国家建设项目审计决定书法律效力论析，本文主要内容关键词为：决定书论文,建设项目论文,法律效力论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
我国基于对公共财产运行实行绩效评估与管理的需要对国家建设项目实行强制审计制度。而该项审计的重要内容之一就是建设项目价款的正当性问题，在具体审计实务中，审计机关的审计结论与建设单位和施工单位约定的合同价款之间经常存在价款认定差异，差异的处理直接影响审计决定书的法律效力问题。由于既有法律对此缺乏具体而明确的规定，导致审计实务存在诸多困境：
（一）同类案件审判结果迥异
由于审计结论与合同约定价款的差异，究竟应该依照审计机关审计决定书所确定的价款进行结算还是应该依照建设单位与施工单位的合同约定价款进行结算，这在建设单位与施工单位以及审计单位之间就可能发生纠纷。这些纠纷既包括了建设单位与施工单位之间的民事纠纷，也包括施工单位状告审计单位的行政争议。针对这些纠纷，法院判决的结果并不统一，甚至迥然不同。如，在2005年浙江临海市广场照明工程一案中，施工单位状告临海市审计局的行政诉讼案件和状告业主单位拖欠工程款的民事诉讼案件先后审判，判决结果是，民事案件建设单位胜诉，应当按照合同价款结算；行政案件审计局胜诉，审计决定书具有法律效力。民事案件审理法院认为，审计决定书不影响建设单位与承建单位的合同效力，审计结论不能作为民事案件审理法院的判决依据。而2002年湖北省宜昌市三峡坝区生活垃圾治理项目一案，原告建设单位依据审计局审计结论要求被告施工单位退还合同价款与审计决定价款之间的差价，法院判决结果是建设单位胜诉。法院认为虽然审计决定书对原告有约束力，对被告没有约束力，但有证据效力，在被告不能提供有效证据推翻审计决定书时，可作为法院确定案件事实的依据，因此，工程价款按照审计决定书所列明的价格结算。
（二）审计机关面临讼累
由于现有法律对审计决定书的效力缺乏明确的规定，这就使得审计机关可能面临日益增多的行政诉讼。据审计署法制司统计，近年来，国家建设项目中因不服审计决定的行政诉讼时有发生，仅2001年全国就发生这方面的行政诉讼21起，其中，审计机关败诉高达14起。这实际上是人为增加了审计机关的诉讼风险。
（三）国家审计机关的权威性受到影响
《审计法》规定审计机关有权对国家建设项目实行强制审计，但审计决定书的法律效力不确定，导致审计结论能否对建设项目的合同价款进行调整也处于不确定状态。由此，审计监督在国家建设项目中的作用就会受到削弱，情况严重时审计机关还可能站在被告席上并面临败诉的风险，这将直接影响到国家审计的权威性。
由此可见，国家审计项目审计决定书的法律效力问题亟待解决。
二、现行法律框架下争议焦点及辨析
（一）争议焦点
当前，关于国家建设项目审计决定书法律效力问题存在许多分歧与争议，其争论的核心是人们对以下四个问题有着各自不同的看法：
1.审计机关是否有权对国家建设项目的施工方进行审计
赞同者认为，在工程造价审计中，审计机关、建设单位、施工单位均为审计行政法律关系的主体，其中：一方为审计机关，另一方为建设、施工单位，而建设单位、施工单位都是被审计对象。其理由在于，根据《中华人民共和国审计法实施条例》第21条：“与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。”因此，建设单位和施工单位均为被审计对象。除《中华人民共和国审计法实施条例》的规定外，《中华人民共和国审计法》第23条、审计署《审计机关国家建设项目审计准则》第2条均赋予审计机关在审计政府投资项目过程中，对与投资项目直接相关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位有进行审计监督的权力。审计署办公厅《关于基建项目竣工决算审计决定与建设工程合同判决关系问题的批复》指出，“审计机关作为审计行政主管部门，有权在自己的职权范围内，依照法律、行政法规的规定，对利用合同危害国家利益的违法行为，进行监督处理。如果审计发现与国家建设项目有关的单位有利用合同危害国家利益的行为，审计机关依法予以处理、处罚。”
