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无论什么样的社会制度，粮食都是关系国计民生的战略性物资，更是发展中国家稳定社会、巩固政权、繁荣经济的基础。从现在起到本世纪末，是我国建立社会主义市场经济体制的关键时期，粮食这个特殊商品，如何在一个人口众多的国家里步入市场，是我们面临的一个重要而紧迫的问题。面对积极变革的社会，需要我们积极大胆探索，更需要多方面学习市场经济知识，得到有益的启示和成功的经验。借鉴澳大利亚的粮食市场制度，对于加快我国粮食流通体制改革，建立符合我国国情的粮食市场制度，有重要的作用。
一、澳大利亚粮食市场制度的基本特征
澳大利亚是世界上最小的大陆和最大的岛屿，是一个在古老的内地上建立起的一个相对年青的国家。经过近一个世纪的发展，已经建立起成熟的市场经济体制，在粮食市场制度方面也有自己的一些特征。
（一）市场供求关系决定粮食价格。澳大利亚粮食市场制度的核心是粮食的价格完全由市场供求关系决定。其一，澳大利亚实行单一市场价格，政府不再干预粮食的市场价格；其二，这种单一的价格是由市场供求关系决定的，不是由政府、生产者、经营者、消费者任何一方决定的。这种价格不仅反映了澳大利亚国内市场粮食的供求关系，而且更多地反映了国际市场粮食的供求关系。小麦的价格形成过程是：澳大利亚小麦管理委员会根据前三年小麦的实际销售价格平均水平、世界各国小麦生产情况、国际市场供给和需求、世界主要粮食期货交易所行情，预计下一年国际市场小麦出售价格，提前向生产者公布下一年可能以什么价格收购小麦，生产者愿意以这种价格出售小麦的，就与小麦局签订销售合同。
在粮食价格形成历史上，对澳大利亚粮食生产者来说，1989年是个转折点。自1989年以后，政府取消了小麦最低保护价格，同时也取消了粮价偏低时政府支付的补贴，市场风险由生产者自己承担。根据1989年小麦销售法，澳大利亚小麦管理委员会是小麦销售的经营和管理机构，它是非盈利性组织，出售小麦的收入减去营业费用后，全部转给小麦种植者。如果小麦的实际出售价格高于小麦预测价格，小麦管理委员会将按实际出售价格与农场主结算。但当小麦的实际出售价格低于预测价格时，就要由生产者与小麦管理委员会协商解决。
在澳大利亚，这种完全通过市场形成的粮食价格机制，客观地反映了粮食生产资源的稀缺状况和国内外粮食市场的供求关系，较好地发挥了市场对资源的优化配置作用。
（二）统一开放的粮食市场。统一开放的粮食市场，是澳大利亚粮食市场制度的又一个突出特征。1989年以前，澳大利亚小麦局是法定的国内唯一小麦收购商和批发商，农场主生产的小麦只能出售给小麦局，粮食零售商只能从小麦局批发粮食。1989年通过的小麦销售法，规定放开小麦的国内市场，允许生产者直接在国内市场上销售小麦，允许小麦经营者直接与农场主签订收购合同，允许粮食加工企业在市场上收购小麦与农场主签订长期小麦购销合同，从而使粮食市场完全放开。
澳大利亚的粮食市场，不仅国内是统一开放的，而且由于澳大利亚粮食商品率高，出口量占生产量的80%，国内市场与国际市场是紧密联系的。粮食的价格不仅不是单纯由国内市场决定的，而在很大程度上是由国际市场供求关系决定的。国际市场供求关系、价格变化，对国内粮食市场和粮食生产有巨大的反作用。当国际市场供求关系趋紧，价格上涨时，农场主就会相应扩大粮食生产；反之，农场主将调整生产结构，压缩粮食种植面积，扩大畜牧业规模。
