从国家级新区战略看国家战略空间演进，本文主要内容关键词为：战略论文,新区论文,国家论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]TU982 [文献标识码]A 1 国家级新区概况 1.1 国家级新区概念界定 “国家级新区”首先属于城市新区，是依托旧有城区建立的新城区，具有一定的独立性和完整性，依托的城市一般是我国具有影响力的区域中心城市，如上海、天津、广州、重庆等。在级别上，“国家级新区”由国务院批复，相比一般的城市新区，其产生背景和开发建设具有国家意识投影的属性。因此，其行政等级普遍高配，以调动更多的资源，影响和辐射力更具有区域性和战略性。在产生作用方面，国家级新区普遍强调综合的开放、创新、改革、示范作用。一些国家级新区，本身也同时作为国家综合配套改革试验区、国家自主创新示范区，成为改革创新的前沿。 综合以上，“国家级新区”可以界定为由国务院批复的新区，其成立、开发建设体现国家战略，总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批；相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励进行各项制度改革与创新的探索工作；是我国参与经济全球化、参与国际竞争的一种空间决策，是国家核心增长极和区域战略发展支点。 1.2 11个国家级新区概况 从1992年的浦东新区成立至今，我国共批复了11个国家级新区。上海浦东国家级新区批复于1992年，同时是我国综合配套改革试验区，副省级区①，发展至今成为我国大陆经济产业最发达的地区之一。天津滨海新区于2006年获批国家级新区和综合配套改革试验区，是我国北方对外开放的门户，被誉为中国经济增长的第三极。重庆两江新区于2010年获批，探索内陆城乡统筹和科学发展，是新一轮西部大开发的“新引擎”，是内陆地区对外开放的重要门户[1]。舟山新区于2011年正式写入“十二五”规划，是我国做深做强海洋经济的战略决策，是首个群岛型新区。兰州新区于2012年获批，是西北地区重要的经济增长极。南沙新区于2012年获批，战略意义在于依托珠三角，打造粤港澳全面合作示范区，是首个以对外合作为主题的国家级新区。2014年，我国又相继批复贵安新区、西咸新区、青岛西海岸新区、大连金普新区和成都天府新区。其中，贵安新区是中国内陆开放型经济示范区、西南重要经济增长极和生态文明示范区；西咸新区是首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区；青岛西海岸新区是全面实施海洋战略，实现海陆统筹的重要举措；金普新区对于探索东北老工业基地振兴，促进辽宁沿海经济带发展具有龙头带动作用；成都天府新区作为深入西部大开发和新型城镇化的重要举措，具有促进西部地区转型和内陆开放，完善国家区域发展格局的示范和带动作用区②。
图1 我国“两纵三横”城镇化格局及国家级新区分布图
图2 “丝绸之路经济带”、“长江经济带”及国家级新区分布图 2 国家级新区特征 2.1 区域位置特征 从国家级新区的分布(图1)来看，东部沿海6个，西部内陆5个，中部尚无，体现出东部开放面向国际、西部加快发展步伐的国家意图。 其中，浦东新区、滨海新区、舟山新区、南沙新区、青岛西海岸新区和金普新区位于我国沿海环渤海、长三角和珠三角地区，是我国走向世界的海上门户。六个沿海新区所在城市拥有我国六大港口，港口吞吐量均位于全球前十名(图3)。 两江新区、兰州新区、西咸新区、贵安新区、天府新区位于我国的内陆城市，均位于我国的交通枢纽城市和经济圈、经济带的核心区域，又是我国“丝绸之路经济带”(图2)战略的重要节点，对西部地区有着重要的政治、经济、科技等方面的影响。 2.2 成立时间与背景特征 从国际层面来看，经济全球化促进了空间经济结构的转型和世界城市体系的“极化”。我国从国家战略层面设立国家级新区，利于通过高水平的行政层级，发挥较强的资源调动能力，使之成为我国参与全球竞争的重要途径。 从经济背景来看，国家级新区的产生与国家的整体经济发展息息相关。对比全国经济发展速度与各新区设立的关系，国家级新区的产生大都处于我国经济发展速度相对缓慢或面临结构转型的困境时期。