试论广电集团化运作中的政府行为，本文主要内容关键词为：广电论文,试论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年9月17日，国务院办公厅转发了信息产业部和国家广播电影电视总局《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》（国办发[1999]82号），规定“在省、自治区、直辖市组建包括广播电台和电视台在内的广播电视集团”。之后，我国的广电集团建设有了实质性发展。2001年元旦，浙江电视业实现了省级台三台合并。不少专家、学者已就组建广电集团的有关问题发表了很多的意见，但直接探讨广电集团化与政府行为的文章却不多见。笔者认为，明确政府在广电集团化中的作为对于广电集团的顺利组建和健康发展具有非常重要的意义。本文将围绕政府在广电集团化运作中的作用及政府行为的原则与方式作些分析探讨。
一、广电集团化与政府行为的关系
1.广电集团化既是我国电视产业结构转换、升级与优化的必然走向，也是我国政府机构和管理体制改革的深入和扩展
电视由一种新技术发明到一种传播媒介再到一种新兴产业，既是电视业自身历史发展的必然，也是人们对电视业在人类社会文化、文明发展中作用认识深化的结果。电视作为特殊产业，是科技信息型产业，是随着信息社会、知识经济时代的到来而逐渐形成、发展和壮大的一种新兴产业。作为一种产业，就要遵循产业发展的规律，一要有树立赢利意识，二是要保持自身活力。企业集团作为一种发挥群体优势、创造更大生产力、实现规模经济的经济联合体能够成为当代市场经济中独立的战略竞争主体，具有很强的生命力、承受力与应变力；而从媒体赢利需要出发，作为产业的大众传播也已越来越需要借助于规模化、大型化而参与竞争，因为产业的技术优势、人才优势及市场份额的争夺优势等竞争优势，都以一定的规模化为前提条件。因此，可以说，成立集团公司是在市场经济条件下广播电视产业发展的必然结果。
北京广播学院的黄升民教授指出，我国新闻传媒产业经营是伴随随着政治体制、经济体制改革而出现的。从单纯从属于政治的传播行为到尝试经济行为、培育市场观念，直至今日的中国传媒的“集团化”热潮中，可以看出：中国新闻传媒产业经营的每一步，都与政府宣传思想、行政观念和管理体制的改变、创新密不可分。（注：参见黄升民等《媒介经营与产业化研究》，北京广播学院出版社1997年版，第2页。）中国各级政府机构改革的深化和延伸，促使了广电传媒的政事、政企之分。过去政府主管部门习惯于直接干预，沉溺于具体宣传事务的人格化的管理。按照机构改革和规范化管理的要求，政府必须转向以间接的、社会化的、行业性的依法管理为主。这也就为广电集团中各媒体应该具备的市场主体地位提供了组织和法律的保证。
2.当前的广电集团化是政府强力下全面提升“广播电视能力”的过程
尽管前面讲政府机构和行政管理体制的改革为广电集团化提供了组织和法律的保证，但中国的广电集团化与政府行为的另一层关系却是：我国当前的广电集团化离不开政府的强力推动。因为，我国的广电集团化，并不完全是市场选择的结果，经营实体完全由市场机制来促其发展成为一个媒体集团需要相当长的时间。这不利于我国广电业主动参与国际、国内的竞争。而且，组建广电集团，必然触及到地方政府的现实利益，目前我国实行的还是“条块结合、以块为主”的广电管理体制，条块分割严重，对资产和资源的适当集中要涉及不同级别的地方政府和部门，如果没有政府的介入，根本就不可能实现“治滥消肿”、优化组合的目的。最起码政府可以出资人的角色把有关媒体进行重组，适当集中资源予以重点扶持。
