995年全年全国共支出失业保险资金18.9亿元，其中用于失业救济、促进再就业的15.1亿元，还有占总支出20%以上的失业保险资金并未用于失业救济等费用上。
国务院1995年规定养老保险缴费率20%。但是，各地都不同程度地存在随意提高缴费率的现象。如上海养老保险缴费率为28.5%；湖北省襄樊市现行缴费率为21%，目标为26%；宁波市现行缴费率为23%，目标为28%，都超过了国家规定的20%的缴费率。宁波市养老、失业、医疗三项保险的综合缴费率目前达42%，与目前世界上社会保险综合费率最高的瑞典42.9%相差无几。还有地方擅自提高社会保险的统筹比率，损伤了企业和职工参加社会保险的积极性。1995年国务院规定，养老保险缴费率为20%，其中16%进个人账户，4%进社会统筹基金。 在各地实际执行中，在总缴费率超过20～25%的前提下，社会统筹部分的缴费率也大大提高，因此有的地方出现企业和职工拖交和拒交养老金的现象。
8.再就业工程力度不够。面对越来越多的下岗人员的再就业压力的强大冲击，最明显的问题就是再就业的岗位不足。再就业工程中政府起到了很重要的作用，各地也不断有推进这一工程发展的各种政策出台，然而要使这些政策真正得以落实，并非易事。对再就业工程的投入又是这项工作顺利推进的难点。投入不足明显地制约了这项工程的深入，许多地方由于没有稳定的投入来源，使得下岗职工进入再就业服务中心的托管费用、再就业扶持资金、劳动力市场建设费用、下岗职工转岗培训费等费用的投入没有着落。由此可见，短期内依靠再就业工程从根本上解决职工下岗再就业，保持人民生活安定的问题还很不现实。
9.加强失业保险的法制建设。最低生活保障制度的建立，在全社会范围内筑起了最后一道安全网。但这个网络需要完善的地方还很多：一是一些老少边穷地区，财政困难，最低生活保障资金不好解决。一些老工业基地和中央部门直属大中型企业较多的城市，实行最低生活保障制度时如按属地原则管理，地方财政难以承受这部分保障资金；二是最低生活保障制度的法规法律尚需加紧出台，逐步健全。实施城市居民最低生活保障制度的城市，都公布了相应的实施办法，但从全国来说，还需就各地共同的、核心的内容作出规定，在全国形成基本上统一的最低生活保障体系。《中华人民共和国社会救济法》亟待出台，各地社会救助方面的法规建设也需要加强。因为至今为止，国务院颁布的两部法规只是行政性法规。虽然这两部法规对建立中国的失业保险制度和促进市场经济的发展起到了一定的作用。但表现出来的缺陷和各地在执行中所出现的失业保障费收缴难等问题都有待于加强失业保险的法制建设。三是管理和运行机制需要进一步规范，对各地的管理和运行机制如何作出全国统一的规定，是急需考虑的问题。这包括基层组织的职责、保障对象的动态管理、标准的制定和调整、家庭收入的核查、保障基金筹集机制等。
三、就业保障发展的前景及对策
党的十五大提出了加快建设社会保障制度的战略，明确地确定了社会保障在今后深化改革与发展中的地位。九届全国人民代表大会在机构改革的决策中，将劳动与社会保障部推上了历史舞台。使过去养老、失业、医疗等保障政出多门、行业分散化管理的混乱局面，形成统一的社会保障管理机构。以往，养老、失业、医疗等保险业分别由劳动、人事、民政、煤炭、电力、卫生等各部门管理，这种格局，不仅管理环节多，增加了管理成本，而且相互掣肘，管理效果明显降低。现在将十几个行业的养老、就业等统统归社会保障部门，克服了过去政出多门，政事不分的局面。新的管理机构的确立也保障了统一的社会保障运行机制的形成。
根据目前就业保障发展状况，今后进一步完善就业保障体系的对策：
1.确立新的失业保险观念。要使每个公民都意识到：市场经济是效率经济，也是风险经济，每个劳动者都有失业的风险。失业风险属于社会风险，这就要求以社会保险的形式来化解。目前我国这种国家和企业保险为主的保险方式，造成部分职工对国家和企业的高度依赖性以及对社会风险的低承受力。为改变这种状况，一方面在舆论上强化失业风险是社会风险的宣传力度，增强人们对失业风险的心理承受能力；另一方面要在失业保险制度的实际操作上强化个人的参与，体现失业风险大、交纳失业保险费多的原则。如适当增加劳动者个人交纳失业保险金的比例，不同类型的企业可交纳不同的比例，国有企业可以低一些，“三资”、外资企业可以高一些。
2.理顺失业保险的管理体制。失业保险的管理体制是建立失业保险制度运行的载体。要建立与社会主义市场经济体制相适应的、高效统一的失业保险管理体制。借鉴发达的市场经济国家失业保险制度的经验，吸取政府在直接管理与自治机构管理及工会管理的经验，可采取政府委托中介机构管理的模式。在实践中逐步建立与完善符合中国国情的现代失业保险管理体制。
