论银行信贷行为的法律约束机制，本文主要内容关键词为：约束机制论文,银行信贷论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国贷款规模年年控制年年突破，信贷资产质量问题越来越突出，令人担忧。透过种种外在表象，我们会发现银行系统内部本身存在机制性缺陷，弥补这种缺陷是金融立法的重要课题。
《商业银行法》的颁布为建立银行信贷行为的法律约束机制提供了基本依据。并且，商业银行法的顺利实施还有赖于进一步配套立法予以落实和完善。本文在商业银行法对信贷行为的约束机制基础上，对进一步完善信贷行为法律约束机制提出建议，以供有关部门制定具体实施细则时参考。
一、现状：信贷行为软约束
长期以来，我国银行体系的信贷行为处于一种软约束状态。即信贷行为合法与否并没有一种明确的法律责任，而是处于一种道义的自我约束状态，银行可以自觉地严格约束自我信贷行为，使之符合经营规则和国家政策。但是，如果银行不严格约束自己，也无法律责任可言。
我国商业银行信贷行为软约束表现在以下一些方面：
（一）信贷计划：硬突破与软约束 我国长期实行贷款限额管理，贷款计划属于指令性计划，各银行均不得突破。但是，我国专业银行和商业银行在贷款业务方面有着强烈的利益冲动和信贷扩张机制，在计划内贷款资金缺乏时，便以拆借、同业往来等非信贷资金继续发放贷款。造成信贷规模的一再突破，并且挤占了汇差，使得拆借资金短资金长用，改变了拆借资金性质，扰乱了基本的结算秩序。
对专业银行和商业银行的这种信贷扩张刚性机制，目前主要靠银行自我约束。上级银行和人民银行业务监督，显得非常软弱。在不得不强行压缩信贷规模时，则采取行政手段一级一级往下压，直至追究领导责任。但这种临时性的紧急措施，只能是头痛医头，脚痛医脚，突击过后，又周而复始。
（二）信贷资金：乱投放与软约束 目前我国专业银行和商业银行综合性与多功能化发展呼声很高，除贷款业务外，开展投资业务的要求迫切，在国家没能完备的分业管理制度，信贷资金的使用软约束下，信贷资金大量转移，甚至出现破坏性竞争，对这种超越信贷范围使用信贷资金的现象，尚无明确责任，约束显然无力。
（三）信贷发放：人情贷与软约束 在信贷计划内各行拥有贷款自主发放权，这是理所当然的，但自主发放不应等同于为所欲为，如何控制贷款周转率、逾期贷款率以保证资产充分的流动性；如何控制信用贷款、担保贷款、抵押贷款比例，自有信贷资金与总资产比例，以保证经营的安全性，以及如何保证银行的收益性等等，都不应成为一件可为可不为，可多为可少为，可好为可坏为的随意性极大的事，这对银行来说是十分危险的。目前，银行系统发放人情贷、照顾贷、信用贷现象急需约束。
（四）信贷利率：暗提高与软约束 一方面，国家严格规定利率水平和行业差别利率，但是另一方面，贷款利率仅仅是中央银行的一项业务政策而已。由于资金市场的供求紧张，加上对利率政策执行的监督不力，专业放贷，只不过实际利率非公开化。
软约束的直接后果便是：商业银行信贷资产的低质量。目前我国银行系统逾期、呆滞、呆帐贷款约占总贷款的30%—40%，这还不包括贷新还旧的隐性逾期贷款，高比例的逾期贷款不仅直接影响了银行的经营效益，还促使商业银行倒逼中央银行增加贷款规模，使货币供应量被迫不断增加。这不能不说是通涨的原因之一。
二、改进：建立和完善信贷行为的法律约束机制
对信贷行为进行法律约束，就是要界定信贷行为合法与否的行为标准，对合法的予以肯定，非法的予以取缔或制裁，改变目前信贷行为标准模糊，责任不明，约束不力的现状。其目的在于使信贷主体权利义务确定化，使信贷行为的各个方面、各个环节有权利，有义务，有相应的法律责任，变信贷行为软约束为硬约束促使银行系统在自觉的基础上进一步约束自我信贷行为，同时，也有利于银行系统排除外来干预。
我国有《借款合同条例》，但它仅调整商业银行作为贷款人与贷款人之间的权利义务关系，而不调整商业银行在作出贷与不贷、贷多贷少、贷长贷短决策时应遵循什么基本法律准则，承担什么法律责任。
1995年5月10 日刚刚通过的《中华人民共和国商业银行法》对商业银行信贷行为给予较高的重视，不仅用了近20%的法规篇幅专门规定信贷行为准则，而且将“提高信贷资产质量”作为立法目的之一，这在其它国家的商业银行法中是少见的。
我国《商业银行法》对信贷行为准则较全面的规定，构成了我国银行体系信贷行为法律约束的基本框架，是判断商业银行信贷行为合法与否的基本依据，随着该法1995年7月1日的实施，长期以来信贷行为软约束的现象将得到实质性改变。但由于立法出台时间仓促及其他种种原因，该法也留下了一些立法空缺。一些条款的具体实施尚需制定实施细则。信贷行为法律约束机制的真正有效运作，正是有赖于商业银行法的全面顺利实施。