但必须清楚地看到，政府当前强力干预的目的是为了减少无序和缓解矛盾，努力缩短转型期的过程，促进“广播电视能力”的全面提升。这里的“广播电视能力”说得具体一点就是广播电视的政策宣传能力、舆论导向能力以及经济汲取能力等。按无锡的经验，组建广电集团，集团公司对电台、电视台实行垂直的领导，通过总编会议、新闻中心、节目中心、监播中心等对宣传报道实行有效的、真正到位的管理，保证宣传报道工作不出轨、不偏离，沿着正确的轨道运行；（注：虞国胜：《我们的路子这样走——组建广电集团的探索和实践》，载《南方电视学刊》1999年第6期。）因此，组建广电集团不是削弱而是加强了广电传媒的政策宣传、舆论导向等方面的能力。而广播电视的“经济汲取能力”被一些学者称为广播电视能力的核心，是实现其他能力的基础。“汲取”的对象既包括属于外部的广告费、制作费、代理费、合作费、管理费等，也包括属于内部的管理模式、体制设立、成本核算、经济消耗、版面设置、栏目质量、时段含金量等。广电集团化，通过内部资源的优化组合和外部资源的统一协调，就能更快提升其“经济汲取能力”。比如，上海广电行业在其实践中，强调全局在发展规划、宣传、节目资源、技术、国有资产、财务、基本建设、组织人事、外事、物业等十个方面实现统一管理，全面配置资源，争取综合效益的最大化。现该局帐面总资产已从1990年的4.1亿急遽上升到2000年的42亿，十年里翻30余倍，从而实现了事业超常规发展。（注：晓菲、晓峰：《上海广播电视集团化发展思路的启示》，载《南方电视学刊》2000年第4期第8页。）这也正是政府强力下全面提升“广播电视能力”的实证。
二、广电集团化中政府行为的基本要求
1.政府行为要适应社会主义市场经济条件下政府职能转变的要求
原有的广电系统管理模式与广电集团化要求已经不能相容。中国广播电视业是在依循宣传功能和喉舌作用的理论指导下建立和发展起来的，是由政府直接管理媒体的、政府职能部门本身又是媒体一部分的管理模式。这种模式所具有的发展意识淡薄、决策目标狭隘、迷恋官本位等特征，显然适应不了市场竞争的要求；而且由于其行政调控手段过于推崇政府权力，排斥市场作用，不该管、不会管的管了，该管、能管的又常常管不住、管不了，严重制约了频率、频道与人、财、物等资源的优化配置，制约了广播影视业的整体协调和健康持续发展。而组建广电集团本质上讲，就是要以竞争求发展，通过联合形成规模效益和整体优势。而且，现在地方利益的盲目扩张，区域性广播电视机构割据倾向的强化，已经直接威胁到了全国广播电视专用网的建设与开发。这与以集团公司的形式统一开发广电网的规划也背道而驰。因此，可以说，原有的广电管理体制已经不能容纳广电集团化进程。
社会主义市场经济新体制对政府行为提出了新的要求，即要求从“全能政府”转变到“有限政府”，从统包统揽的政府作为转变为“有所为、有所不为”的政府。政府有所为的首要领域在政治统治领域，而作为政治统治一种工具的广播电视，政府有所为应体现在把握舆论导向上；政府有所为的第二个领域是社会管理领域，包括维护社会秩序和提供行政服务两个方面；政府有所为领域之三是经济管理领域。政府在经济管理中的作为大致是从宏观和微观两个层面上实现的。比较地看，计划经济下的政府是对宏观、微观的所有经济领域进行干预和管理，市场经济体制下则转化为主要对宏观经济的干预和管理。在宏观管理层面上讲，政府的作为主要是保证经济的总体稳定和增长；微观企业，则以效率为核心目标，由市场保证其目标的实现。毫无疑问，在广电集团化进程中，政府作为应与政府职能及行政管理方式的这种转变相一致。那么，在这里需要提出的是，前面我们讲广电集团建设需要政府强力“行为”，而这里又讲“有限政府”行为，是不是相互矛盾呢？其实不然。政府强力行为，指的是政府管理职能的明确性、权威性和执行上的刚性；而提出“有限政府”或政府不作为领域，其根本之点在于规范政府职能的范围，转移其本来并不属于政府职能范围的事务，进而强化应该由其管辖的领域，使政府真正能够起到社会公共权力主体的作用。