（三）具有通畅、完善和发达的农民合作流通组织。通畅、完善和发达的农民合作流通组织，是澳大利亚粮食市场制度的又一显著特点，也是建立通过市场形成粮食价格机制的一个必要条件。澳大利亚将小麦、大麦、豌豆、葵花和饲料种子等作物组成小麦、粗粮、油料和豆类粮食4个委员会，代表6万名粮食生产者共同组成粮食协会。如小麦管理委员会（也称小麦局）是依法成立的代表农场主利益的农民合作经济组织。1989年前，小麦局是负责销售全国生产的所有小麦的唯一法定机构，1989年后，虽然开放了小麦的国内市场，但小麦局仍是最主要的销售机构。小麦管理委员会的职责是：制定小麦收购标准；制定小麦出口标准；负责小麦收购并支付粮款；从国内外金融机构贷款筹措粮食收购资金；就小麦品种问题负责向各州政府提出建议；引导农民生产符合国际市场需求的高质量小麦，使生产者获得较高的效益。小麦管理委员会有三个突出特点：①虽然是依法成立的具有一定政府职能的半官方组织，但它实际上是农民的合作组织，不是政府办的企业。这里的工作人员是农民合作经济组织的雇员，不是政府公务员，工作不称职，农民可通过自己的组织予以辞退。②是依法成立的粮食经营组织，是代表农民利益的，不是独立的经营利益主体。粮食经营组织的经营所得，扣除法定的粮食生产研究金、粮食基金和经营费用后，要全部返给农民，这就从根本上避免了生产者与经营者发生利益矛盾的问题。③经营组织的商务活动随时随地受到农民的广泛监督，如果农民出售的粮食得不到较好的价格，或者经营组织各种费用过高，农民随时可以提出质询。
（四）加强政府对粮食生产和市场的宏观调控。澳大利亚政府取消对粮食的价格补贴，并不意味着政府对粮食生产就不重视了，而且及时强化了一些对粮食生产的扶持和对粮食市场调控的一些行之有效的措施。第一，增加政府投资，努力改善农业水利设施建设和公路建设，改善谷物的运输、加工条件，保护和改善农业生产环境等，以降低生产和经营成本。第二，加大对粮食生产的科学研究工作力度。澳大利亚1989年取消粮食价格补贴后，便于1990年10月1日成立澳大利亚粮食研究和发展协会。协会是澳大利亚初级产业能源部下属的相对独立的组织。通过立法规定，协会对初级产业能源部和议会负责，每年向部长提交年度报告。协会本身不进行研究工作，主要资助研究单位进行研究。粮食研究和发展协会的资金来源有两种途径：一是向粮食生产者征收粮食出售价格1%的研究金；二是联邦政府资助，每年预算5100万澳元。第三，按照乡村调整计划法扶持农业生产，引导农场主适当调整种植结构，从单一的粮食生产向适度兼业化转变，发展多种经营。第四，建立粮食发展基金，农民出售小麦，除上缴1%的研究金外，还要上交小麦管理委员会2%的价款，加上小麦管理委员会经营利润，形成小麦基金。到2000年，政府将取消小麦管理委员会的贷款担保，用小麦发展基金支撑正常经营。
二、建立我国粮食市场制度面临的突出矛盾和主要问题
（一）多种价格并存，特别是高价收购、低价销售，粮食价格长期扭曲的矛盾突出。90年代以来，围绕解决粮食购销价格倒挂问题和建立发挥市场机制与国家宏观调控相结合的粮食流通体制的改革探索取得了重大进展，但是来自“多了”与“少了”的市场波动和“放了乱”与“乱了收”的不良循环也是不争之实。1992年全国实行“购销同价”，到1993年许多地方放开了粮食经营和价格；国家进而准备从1994年起实行“保量放价”，即保留粮食定购数量，放开收购价格，随行就市。但是面对随之而来的粮食减产、供求紧张、市场粮价暴涨、流通秩序混乱的局面，国家又重新选择了加大行政干预力度的办法，抛售专储粮实行挂牌限价供应，增加粮食进口并暂停出口，强调国家掌握70%～80%的粮源，并加强了定购粮管理，实行“米袋子”省长负责制和粮食部门经营活动的“两线运行”，直至1996年开始全面采取保护价政策，其间几次提高粮食定购价格。“保量放价”尚未正式运行就被“提价定购”政策所取代，等于恢复国家控制粮食经营的基本格局。