下面结合《商业银行法》对商业银行的信贷行为权利义务及相应法律责任的主要规定，探讨具体实施细则中进一步完善信贷行为法律机制值得注意的一些问题。
1.关于信贷自主权的法律保障 商业银行法确认银行在信贷决策方面的充分自主权，任何单位和个人如果强令商业银行发放贷款，不仅直接负责的主管人员，其他直接责任人员或个人会受到行政纪律处分，造成贷款损失的，还要承担相应的赔偿责任，这是对干预人的直接责任规定。
同时，商业银行也负有拒绝不合理干预的义务，并不能因外来干预排除自我责任。商业银行的工作人员未拒绝外来干预的，也要接受纪律处分和相应的赔偿责任。这使得保障信贷经营自主权成为银行和社会的共同责任，相信这对各种干涉行为会起到约束效果。
排除外来干预条款主要是调整商业银行与政府之间关系的。实施这一条款的一个重要问题是：强令商业银行贷款行为如何认定。实际上，几乎所有强令银行贷款的行为都是借助行政权力无形地进行的，银行考虑到其中的种种利害关系，往往作出接受干预的决定，表面上看是银行的自主行为。因此，如果没有干预就会成为一句空话。因此，将来的实施细则有必要明确解释“强令”的具体含义及标准。
其次，关于信贷自主权与国家产业政策的关系问题，商业银行法第33条规定：“商业银行根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务。”这意味着国家要求商业银行的信贷行为能够符合国家产业调整，产业发展政策。对国家优先发展的产业优先支持，大力支持，对国家限制发展的产业少支持或不支持。但商业银行是以利润为经营目标的，它根据效益原则选择的信贷支持对象，可能与产业政策大体相符，也可能不太相符，在不太相符的情况下，国家怎样既尊重商业银行的信贷自主权，又能够调控商业银行的信贷行为，用什么手段调控，这些都是值得进一步明确的。
商业银行法规定“经国务院批准的特定贷款项目，国有独资商业银行应当发放贷款，因贷款造成的损失，由国务院采取相应补救措施有哪些，尚待进一步明确。
2.信贷资金来源的法律约束 信贷资金的合法来源主要是商业银行吸收的公众存款。同业拆借款被明令禁止用来发放固定资产贷款或用以投资。违反此规定者，将承担一定的经济责任。有违法所得的，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下罚款；没有违法所得的处以5万元以上30万元以下罚款。其立法目的是使违法者无利可图， 从而从利益动机上限制违法行为的发生。
《商业银行法》的上述规定为判断商业银行信贷资金来源合法性提供了依据和操作过程中的处罚标准。其明确的界线性和极强的操作性是规范信贷资金取得行为的有力保证。
3.信贷资金投向的法律约束 《商业银行法》禁止商业银行从事信托投资和股票业务，对银行业、信托业、证券业实行严格的分业管理制度。因此，用信贷资金投资于信托、证券、非自用的不动产、以及向非银行金融机构和企业投资的行为均属于超越经营范围的非法行为，应予以严格禁止。根据情节轻重，可处以责令改正，没收非法所得，罚款，责令停业整顿，吊销其经营许可证，直至追究刑事责任。
由于商业银行法颁布以前，银行体系已经存在不少非法投资行为，如：信贷资金用于炒房地产，炒股票，办经济实体，投资于其他非银行金融机构和企业等，而有些资金短期内难以收回。因此，要达到商业银行法的分业管理标准，还需一段时间。对此，中国人民银行应当组织专项清理，规定达标的最后期限，超过最后期限仍然不达标的，应坚决按商业银行法进行处罚，以维护商业银行法的严肃性。
4.贷款发放的法律约束 商业银行发放贷款，实行审贷分离，分级审批制度。这是《商业银行法》规定的贷款发放基本准则，审贷具体如何分离，如何防止因审贷分离带来低效率，以及防止形式上的分级审批，实际上的长官一级审批，将成为实施的关键问题。
《商业银行法》规定银行开展信贷业务应实行担保。银行对保证人的偿还能力、抵押、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可能性进行严格审查。借款人到期不归还担保贷款的，应当自取得之日起一年内，处分因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股票。这种立法的目的，显然是督促商业银行定期了结不良债权债务，对提高信贷资产质量将起到积极的促进作用。但是也存在以下问题：首先，一年内处分抵押、质押物究竟是商业银行的权利还是义务不甚明确，如果是权利，商业银行可以选择不处分；如果是义务，商业银行一年内不处分也无相庆的责任，无论哪种情况都不是商业银行法的立法本义。因此应明确，到期处分抵押、质押权是商业银行的建立和完善拍卖制度，使商业银行能够顺利实现抵押权和质押权。