2.政府行为要适应广播电视政治属性与产业属性的要求
在推动广电集团化进程中，政府行为既要考虑到广播电视的政治属性，又要要求政府广播电视的产业属性。在我国、广播电视是党领导的建设有中国特色社会主义事业的重要组成部分。这种政治属性要求政府在促进广播电视能为四化大业提供思想政治保证、精神支柱、智力支持和良好的舆论环境等方面应发挥作用。
广播电视的产业属性则要求政府遵循经济规律推动广电集团建设。这里特别要注意一些学者指出过的两大传统误区：一个误区是喉舌性质和功能泛化的倾向，即把一切传播行为都框定为喉舌性质和工具性质；另一个误区是意识形态特殊论，以片面强调传播内容的特殊性质来取代对行业总体属性的客观判断。（注：王锋：《建立区域性强势媒体集团》，载《中国广播电视学刊》2000年第7期。）这两种“误区”主要是由于把精神产品当成思想宣传品，而很少考虑社会的文化消费需求和经济效益。在市场经济体制的社会条件下，精神产品既要有思想性，同时也应当适应社会文化消费的需求，也要研究文化产品生产方式和投入方式的改变。即电视媒体信息传播本身也应遵循“投入产出”规律，也要讲求经济效益，实行成本核算，并对电视媒体实行符合现代企业规范的管理体制。因此，在广电集团化运作中，政府作为的一个很重要方面就是如何推动广电集团建立现代企业制度的建设。
三、广电集团化过程中，政府行为的有效发挥
中国是一个实行社会主义制度的发展中国家，这一特殊国情决定了政府在国家经济领域中扮演两种角色，肩负两种职能：一是社会经济管理者，二是国有资产所有者。在中国广电集团化过程中，政府作为也就是围绕着这两大职能展开的。
1.在政事、政企、政资逐步分开的基础上发挥政府的“国有资产所有者”的作用，推动广电集团现代企业制度的建立
(1)在推进政事、政企的逐步分开的原则上，重理政府与媒体的关系，建立新型的“局台关系”。
这里的“局台关系”也就是指代表着政府的主管局与广电传媒机构或者广电集团的关系。广电集团化运作中，如何定位政府与集团的关系是至关重要的，也可以说是“政府作为”的首要任务。在建立新型的“局台关系”上，我认为，政府应当在以下方面发挥作用。
首先，要确立处理“局台关系”的基本原则。在广电集团化过程中，处理政府与媒体集团的关系应掌握两个基本原则：一是有利于推动政事、政企分开；二是有利于系统资源重组，要让现在的局、台所分别掌握的传播资源融为一体，形成合力，真正把广电这一“盘子”做大做强。
其次，要明确建立“局台关系”的新思路。从目前来看，理论界较为倾向于行政局与台或集团彻底分离的思路，主张广电业主管局作为政府对行业的管理部门与广电集团应相互独立，严格分开；而实际工作部门则较多采取“局台合一”型，即保留行政职能，保留政府拨款，人财物由局统一管理，统一调配。“局台关系”理所当然地要根据形势的变化及各地实际情况进行思路重理，在我国，当前“局台关系”的复杂性在于，主管局既是政府部门，又不是纯粹意义上的政府机关，在新闻宣传、事业建设和日常管理等方面与播出实体紧紧结合在一起，实施联动运行。因此，笔者认为，采用理想化的模式，使政府与媒体集团彻底分开是不现实的，但政府决策部门应明白，“局台合一”的模式既不是唯一思路，也非上策，更不是改革的最终走向。因为政事、政企的彻底分开是必然趋势，而由“局台合一”背景组建的广电集团，既是地方广播电视宣传单位，又是地方政府主管广播电视宣传和事业建设的管理机构，同时还是从事信息产业经营的实体，形成了行政职能与事业职能、企业职能的重叠和混淆，又由于一切职责是在同一利益实体中进行的，在涉及到利益的时候，就难免出现某种偏差，使行政执法和行政监督难以有效开展。应该明确的思路是：广电集团化并不等于“广电系统大一统”，广电集团建设不单单是规模扩大，最主要的是机制的创新；当前以政府强力实现系统资源重组是一个过渡性措施，政事、政企必然要分开，政府与媒体集团必须要脱钩。而且可以考虑将来在基层撤销广电行政局，其与宣传相关的业务由宣传部门负责指导，其网络建设、产业发展方面由产业部统筹规划。