现在，我国的粮食价格至少有4种，即定购价、国家专储粮收购价、保护价、市场价（其中包括现货市场价、期货市场价）。从黑龙江省情况看，定购粮、保护价粮、国家专储粮收购量占商品量的90%左右，这些粮食的价格均由国家直接确定。对粮源的控制必然形成对市场粮价的控制，无论是现货市场价格，还是期货市场价格，都将在政府控制价的基础上形成。这种价格形成机制，虽然大体上反映了我国的国情和粮情，但是却很难与市场机制相吻合。这种机制下形成的价格没有完全反映粮食供求，也不符合市场规律，使得国内有些粮价远远超过了同期国际市场价格。1996年8月我国城乡集贸市场上的玉米价格和小麦价格分别超过美国芝加哥市场价格33.9%和23.6%，而大米市场价格则超过同期曼谷市场价格16.2%。看来，单纯依靠提高粮食收购价格并由政府直接定价来增加农民收入，无法与市场定价机制和国际市场接轨，因而也不能成为解决我国粮食问题的长久之计。况且这种价格上的扭曲带来经营上的垄断，使粮食的生产者难以走向市场，也明显违背了“商品自愿让渡”这一市场经济运行的基本原则。特别是以扭曲的价格和垄断性的经营来保护农民利益，既加重了政府的财政负担，又袒护了粮食品种结构和品质的落后，也不利于粮食流通市场机制的形成。
（二）历史上长时期的粮食短缺，致使粮食生产以解决温饱为主要目标，从而造成重产量、轻质量，重经营、轻效益的矛盾突出。由于长期受计划经济影响，以解决粮食短缺为立足点，重视生产、忽视流通，重视数量的增加、忽视质量的提高，这种倾向至今没能完全转变过来，致使黑龙江省粮食品种在种植结构上有悖于市场规律，问题明显。全省小麦年产60多亿斤，人均占有量约170斤，加工成面粉，人均占有100多斤，水平不算低，但是每年都要大量购入进口小麦和南方小麦，而省内地产小麦则大量积压，究其原因主要是自产小麦色深、皮厚、面筋质低，市场竞争乏力，以至于省内面粉市场绝大部分被山东、大连、上海等省市占领。黑龙江省玉米产量占粮食总产的50%左右，但是品质改良极为迟缓，水分大，蛋白和淀粉含量低，食用价值小，饲料和化工加工品质欠佳，在国内市场上竞争不过吉林玉米。大豆原是黑龙江省的当家品种，蛋白含量高，有害物质低，不仅在国内，而且在日本等一些国家久享盛誉，但是由于长期忽视质量，品质相对明显下降，出口锐减。其次，表现在粮食加工技术水平不高，新产品开发滞后。传统的粮办工业在计划经济时期仅仅满足于低水平、初加工即可，而且粮油加工利润基本用于抵补粮食亏损，企业根本没有自我更新、改造能力，转向市场经济的粮办企业设备陈旧、工艺落后、技术水平不高、精深开发无力的问题比较普遍。粮办饲料工业起步晚、起点低、能力差，随着平价饲料原料的退出，早已全面陷入了困境。特别是粮办工业的企业布局是在计划经济体制下形成的，按行政区划，以块为主，地区之间分工不明显，横向经济联系也不多，划地为牢，自成体系，属于自给自足型，尚未形成整体优势。与黑龙江省相邻的吉林省玉米精深加工发展突飞猛进。1996年5个大项目、总投资数十亿元、规模上百万吨的玉米深加工工程基本完成，黑龙江省已无力与之竞争。黑龙江省水稻本属优势品种，“东北大米”全国闻名，但精度开发不够，包装装潢不精良，广告宣传力度不大，这个优势也未得到充分发挥。再次，表现在农业产业化起步较晚，进展不快，以粮食为主的农产品就地消化能力不足。