《商业银行法》对商业银行开展信用贷款不禁止。只是对信用贷款的条件和对象有所限制；信用贷款的条件是借款人资信好，具备偿还能力。信用贷款的对象不能是商业银行的董事、监事、管理人员、信贷业务人员及其近亲属；也不能是上述人员投资或担任高级管理人员职务的公司、企业和其他经济组织。
为落实上述信用贷款，必须建立以下基本制度：（1 ）信用贷款最高限额制度。由于发放信用贷款的标准，资信好，偿还能力强，具有较大的主观成分，为防止商业银行滥用信用贷款权，有必要对信用贷款占全部贷款的最高比率作出规定。（2）信用贷款关系人的申报制度。 为保证信用贷款没有发放给关系人，必须建立商业银行关系人的基本档案，包括两类基本资料：一是商业银行董事、监事、管理人员、信贷业务人员及近亲属名单；二是上述人员进行了投资或担任了高级管理职务的公司、企业、其他经济组织名单。关系人资料不仅商业银行内部要公布，以方便监督，而且要向中国人民银行申报备案。（3 ）信用贷款专项管理制度。中国人民银行应建立信用贷款专项管理制度，随时掌握各商业银行信用贷款发放情况。对违反信用贷款规定的行为严格依照商业银行法责令改正、没收违反所得、罚款、停业整顿、吊销经营许可证，直至追究刑事责任。对信用贷款发放的管理，直接关系到商业银行的贷款质量，也是堵塞人情贷、关系贷、反腐败的关键。
5.贷款规模的法律约束 《商业银行法》对商业银行贷款规模采取资产负债比率管理，即商业银行能够发放的贷款最高限额不是象以前取决于贷款计划，而是取决于商业银行能够吸收多少存款，拥有多少自有资金，能否保障资产的充分流动性以应付存款人的随时提款需要，以及能否确实保障贷款的安全经营。对上述要求，《商业银行法》规定了一系列的比率作为控制指标。
如，对商业银行自有资本率，规定不得低于8%， 在贷款最高限额方面，规定贷款余额与存款余额的比例不得超过75%，商业银行能够随时变现的流动资产应占流动25%，以保证能够随时兑付；对同一借款人的贷款余额不得超过商业银行资本余额的10%，以避免贷款过分集中于同一借款人，分散贷款风险，保证贷款经营的安全性。
由于历史原因，《商业银行法》实施前已经设立并经营多年的现有银行体系，一般都未能全部达到商业银行法规定的资产负债比例，尤其是一部分的国有独资商业银行。因此，对现有银行体系资产负债比率的规范成为实施商业银行法的关键问题。《商业银行法》授权国务院制定办法，限期符合上述比率。
限期内达标的主要工作无非是以下几方面：或提高自有资金率（如从利润中提取一部分补充自有资金），或收回一部分贷款以降低贷款额，或压缩对同一借款人的借款总数，或大力吸收公众存款，这几项工作都是通过银行努力完全可以达到的。至于期限方面，可以考虑半年至一年。期限太短，商业银行难以做到；期限太长，又使商业银行法迟迟不能实施。
此外，在现有银行体系达标以后，中国人民银行还应建立定期检查制度，如按月、按季、或按年检查资产负债比率执行情况。
6.贷款利率的法律约束 商业银行有权在中国人民银行规定的贷款利率上下限范围内，自行确定贷款利率。但不得违反规定擅自提高或降低利率及采取其他不正当手段，吸收存款，发放贷款。否则，除责令改正外，有违法所得的，没收违法所得，并处以违法所得2倍以上3倍以下罚款，没有违法所得的，处以5万元以上30万元以下的罚款。因此， 执行贷款利率不再是商业银行的一项政策行为，而是一项有明确法律责任的法律行为。
值得注意的是，随着我国利率体制的进一步改革，利率的市场化将成为目标，商业银行对市场利率有充分的决定权，而中央银行仅仅控制再贷款和再贴现利率，因此，实施细则对商业银行利率管理规定应有一定的预见性。
7.呆帐准备金制度 商业银行法确立了商业银行应提取呆帐准备金，冲销呆帐的基本法律原则，但具体呆帐准备金提取的比例，准备金的使用。管理以及违反准备金管理的相应法律责任等内容还有待实施细则进一步落实。
此外，应补充人为造成呆帐损失有关人员的法律责任。如：由于工作疏忽使贷款过了诉讼时效造成的呆帐：贷款过期后一年内不处理抵押、质押资产造成呆帐损失等，应追究有关决策和经办人员责任，情节严重的可移交司法机关追究刑事责任。
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