反对者认为，审计机关是专门的行政监督机关，其职责是监督国家行政机关正确履行行政职能，同时根据《中华人民共和国审计法》第2条规定，“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督，”审计机关的审计监督对象应该仅限于国家政府机关、国有金融机构和企事业单位以及具备相同性质的组织，因此，如果政府投资项目相关方并不属于这种主体范围，那么审计机关就不能对其进行审计监督。
2.审计机关是否有权对被审计相关合同的有效性进行判断
赞同者认为，根据《中华人民共和国审计法实施条例》第21条和《中华人民共和国合同法》第127条的规定，“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规定的规定，对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为，负责监督处理；构成犯罪的，依法追究责任。”审计机关有权力在审计的过程中对合同行使监督权。审计机关对国家建设项目的审计不可能脱离合同进行，审计机关对合同的审查实际上是对有关政府投资项目的合同执行情况进行的监督，而监督结果也必然客观反映合同本身是否合法、有效。这种监督是在审计机关的职责范围之内的。
反对者认为，审计部门对建设工程进行审计只是一种行政监督，这种监督只是对建设方的单方监督，不是对双方所签合同的监督。最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价格与审计部门审计的工程决算价格不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》中明确指出，“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。”
3.审计决定书能否作为确定被审计项目合同价格的依据
赞同者认为，审计机关依法作出的审计决定在法律性质上属于一种行政处理，是一种具有可诉性的具体行政行为，具有强制执行力。根据《中华人民共和国审计法》第22条以及《中华人民共和国审计法实施条例》第22条的规定，审计机关有权对国家建设项目实行强制审计，而且有的地方政府还明文规定，国家建设项目未经决算审计的，不得办理竣工验收手续。因此，对国家建设项目实行强制审计制度应视为国家建设项目招标文件的默示内容，即使在合同中没有约定以审计结论作为决算依据，也应视为施工单位在承包国家建设项目是无条件接受了以审计机关的审计结论作为竣工结算的依据。
反对者认为，根据最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价格与审计部门审计的工程决算价格不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》指出，“建设工程承包合同案件应当以当事人的约定作为法院判决的依据，只有在合同明确约定以审计结论作为结论依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”最高人民法院对江苏省高级人民法院作出的《关于常州证券有限责任公司与常州星港幕墙装饰有限公司工程款纠纷案的复函》指出，“证券公司主张以审计部门作出的审计结论否定合同约定不能支持。”因此，审计部门的审计结论只是对建设单位的监督，不能改变双方当事人合同的内容和效力。
4.施工方对审计决定书有异议应作为民事纠纷处理还是作为行政争议处理
一种观点认为，根据修改后的《中华人民共和国审计法》，施工单位对审计决定有异议的，可以依法申请行政复议，也可直接提起行政诉讼，要求撤销或改变审计决定，而不应绕过对审计决定的行政诉讼程序，直接在民事诉讼中对审计决定提出异议甚至否定审计决定的法律效力。但即使施工单位直接进行民事诉讼，根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第77条关于“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”的规定，在民事诉讼中，经过质证的审计决定其证明力应高于其他证据，承包任何一方均可以将审计决定作为自己的证据以证明其诉讼请求，在对方没有提出足够的证据否定的情形下，应优先将审计决定作为定案依据。