（三）粮食生产与经营脱节，国内市场与国际市场脱节，主渠道表现出较高的垄断性，致使流通不畅的矛盾突出。在对现行粮食流通管理体制未做重大改革之前，制约粮食流通的主要因素有四点：1.由于传统的集权式流通体制具有极大的运行惯性，政府过多地运用行政手段参与粮食流通事务，干预粮食流通企业的经营活动，政企不分，条块分割，地区封锁，新型的粮食市场经营主体难以发育成熟起来，农民缺乏对自己生产的粮食的处置权，只能是生产者，而不能成为经营者。生产、流通与消费三者之间缺乏有效的联系机制。2.国家定价的基本前提是粮食安全，不能完全反映粮食供求，加之对购销活动的直接行政干预，粮食经营企业还不能通过期货市场与现货市场的长期运作来发现远期价格，规避经营风险，农民也很难依据市场价格和供求信息来安排生产，所以企业经营只能靠短期行为，农民生产表现出极强的盲目性和对国家的依赖性。3.实行“米袋子”省长负责制以来，调动了地方政府抓粮食生产和流通的积极性，但对于生产区来说，粮食产量抓上来了，压力也更大了。主产区政府能负起保播种面积、增加粮食产量、保本地区消费之责，却承担不起促进粮食销售、保护农民利益、减轻财政负担的任务。由于粮食价格不反映市场供求关系，形成对产区不利的贸易格局，并且地方政府协调不了区际之间的贸易关系。这样就使得主产区产粮越多，财政负担越重，地方政府和农民吃亏越大，势必再次严重损伤产区和生产者的积极性，从而对全国粮食总量平衡构成新的威胁。4.粮食的对外贸易政策尚不合理。一方面由于国内粮食贸易机制特别是价格形成机制不合理，难以与国际贸易接轨；另一方面由于粮食对外贸易管理体制不完善，出口权集中，进口权分散，外贸与内贸脱节，实际上对粮食主产区形成了制约。这种体制既不公平，也不利于对全国粮食市场的宏观调控。
（四）国有粮食企业包袱沉重，经营机制落后，花钱银行贷，亏损财政补，不补就挂账，从而造成财政补贴负担过重的矛盾突出。改革开放以来，一面是财政补贴逐步压缩，一面是经营管理粗放的粮食企业仍然承担粮食市场责任，人员增加，开支加大，走向市场之前又背上了沉重的亏损包袱。经过三年多的努力，基本还清了1991年年底以前的30多亿元历史挂账，但由于连年丰收，1996、1997年又形成了新的亏损挂账70多亿元。由于宏观流通体制市场经济取向的改革严重滞后，国有粮食企业与政府之间的政策“脐带”没能剪断，政府紧抓企业，企业依赖政府，致使粮食部门在建立现代企业制度方面一直没有太大的举动，企业的产权状况仍然停留在国家单一所有者主体结构上，机制严重落后，扭亏增盈的内在动力严重匮乏。1995年国家推行政策性业务和商业性经营“两线运行”机制。这本来可以成为突破旧的流通管理体制和企业运行机制的切入点，但是由于粮食供求形势的波动导致良策搁浅，宏观体制和微观机制的改革没能配套推进，致使机制活、素质高的新型市场主体难以形成，原有的企业布局、资产组织结构一直没能打破，因而国家政策性业务委托没有选择余地，企业承担政策性业务的代理费用居高不下，“两线”靠企业自行划分，实际缺乏分清的保证。与此同时，现行的粮食财务管理体制与流通管理体制脱节，人、财、物，责、权、利不统一。粮食主管部门管粮不管人，难管财务，制约无力；地方政府管人不管粮，而且粮食财务不进市县财政预算。这种财务管理体制的特点是花钱的没责任，有责任的管不了钱，不但对“两线”运行不起保证作用，而且对扭亏增盈极为不利。
我国现行的粮食流通宏观体制不顺与微观机制不活，使得现代粮食流通市场制度的建立阻力重重。由此可见，加大改革力度，在宏观体制和微观机制上同时运作，建立借鉴西方国家成功做法的我国现代粮食流通市场制度，不仅是必要的，而且十分迫切。