再次，政府部门要采取有力措施，促进新型“局台关系”的形成。因为经过数年的“事业单位企业化管理”，电台、电视台都有很强的独立性，所谓的“台独”倾向也是较为突出的；另外，电台与电视台在影响力、经济效益及发展前景方面都有极大差距等等原因，新型的“局台关系”的建立必然面对重重阻力。这就需要政府采取有力措施加以推进。一要通过动员教育，统一思想，树立全体从业员工立足全局、放眼未来的意识；二以一定的行政命令的方式保证国家方针政策贯彻实施；三是通过对集团领导骨干的推荐、监察来党管干部原则，对于董事长、总经理和台长的人选要认真考核、严格把关；四是要体现灵活性、适宜性与创造性。如无锡是在建集团的同时，进行机构重理；湖南是在集团牌子先亮出去，再进行三台合并（指电视台，包括湖南卫视、湖南经济台、湖南有线台），准备今后相机合并电台与电视台及其他机构；浙江是先合并三家电视台，为集团化跨出实质性的第一步；上海则先悄悄地把广电、影视、文化统到一起却不急于亮出集团的牌子，求得最终的名至实归。
(2)在明晰产权关系的基础上，实现所有权与经营权的有效分离，推动广电集团现代企业制度的建立。
广电集团建设的目标是建立现代企业制度，就是要按现代企业制度的要求实现所有权、产权和经营权三权的分离。在推进广电集团现代企业制度建设方面，作为国有资产代表的政府应在以下方面发挥作用。
首先，对现有国有资产进行严格的评估。在组建广电集团之前，对现有国有资产进行评估，能达到两个目的：一是防止国有资产流失，二是经营者今后的经营效益可以精确地显示出来。由于原始资产经过评估，所以经营效益可以明显地反映出来，在国有资产增值的同时，经营者也可以得到与之相应的报酬，这样便能激发他们搞好经营管理的积极性。对广电业资产评估中，特别要注意既全面考虑有形资产，也考虑无形资产。
其次，推动法人治理结构的建立健全，实行所有权、法人财产权和经营权的分离。重大决策由董事会拍板，具体运作由总台长、总经理来执行。对国有资产实行委托经营、委托管理。即对非经营性国有资产，可以按一定的法定程序委托管理，确保其保值与完整；对经营性国有资产，实行有偿的委托经营；对尚待开发的国家资源，如网络资源、频道资源、受众资源等，根据统一规划和相应的法律法规，由媒体经相应程序批准后有偿开发。
第三，推动以股份制为基础的融资体系的建立，实现真正意义上的资产优化组合。目前组建的广电集团无一不是走系统资源大整合的道路，仍然没有跳出以行政手段划拨资产的方式。广电集团建设应按市场规则进行资本运营，尤其是建立以股份制为基础的融资机制。股份制可以打破资源的凝固状态，将目前以行政关系为纽带的组合方式转化到以资产为纽带的集团组建方式上来，通过联营、兼并或参股、控股等方式改造带动基层或周边广电机构及其他相关行业。以股份制组建的广电集团，其股权构成可能出现多种情况，一是国有独资性质不变，但出现国有资产不同代理者共同或交叉持股的格局；也可能是其他国有传媒机构共同对电视传媒集团进行参股，甚至其他多种资产（尤其是优质亮点资产群）以共同持股方式融入广电业，形成以广电媒体产业为核心，以金融业和资本市场为后盾，依靠现有行业地位，迅速扩大市场占有份额，并向报刊、多媒体互联网等相关产业领域扩展的跨地区、跨行业的实力强大的传媒集团或大文化集团。
2.如何在宏观调控和间接指导中发挥政府的“社会经济管理者”的作用
(1)加强新闻舆论的引导
我国广播电视是党和政府的喉舌，由于其强烈的政治属性和强大的影响力，政府依旧要对广电集团严把宣传关，坚持正确的舆论导向。