3.保障基金形成应从目前企业负担为主逐步向个人负担为主的模式过渡。传统的社会保障是以国家统包为主，改革开放以来，开始由国家负担为主向企业负担为主，同时个人负担为辅的方向发展。从目前养老保险与失业保险的情况看，养老保险已开始向个人负担的方向发展，而失业保险还主要停留在以企业承担为主的阶段。企业承担的弊端：一是在亏损性企业中无法顺利推行，企业间苦乐不均；二是企业负担，实质上并没有把社会保障真正推向社会，仍然徘徊于“企业办社会”的圈子里；三是失业保障利益机制不能直接化，不利于劳动力的真正流动。因此，下一步的发展目标在保障基金的形成机制方面，应逐步从现在的企业承担为主转向个人直接负担，从而真正形成能够同市场经济体制相对接的社会保障运行机制。
4.控制失业率及其就业政策的选择。经济发展与就业问题的调节是相辅相成的。在经济发展中，失业问题是不可避免的，过低的失业率对经济发展并不是好事，过高的失业率则不仅造成劳动力资源大量闲置、浪费，对国民经济发生不利影响，而且对社会安定造成潜在的、更大的威胁。因此将失业率控制在一个适当的可调控的范围之内，是政府选择就业政策，保持国民经济可持续发展的一项重要内容。根据大多数发达国家和发展中国家的情况，经济保持适度增长，失业率应控制在6 %为宜。从我国的现状看，失业率大约在3%以上。如1997 年城镇登记失业率为3.1%，据有关部门和专家的统计与预测，1998 年城镇登记失业率可控制在3.5%。这就是说， 今后经济发展与国有企业的现代企业制度改造所容许的失业率增长的宽容度在2%左右。 近几年经济增长率的弹性已经很小，与此同时，国有企业改制中，不断有人要“下岗”分流，今后的失业压力更大。由此可见，政府就业政策的突破点不可能放在国民经济增长速度上，而要放在对现有企业结构调整方面，同时对失业率建立规范的预警模型和调控措施。
从调整产业结构的角度出发，今后应加大发展第三次产业的力度。外国工业化和现代化过程的经验表明，国民经济三大产业结构中，第三次产业是最大的劳动力蓄水池。能够吸纳大量的劳动力，是非常重要的就业渠道。我国长期以来第三次产业的发展并不充分，具有很大的发展潜力。从目前看，许多个体经济、私营经济、乡镇企业、民营经济等一大片非国有经济，其大部分是在第三次产业，政府应充分重视并推动这一块经济的发展，给予它们在整个国民经济中应有的地位。比如可逐步允许部分非国有经济进入资本市场，上市融资等。这样，一方面对推动和完善资本市场的发展具有积极意义，另一方面也推动了非国有经济自身素质的提高与发展，并带动第三产业的进一步发展。
5.相关立法应逐步进入议事日程。现在成立统一的社会保障部，从组织结构上理顺了过去那种行业分割、地方性割据的旧体制。为统一的社会保障立法的出台打下了一个坚实的基础。而且，目前各种保障工作的试点阶段业已基本结束，逐步进入正规运行的时期，为立法工作的展开提供了可行的现实条件。今后应根据社会保障制度中各个项目的难易程度和实际进展情况，先分项制定出各种法规，在此基础上，再形成失业救济法、社会保障法等相应立法，最后形成统一的社会保障法。当前的主要问题是加快这一立法进程。只要有了相应的法律规范，监督管理主体才能真正发挥作用，规范地行使自己的功能。社会保障性基金也才能有效地纳入正常的监管体系内规范地运营。
6.人力资本投资至关重要。面对目前的就业压力，引起了上至政府，下至国民的各方关注。各级政府和有关部门想方设法，开辟渠道，进行各方面分流，多渠道安置。诸多办法中，最本质和最关键的问题在于设法提高就业人员的劳动素质。因此，在再就业工程的实施中，对劳动者的培训比任何救济更为有效和重要。从理论上讲，一国劳动力素质较高，就更能推动国民经济的发展，能创造出新的就业领域，相应会带动新的就业机会。反之，一国劳动力素质低，劳动者带动产业发展和开辟 新的就业领域的机会就少，社会的失业问题就会变得很严重。而且素质低的劳动者一旦失业后，若不经过职业培训，很难重新就业。从国际比较的方面看，凡是国民的整体素质较高的国家，就业问题及其对社会的压力就小。因此各国在经济发展中，也就十分重视对人力资本的投入。如瑞典，政府每年拿出国民生产总值的0.8%照顾失业者，却将20 %多的政府支出用于成人培训。瑞典政府认为，培训成人虽是一大笔支出，可它是一笔效益显著的社会投资。再如日本，也是勒紧裤腰带发展教育的典型。日本乃是一个资源枯竭的小国，人口密度很大，但由于整个国民的劳动力素质高，所以就业问题显得并不突出。而我国，对人力资本的投入缺乏重视，有些年度还出现递减的趋势。针对我国人口众多，劳动力的素质低的现状，我国领导人提出了科教兴国的发展战略，这确实是推动国民经济不断向前发展，推动我国经济和社会进步，也是从根本上解决失业压力的明智之举。从眼下看来，应加大对人力资本的投资，开展对在业人员的实业教育和培训，以增强他们就业的能力和实力。
[收稿日期] 2000—03—08
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