以深圳特区为代表的东南沿海经济特区作为是国家级新区的前身，设立在改革开放初期我国经济百废待兴的时刻；浦东新区在20世纪90年代我国经济的低潮期应运而生；滨海新区的出现正值亚洲金融风暴，我国空间战略向北方沿海转移；而后在2008年金融危机的下滑周期中，我国又相继设立了西咸、贵安、西海岸、金普和天府新区，其核心目的是以国家级新区的发展拉动经济的持续稳定增长(图4)。 从政策演变与国家级新区设立的关系来看，新区的设立与国家大政策、大事件息息相关。在改革开放初期我国采取了“区域开放、梯次推进、逐步扩大”的发展战略[2]。而后，国家战略向西部转移。与此呼应，浦东的设立是沿海开放的重要节点，两江、西咸等西部新区的设立承接了西部大开发战略。国家级新区在国家改革探索中承担着重要任务，是改革开放政策红利区和改革探索的先行地区，如综合配套改革示范、自主创新示范、自由贸易等。从批复的节奏和数量来看，新区数量从严控到密集批复，或将掀起新的改革探索浪潮。这些先行地区必将结合新的国家战略(如新型城镇化、“一带一路”)成为区域发展的增长极(图5)。
图3 2013年全球主要港口吞吐量排名
图4 全国GDP增速与国家级新区成立
图5 我国政策“大事件”与国家级新区成立 2.3 空间与规模特征 国家级新区的规模普遍在1000～2000
左右。所在城市均为我国的大城市和区域中心城市，规模一般占所在城市总用地的10%～20%(舟山新区包括舟山市的全部范围)。可见，相比一般城市的新区，国家级新区的规模(图6、图7)普遍较大，可利用地域空间较为广阔。
图6 同比例尺国家级新区空间尺度对比图
图7 国家级新区与所在城市规模比较 注：重庆城市面积统计口径为重庆主城九区。 对于“超尺度”的城市新区，国家级新区在空间结构上更趋向于“城市区域”，大多包含了多个功能区、产业区及原有的行政单元，呈现“轴带+多中心+多组团”的空间结构，通过区域快速交通串联不同的功能区块，同时兼顾生态空间的保护和渗透。由于国家给予的优势政策和条件，国家级新区在成立后一般都会呈现一段时期超常速的空间拓展。 2.4 行政架构演变特征 国家级新区管理体制的变迁与社会经济进程紧密相连(图8)。新区成立初期基本上都不是完整的行政单元，主要以发展经济为首要任务，因此管理体制主要包括办公室、管委会等形式。而后随着经济的发展，社会事务不断增加，则需要建立完整的管理支撑体系，强化社会管理和公共服务职能，则向相对完整和独立的一级新区政府转变。 较早成立的浦东、滨海经历了早期的快速拓展和扩张，后期已进入了“建设城市”的阶段，管理架构从最初的办公室、工委会和管委会向新区一级政府转变。新近成立的国家级新区尚处在管理体制的探索阶段，面临着管理体制创新、跨行政区管理等问题。如重庆两江新区管理体制为“1+3”，即在开发任务上两江新区党工委、管委会会同江北、渝北、北碚三个行政区平行推进[3]。兰州新区则设立了党工委、管委会，同时下设10个工作部门。贵安新区、西咸新区涉及两个城市的一体化建设和管理，因此成立的管委会与原城市政府并列，共同进行新区事务的管理。 2.5 经济发展特征 从经济总量来看，东部沿海的新区明显高于西部地区(图9)，西部地区国家级新区发展尚处于起步阶段。从经济发展变化来看，国家级新区大体会经历经济增长初期、经济高速发展阶段及经济稳步发展阶段。成立初期，由于国家给予的政策优势，新区会经历短暂的初步准备阶段，继而进入突飞猛进的快速增长时期，发展速度远高于所在城市和地区，极大地带动了区域的经济发展。随着政策红利、投资红利等逐渐减弱和稀释，新区经济增长会趋于平稳，而后需要产业的优化和新的增长点激发带来经济的又一轮增长。从产业结构来看，初期均呈现“二、三、一”的格局，以投资、出口作为经济发展的主要驱动力，把先进制造业和现代服务业作为主要的产业基础，而后随着产业结构成熟和城市人口增长，开始呈现“退二进三”的趋势。
图8 国家级新区行政架构演变
图9 国家级新区经济总量对比(2013年)