三、几点建议
建立粮食市场制度是发展的方向，历史的必然。在时机的选择上，早比晚好；在实际操作上，稳比急好；在政策基点上，分散比集中好；在政策导向上，应更多地向主产区和生产者倾斜。粮食制度的改革要充分尊重自然规律，充分尊重市场规律，充分尊重农民意愿，充分发挥科学技术的作用。尽快放开粮食购销价格，建立由市场形成的价格机制，减少或逐步取消双轨制下国家用于平价粮经营的巨额补贴，为经营企业创造平等的竞争条件，切实搞活粮食流通，建立和完善符合市场规律、价格规律，符合我国国情、粮情的粮食生产、经营和调控的新机制。
（一）建立中央和地方两级粮食宏观调控体系，划分粮食事权，是健全粮食市场机制的重要保证。解决中国的粮食问题，要把粮食问题放在世界范围来考虑，立足于确保国内粮食安全，处理好中央与地方、产区与销区的责、权、利关系。1.建立和完善中央和地方两级储备调节机制。中央储备用来调节全国市场和进出口贸易，丰年收储，歉年抛售，平年轮换；地方储备用于调节区域市场，实行丰歉调剂，平抑粮价，储备的规模产区要小于销区。中央储备应重点保护产区的积极性，可以上收部分粮库由中央垂直管理，但既要保证在主产省的储备规模，又应重点在产区就地储备。2.建立和完善有利于调动生产积极性的“米袋子”省长负责制。现行体制下，粮食主产区政府能负起保播种面积、保粮食产量的责任，却承担不起粮多之后的收储、促销和财政补贴等方面的压力。黑龙江省连续8年丰收，现在全省库存爆满，粮食积压严重，收储能力超饱和，粮食安全受威胁，企业亏损异常，财政无力支撑，已经对粮食再生产构成新的更大的约束。为此，中央应进一步完善宏观调控机制，对主产省生产的粮食，按其产品量的一定比例收归储备，或收为中央控制的粮源，统一支配。3.建立和完善有利于保护产区利益的进出口机制。总的原则是进出口要统一，管理权要集中。对主产省的粮食商品量，可以由中央收起来直接储备或出口，也可以授予出口权，在中央统一管理下由地方占用中央统一配额直接出口。
（二）培育和发展一主多辅的粮食流通企业格局，完善竞争机制，为政策性粮食经营业务创造委托代理的选择余地。重点是贯彻落实党的十五大精神，加快国有粮食企业改革步伐，实现政企分开。从产权制度改革入手，对大中型国有粮食仓储企业进行公司化改造，建立国有独资公司或国家控股的股份制企业，使之成为未来支撑粮食流通格局的主导力量。与此同时，要对中小型仓储企业进行股份合作制改造，一方面实现资产置换，将国有资产重点武装大中型骨干企业，强化主渠道实力，一方面培育按市场机制运作的众多粮食流通企业群体。还可以鼓励其他行业或个人从事粮食流通。这样，可以造成粮食流通领域的企业竞争局面，促进企业降低费用水平，形成新的利益机制和合理的经济成本标准，从而改变现有粮食企业独家经营、亏损失控、亏损有理的局面。
（三）建立和完善粮食风险基金，作为国家宏观调控和保护农民利益的基本途径和基础手段。目前实行的粮食风险基金机制存在四个问题：第一，风险基金规模小、分散，发挥不了基金调节市场的作用；第二，配套比例不合理，国家与地方按1∶1.5的比例配套，导致粮食主产区的利益不合理流失；第三，资金筹措不到位，现行机制使粮食主产区没有积极性，对粮食销区没有约束力；第四，风险补贴很难兑现。因此，要从根本上改革粮食风险基金筹措办法，建立和完善粮食风险基金筹措、投放机制。取消现行的农民一切不合理负担，从农民售粮价款中收取2%～3%的粮食风险基金，加上财政的粮食风险基金，国家和地方财政用于粮食的所有政策性补贴，作为粮食风险基金的主体来源。粮食风险基金主要用于中央和地方调控市场、平抑价格形成的风险支出，即丰年政府以保护价敞开收购，用风险基金支付价差和保管费用；歉年政府低价抛售，保护消费者利益，用风险基金支付价差和销售费用，也可以用于改善农业生产条件和粮食流通基础设施。