一是把宣传放在整个工作的中心位置。在广电集团化建设中，工作战线长、头绪多、涉及方方面面，但代表政府行使管理职能的广电主管部门，还是要把宣传工作摆在第一位，要正确处理宣传与管理、宣传与技术、宣传与经营等各方面工作的关系。
二是牢牢把握正确的舆论导向。导向是全面的，包括政治导向、思想导向、行为导向、价值导向、审美导向、知识导向等；同时导向反映在新闻、文艺、社教、体育、服务、广告等各类节目中，随时随地都在体现。在广播电视产业发展的过程中，在广电集团建设的过程中，无疑会经常遇到与导向有矛盾、有抵触的情况，作为政府管理部门，必须时刻坚持导向“金不换”，要坚决抵制为追求收视（听）率而不顾政治方向、社会道德等现象，甚至以错误的导向来提高收视（听）率的倾向。
三是要千方百计提高舆论引导水平，相对而言，广电集团不再是以往属于广电管理部门的一个直属单位，它是一个相当独立的法人联合体，是一个自负盈亏、自担风险的市场主体。因此，政府管理部门在进行舆论引导时要更加注意讲究艺术性，工作更主动、指导更有力。对一些影响导向的问题要做到早有预计，早有措施，早做安排。而且要善于通过一些中介组织和市场手段进行有效引导。
(2)加强政策调控力度
政策调控事实上包括了政府所能运用的多种政策措施，如产业政策、技术政策、财政政策、金融政策等。
广播电视集团化运作中，离不了相关产业政策的指导与调控，当务之急就是如何做到政策的权威、公正，合乎广播电视产业作为信息产业的长远发展利益。譬如，确定广播电视产业的发展规模和市场集中度目标规划，建立合理的市场准入制度、正确引导增量资产的投入，并表现在财政、税收、信贷等政策上，以引导广电业良性并购，实现规模化经营，确保广播电视集团化更加符合国家的产业政策。对违反产业政策的行为要追究有关人员的行政及法律责任。
广电业是高新技术产业，广电业的扩张，很大程度上可以说是广播电视技术的“扩张”。象美国政府，还特别规定了国家电视的数字化改造时间表，以推动广播电视业的技术升级。在推动广电集团化的过程中，政府要通过相关的技术政策，促进电视技术设备的研究与开发能力，并形成统一的技术标准。
(3)加强行业的法制化管理
广播电视产业集团化作为现代市场经济的一个重要方面，必须有完善的法律来保障其有序、规范地推进。组建广电集团的过程中，政府的法律规范包含了两个方面的意思：首先，政府的管理行为本身需要法律规范，健全的法制不仅指向管理对象，而且涵盖执法者；其次，政府需要依靠法律规范进行管理，法制是广电业管理的重要手段，政府只有坚持以法管理，才能促进广播电视行政部门的职能转变，提高管理水平和工作效率。有学者指出，我国目前有关广电业的法律规范还非常欠缺，已出台的相关法规缺乏系统性、缺乏权威性和缺乏前瞻性。（注：陆地：《中国电视产业发展战略研究》，新华出版社1999年第1版293页。）为此，在广电集团化过程中，政府加强广播影视法制建设、完善广播影视法律法规体系是十分要紧的，并做到依法管理，依法行政。
一是应修改已不适应于广电业发展的法规，制定保证广电业发展的各种法律、法规；在中国组建广电集团，应当与我国广电业的体制改革、战略改组、结构调整以及传媒立法结合起来。
二是政府抓好广播电视集团制度的建设，研究并明确组建集团的目标、条件、程序、内部治理结构和管理制度以及外部财税、融资政策，加快制定《广播电视法》；明确广播电视的哪些领域、哪些环节必须由国有资本控制，哪些领域、哪些环节可以向民间资本和外资开放。
三是政府应尽快形成以专门的广播电视或整个传媒并购法为主体，以公司法、反不正当竞争法、金融法、税法、国有资产管理法、社会保障法等相关法律规范为补充的多维法律结构系统，以法律形式明确广电集团并购过程中的财产处理规范、工商登记、统计标准及职工安置等问题。
在组建广电集团过程中，政府就要通过法律引导、法律规范、法律保证，对广电集团实行法律化、规范化的协调与管理，使广电产业化真正纳入法律轨道健康发展。