图10 国家级新区经济总量占所在城市的比重(2013年) 注：统计舟山新区为占浙江省经历总量的比重。 以较早成立的浦东新区和滨海新区为例进行比较分析。浦东新区在成立之初GDP增速超过20%，远远超过了全国同期GDP平均增速；1998年以后GDP增速在15%～20%间徘徊，甚至低于15%。这一时期虽然经济增速趋缓，但产业结构不断升级，发展为“三、二、一”的产业结构，以金融、航运等为核心的现代服务业发展优势突出。2009年南汇区并入、2013年自由贸易区的获批，作为新的引擎，极大地拉动了地区的经济发展(图11)。相比之下，天津滨海新区经历了初期准备阶段，并在2006年上升为国家战略后进入了快速增长阶段，GDP年均增速达到了20%，并于2010年超越了浦东新区(图13)。但从产业结构上，天津滨海新区始终保持着第二产业为主导的产业格局，强调以世界性加工基地和国际物流中心为目标的发展，第三产业发展不足，仅占其生产总值的31%，且生产性服务业不发达，与现代制造业发展需求还有一定差距(图14)。
图11 浦东新区与上海市历年经济总量情况
图12 滨海新区与天津市历年经济总量情况
图13 滨海新区与浦东新区的比较分析
图14 浦东新区、滨海新区历年产业结构对比分析 3 国家级新区承担的角色 3.1 改革红利释放区 国家级新区是国家层面改革探索和试验性政策的首选区域，因此在改革开放中将有比较优势的政策落位于国家级新区进行先行先试。这些政策优势主要集中在财政和税收、海关、土地管理、金融、体制机制、项目建设、对外开放等方面，未来发展中会向更广泛、更特色的方面扩展。依托国家给予的优势政策，国家级新区会发展迅速。 3.2 改革探索试验区 国家级新区不仅具有一般城市新区完整的城市功能，还关注特色经济与发展领域，成为改革创新先行先试的前沿阵地。如自贸区是应对全球经济格局及参与国际竞争合作的重要窗口，也被看作未来十年中国走向全面国际化的重要举措。我国首个自贸区落户于我国首个国家级新区——浦东新区，2014年我国又相继批复了天津、广东、福建三地的自贸区。天津、广东的申请方案也均与国家级新区相关。 国家级新区通过发展高端、战略性功能，来发挥区域辐射带动作用，通过创新、示范、来发挥区域引领作用[4]。可以预见，其改革创新将不仅局限于城乡统筹、新型城镇化、智慧生态、金融创新、自由贸易等方面，还将随着时代的发展向更广阔更具特色更前沿的方向探索和发展。在全国一盘棋的统筹战略中，国家级新区会逐渐覆盖全国主要的经济区，通过更多的国家级新区布局、更具特色的改革试验，使改革的红利持续显现。 3.3 区域核心增长极
改革开放以来，我国空间战略从东部沿海优先发展到东西并重、多元化城镇空间格局演变，从开放城市向发展城镇群和经济区转变，在国土层面逐渐形成若干城镇群核心区和增长极。国家新型城镇化规划构建以城镇群为核心的“两横三纵”的战略格局。 在城镇群发展中，上海浦东、天津滨海等一系列国家级新区脱颖而出，成为城镇群和区域的引擎和核心增长极。浦东奠定了上海在长三角乃至全国经济发展中的龙头作用，经济发展的排头兵功能已十分明显[5]。天津滨海新区近十年的经济增长速度远高于所在的城市和区域，在京津冀地区发展中成为崭露头角的增长极。其他国家级新区也均位于我国主要经济区，普遍面积大，可供长时间开发，通过政策支持，成为所在城镇群或经济区的核心增长动力，支撑区域快速发展。
图15 滨海新区与京津冀地区经济增长速度比较 3.4 产城融合典范区 从“经济特区”到“国家级新区”的转变，意味着空间战略从以经济建设为中心向综合全面发展的转变。以深圳为代表的经济特区，已完成了从产业新区向综合性城市和城区的转变。相比建设初期的经济特区，国家级新区不仅是经济发展的主战场，更是宜居宜业的新城市地区，因此从建设伊始就注重产城融合和均衡发展[6]。 从空间特征来看，国家级新区尺度大、范围广，具有多中心多组团的空间发展模式。因此，应进一步整合和理顺产业功能区与城区的关系，合理划分“产城单元”。在新区层面，构建组团之间完善的公共交通、轨道交通，便捷出行。在组团层面，完善公共配套服务设施，设施布局均衡化，普惠化，层次化，设施类型多元化、特色化，营造良好的人居和创业环境，实现职住平衡。 3.5 绿色生态宜居地 绿色、循环、低碳发展已成为目前城市发展的新方向和主题之一。良好的城市生活与生态环境成为城市间竞争的重要筹码，特别是吸引高素质人才的重要条件。 