（四）建立完善的粮食市场价格体系是粮食经济走向市场的核心和关键。我国政府统一制定粮食购销价格的基本目的是通过低价定购粮食，稳定掌握一部分粮食资源，以此作为国家调控粮食市场的基础；通过平价定销粮食，保证城市居民和大中专学生对基本口粮的需要，以此作为平抑市场粮价的基础。改革以来，特别是近几年实践的结果表明，粮食价格双轨制并未实现政府进行宏观调控的政策目标。低价定购粮，国家虽然稳定地掌握了一部分粮食资源，但粮食市场的剧烈波动还没有避免，而平价定销粮并没有完全起到平抑市场粮价的应有作用，反而导致了大量国有资产流失（为平抑市场粮价发放的巨额财政补贴）。因此，必须改革粮食价格机制，放开国内粮食市场，粮食价格完全由市场供求关系决定。国家可根据粮食前三年市场平均价格水平，国内、国际市场供给与需求形势，粮食期货交易市场行情，确定粮食市场指导价，并提前向农民公布下一年能以何价格收购粮食，生产者在自愿的基础上，与国有粮食部门或其他粮食经营组织签订购销合同，靠市场确定价格，靠市场行为建立起产销关系。在制定市场指导价格上，要考虑地区和资源的差异，给地方政府一定的定价权，允许地区差价和季节差价。
（五）发展优质高效农业，特别是生产高品质的粮食，应当作为适应粮食市场需求，提高国际市场竞争力，发展效益型农业的战略性选择。多年来，一些产粮区在粮食生产上普遍重数量轻质量，粮食品质较差，不适应消费者需求，因而市场竞争能力也越来越弱。因此，必须转变粮食增长方式，由单纯的数量扩张转变到数量与质量并重的增长方式上来，大力发展“两高一优”农业。1.调整粮食品种、品质结构，增加大豆、水稻等优质品种的播种面积，减少小麦、玉米等相对品质低下品种的种植面积；2.加快实施“种子工程”，完善优良品种的繁育、加工、销售、推广体系，尽快培育适合本区域生长的当家品种，促进农作物品种的更新换代；3.积极推行粮食优质优价政策，靠价值手段引导和刺激提高优质粮食的生产；4.加快现有的科技成果转化和粮食生产重大技术的科研攻关与引进，以提高粮食生产集约化程度和农业资源有效利用率。
（六）扶持主产区的粮食就地加工、转化，逐步减少原粮流通，扩大粮食产成品的比重，是培育和建立粮食市场的必要形式和主要内容。粮食主产区无论从缓解粮食外调运力的压力，还是逐步解决粮食生产效益低问题，都应认真考虑这个问题。从粮食生产长远发展看，主产区粮食省外调运的矛盾越来越突出，尤其是东北地区的产粮大省，调运粮食时间集中，铁路能力有限，且运距长，加大了粮食成本。另外，我国人多地少，农业经营规模小，劳动生产率低，靠卖原粮效益有限，这是出现“高产穷户”、高产不增收现象的根本原因。解决这两个方面问题的一条有效出路在于发展粮食转化、加工、成品流通，提高附加值，多层次增加效益。国家应在资金、税收、产业政策等方面予以倾斜，重点扶持主产区特别是商品率高的产粮大省，发展养殖业和粮食加工业，把粮食就地转化成肉、蛋、奶、鱼和经过加工的高价值产品；把食用粮变成免淘免洗并实行小包装的半成品、成品，加工成绿色食品、营养食品等高技术含量的产品推向市场。这样，对生产者、消费者和国家都有好处。这种一条龙模式，把农产品加工业、流通业的利润留在了农村，留给了农民，农民比较利益大大提高，粮食生产就可以保持稳定发展。
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