另一种观点认为，建设工程施工合同纠纷系民事权利义务争议所引发的民事纠纷，属合同法领域，受《民法通则》、《合同法》等民事法律调整。而审计机关的审计行为是审计机关根据法律规定对政府投资建设工程的资金使用进行财务监督的一种行政行为，两者的法律关系不同，应当适用不同的程序进行审理。审计机关与建设单位之间关于审计监督的争议适用行政诉讼程序，建设单位与施工单位之间的合同价款纠纷适用民事诉讼程序，而且审计结论并不能作为审判民事案件的依据。
（二）关于上述争议的辨析
在具体的国家建设项目审计过程中，关于审计决定书法律效力的诸多争论并非仅是理论上的观点争鸣，也并非仅是一个执法操作标准的问题，究其实质，法律、法规、规章、司法解释等关于审计监督和审计结论效力规范内容规定的差异性与不衔接性是导致问题产生的根本原因。分歧的存在可能导致两种截然不同的结果，一种结果是，人们认为审计机关对施工单位无审计监督权，也不能对建设合同的效力进行判断，审计结论不能作为确定合同价格的依据，由此而发生的纠纷应通过行政诉讼和民事诉讼各自解决。另一种结果是，人们认为审计机关对施工单位有审计监督权，可以在审计过程中对合同效力进行判断，审计结论应作为确定工程价格的依据，由此发生的纠纷，施工方应当通过行政诉讼的方式来解决，而不应当把这种法律关系割裂开来。显然，在两种结论均有其法律依据、不改变目前法律规定的前提下，解决审计决定书的法律效力问题的途径只能以双方当事人特别约定的方式，即，要求国家建设项目的建设方和施工方在签订合同时明确约定以审计机关的审计决定书作为工程结算价格的依据。这种解决方式可以在个案中避免民事纠纷与行政争议处理结果的差异，在一定程度上维护审计监督的效力。然而，关于民事诉讼证据的若干规定这一双方约定的方式与国家审计监督的强制性与权威性之间难以达成基本精神契合关系，而且，如果法律法规不对此做强制性规定，留待当事人自己约定，为了防止当事人遗漏该条款，审计部门必须事先了解每个国家建设项目合同即将签订的情况，对每个合同进行追踪，这显然加大了审计监督的难度。因此，为从根本上解决这一冲突状况，修订相关法律法规、完善审计法律规范体系便成为解决问题的首选路径。
三、完善法制是解决冲突的首选路径
早在全国人大九届五次会议上，郑健龄等33位代表就以河南省《中州审计》杂志2001年第5期和《中国审计》杂志2002年第1期刊登的典型案件为例，提交了关于补充《合同法》等法律，防止利用《合同法》“合法”侵占国有资产的第361号议案。这些代表指出，“从根本上来说，还是要从法律层面上来解决问题。最高立法部门应尽快修改《审计法》，进一步明确国家审计机关在国家建设项目的审计中应有的法律地位及其作出的审计决定的法律效力。”遗憾的是，这个问题至今尚未能得到解决。
我们认为，当前，探寻解决我国国家建设项目审计决定书法律效力方面存在的冲突问题，可从以下两个方面着手：
（一）借鉴国外相关审计法律制度
1.与政府支出相关的合同鉴证制度
土耳其《审计法院法》第30条规定，“所有与审计法院所审计的政府支出相关的合同都需要进行鉴证”；“根据要求，被审计单位必须在合同签订后3日内将这些合同连同辅助材料一起送达审计法院，只有当审计法院对这些合同进行鉴证后，这些合同才能正式生效。”同时规定，“以下合同不属于鉴证之列：预算法和会计法规定不需经初步审批的合同；出于紧急或保密考虑而不需经内阁决定的事项；从国外购买的合同。”该项制度要求凡是与政府财政支出有关的合同，在合同签订之后，必须经过审计法院的鉴证才能生效。审计法院如果认为合同存在资金或人员方面的缺陷，有权不予鉴证，从而该合同即为无效，且审计法院对合同鉴证所作出的决定系最终决定。
2.事前审计制度
葡萄牙《审计法》第44条规定，“事前审计的目的在于审核支出的行为、合同或其他重要的支付证明以及直接或间接的财经责任的表现是否符合现行法律，各项支出是否在预算案的支出数额内。”“不符合现行法规的支付行为、合同和以下的情况是拒绝签发签证的理由：无效；支出不在预算案的支出数额内或直接违反财经规定；修改或可以修改财务结果的不合法性。”该法第45条规定，“任何没有经过审计法院事前审计的支付行为、合同和法律证明都不能执行，或在获得签证前或合规声明前都不能发生支付行为。”事前审计制度将相关合同在签订时即置于审计监督之下，而且该制度要求在审计机关进行事前审计之前，相关合同不能执行，并不能发生支付行为。