一方面，国家级新区的规划建设，在实现经济快速发展的条件下，也承担着保护生态环境，探索低碳发展的重要使命，特别是避免以往大城市发展经历的以资源环境为代价的路径。因此，新区建设应按照科学可持续的方法，走绿色智慧人文之路。如浦东新区建立了较为完整的生态城区指标体系，加强生态经济建设规划。两江新区依托现状生态条件把“江山叠翠、绿网融城”的理念贯穿于总体规划中。舟山新区立足独特的海洋生态系统，优化一体、两翼、三圈布局，推进海岛花园城市建设[7]，构建生态功能网络。南沙新区发展高端产业，打造低碳宜居的滨海新城。天府新区生态建设先于城市建设，总用地60%作为各类生态绿地，构建以生态纽带、天然屏障和楔形绿地为骨架的生态格局。 另一方面，作为新型城镇化建设的典范，国家级新区的生态建设更应将先进和探索创新做法予以推广，起到示范作用。如天津滨海新区的中新生态城，是在生态脆弱地区探索生态城市建设较为成功的典范，目前已将一些做法在天津市进行推广，中新生态城建设国家绿色发展示范区的实施方案也获国务院批复。
图16 经济特区与国家级新区产城模式演变特征 4 国家级新区建设中的潜在问题 4.1 开发投入过度和过热 由于国家给予的特殊政策和支持，及其承担的特殊作用，国家级新区往往在开发建设初期呈现超常速的增长态势。这种“大开发”前期基础设施建设投入大，人为造城的态势明显，规划建成区的面积较大。从新区固定资产投资与GDP的关系可见，除了发展较早的浦东新区，其他新区投资仍然是经济增长的主要动力。这虽然带来经济数据的较快增长，但往往服务业和公共设施建设相对滞后、人气聚集不足，造成土地资源浪费和低效利用，并加剧土地融资带来的各种金融风险。若新区建设不注重良性可持续和分阶段适度发展，很容易造成城市建设遍地开花，短时间内形成“空城”的局面，不利于社会、资源和环境的协调和平衡。
图17 国家级新区经济总量与固定资产投资比较(2013年) 4.2 对区域辐射带动效果不突出 相比“经济特区”，国家级新区的意义不仅在于经济效益的集聚，更在于对区域的辐射和带动。目前，除浦东新区对长三角的引擎作用已经凸显，其他新区对周边地区的辐射带动作用较小。浦东新区在长三角及长江流域发挥了经济枢纽、科技高地、金融服务等效应，也得益于长三角地区发达的城市经济群基础。相比之下，天津滨海新区虽然经济总量高，但对于地区的经济带动作用却弱于浦东，在京津冀协同发展中应发挥更大积极作用。
图18 浦东、滨海经济总量占地区的比重
图19 浦东、滨海经济总量对地区的增长弹性 4.3 新区与原有城市老区的关系不易理顺 在行政关系上，国家级新区并没有完全摆脱所在城市的上下级关系，仍普遍面临极化发展与全面发展的冲突。国家级新区范围内包含的行政区、功能区、街、镇和村庄等关系错综庞杂，其经济发展、规划建设和社会管理等关系不易理顺。 在空间发展上，国家级新区普遍需要开辟新的园区(城区)，但同时又需要与所在城市老区有着紧密联系。因此两者之间在产业、居住、交通等方面的对接不易短时间理顺，易造成建设和发展的错位或重复，增加城市运营成本。如钟摆式交通问题在浦东、天津滨海、南沙等地均较为突出。天津滨海新区每天通勤单程40km，通勤人口达20万人以上。 5 结语 从1990年代的浦东新区、2000年代的天津滨海新区，到2010年以后陆续获批的9个新区，国家级新区战略成为21世纪以来的热点。可以预见，新的国家级新区仍将陆续获批。目前一些省级的重点建设新区，如湖南湘江新区、武汉东湖新区、郑州郑东新区、沈阳沈北新区等作为准国家级新区也将陆续登上国家搭建的舞台，参与国际竞争与产业分工的格局中。 未来，国家级新区承担的角色和历史责任值得进一步的研究和实践探索。其任务不仅在于通过官员高配、政策倾斜等促进地区经济增速，更在于在改革开放浪潮中，不断尝试探索多方面、多层面，兼顾广度和深度的改革和创新。在实际开发建设中，新区发展应避免好大喜功的心态，加强城乡规划，坚持分步实施，逐步完善功能，，努力实现自身结构平衡，探索人口与土地协调推进的新型城镇化道路。 如需本文图表资料，请向作者及《城市发展研究》索取。 ①副省级区的行政级别是正厅局级，人员高配为副省级。 ②相关内容由各新区批复文件提炼。
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