3.经济责任追究制度
许多国家的审计法都规定了审计单位有权追究被审计单位经济责任的制度，如德国《联邦审计院审计条例》规定，联邦审计院有权要求被审计单位承担赔偿损失或者退还等经济责任，而且应当在审计结论中告知被审计单位联邦审计院认为要提出或审查的损失赔偿、退还或其他要求，并要求被审计单位通告已采取或打算采取什么措施。俄罗斯《联邦审计院法》第24条规定，“如果经审计院采取强制命令措施，本审计单位的违法或者不当行为仍然多次发生的，审计院审计委员会经国家杜马同意，可以暂停被审计的团体、企业、组织银行账户的资金支付和资产转让活动。”
（二）构建中国审计法律机制
中国有必要通过完善《审计法》、《合同法》及其他相关法律法规建立和完善自己的审计法律规范体系，以便从根本上解决审计决定书法律效力的问题，为此需建构以下法律机制：
1.引入合同鉴证制度或者事前审计制度
在《审计法》和《合同法》中明确规定，凡是政府投资和以政府投资为主的建设项目合同，在合同签订后一定时间内必须报审计机关事前审计或鉴证，未经事前审计或鉴证，相关合同不能执行，并且不能发生相关支付行为。在合同鉴证过程中，审计机关如果认为合同存在资金或人员方面的缺陷，或者有违反法律法规规定的其他情形，有权不予鉴证，从而该合同即为无效，不得履行。在事前审计过程中，审计机关通过事前审计认为项目中存在不符合现行法规的支付行为、合同以及其他违反法律法规的情况可以拒绝签发签证，则该项目合同不得履行。由于这两项制度具有监督效力与价值的统一性，均属于在建设合同履行前所进行的监督行为，因此，二者可择一选用。
2.强化强制审计制度
强化强制审计制度，明确审计结论的法律地位。在《审计法》和《合同法》中明确规定，政府投资和以政府投资为主的建设项目合同应当接受审计监督，合同中应当明确规定以审计机关的审计结论作为工程结算的依据。为保护施工方的合法权益，施工方对审计结论不服，可以申请复议和提起行政诉讼，法院可以根据当事人的申请，依法委托专业机构进行司法鉴定，司法鉴定结论具有证据效力。当然，这一点对审计机关的审计工作提出了更高要求。这就需要对工程造价管理体制进行改革，在统一工程量计量规则和消耗量定额的基础上，逐步建立以市场形成价格为主的价格机制。通过强化行业管理，形成统一、协调、有序的工程造价体系，从而达到合理使用投资、有效地控制工程造价和投资效益优化的目的。同时，审计部门也应当迅速适应市场经济的需要，注意市场动态，调整工作方法、方式。如果有条件，争取审计监督关口尽可能“前移”。特别要对合同条款的订立予以充分注意，加强对概预算的审核。对“闭口”合同，也就是“包干”合同应审核其价格的合理性，有没有过多的“水分”。对重要项目最好加强跟踪审计，并加强与技术监理部门的联系，注意施工质量。对“开口”合同，建议建设方在合同条款中明确所依据的价格定额，并要明确依据审计结果进行决算。这样，为以后有争端需要诉诸法律时，取得一个有利地位。
3.完善经济责任追究制度
我国《审计法》已经明确规定，审计机关对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为有权予以制止；制止无效的，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，已经拨付的，暂停使用。而且有权对被审计单位处以罚款等责任，因此，对于被审计单位的经济责任追究制度已相对成熟。但相关法律法规尚没有规定被审计单位造成国家财政资金损失的赔偿责任，这就导致经济责任追究制度在弥补国家财政资金损失方面的缺失。今后修订《审计法》时，可以考虑适当增加被审计单位造成国家财政资金损失的赔偿责任，同时还应当强化建设单位负责人及项目主要责任人员的经济责任，以提高建设单位及其主要责任人员在国家建设项目中的责任意识。此外，如果审计决定书对于建设工程合同价款予以核减，应当明确规定审计机关对于建设单位已经支付给施工单位的价款，有权力要求施工单位返还。
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