中国农村社会保障制度建设研究，本文主要内容关键词为：制度建设论文,社会保障论文,中国农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在工业化与城镇化的进程中，大批农民因为市场的冲击而生存困难，部分人离开土地，进入城镇。市场竞争对自然经济的破坏、带来的职业不稳定和收入不确定等因素，使自给自足的农民迫切要求有现代社会保障。
在欧洲工业化、城镇化的早期阶段，资本主义式的工业化曾经是一个“羊吃人”的过程，为了防止社会动乱，较早经历工业化、城镇化的国家曾经采取了一些济贫措施，例如英国在1601年就颁布了《济贫法》。德国是欧洲最早推行社会保障制度的国家，1883年颁布工人的健康保险法案，1884年颁布工业事故保险法案，1889年颁布老年和疾病保险法案。此后，社会保险制度在各国陆续建立，到第二次世界大战结束后，西方发达国家的社会保障制度日趋完善。
中国众多的农村人口以及中国特有的城乡二元体制决定了中国工业化和城镇化道路的特殊性。在工业化、城镇化进程中，如何建立遵循现代社会保障制度规律的、与中国国情相适应的、全国城乡互通的社会保障制度，是一个重要课题。
二、农村劳动力和土地资源要素的流动和市场配置，要求建立农民的现代社会保障制度
（一）从小农经济迈向工业化和城市化，各国都曾经遇到很大困难。
1.自然经济和小农模式有特殊的人口和土地利用规律。小农户经济模式总是趋向人口数量最大化，维持简单生存。小农“企业”内，也试图达到利润最大，但是家庭内人口不断出生使得劳动产品的剩余越来越少，最后“利润”趋于零甚至亏损，这时，小农就降低生活标准、简化生产工具、增强劳动强度，以维持家庭生存。因此小农模式的国家，就当时技术条件而言，单位土地产出和总土地产出都达到最大，养育人口也达到最多。亚当·斯密就曾经说过，即使在租佃制下，小农经济也会达到人口最大化。马尔萨斯人口论，就是对这个模式带来的危机描述。
2.小农模式被商品经济模式冲击后，出现了大量“剩余人口”。走向商品市场经济之后，资本主义逐渐渗透到农村，土地被按照利润最大化原则配置。农场主要雇佣工人和使用机器，耕种集中起来的土地以获得利润。自然经济模式下可以维持自己生存的人们，引入商品经济后就立刻难以生存了，因为生产条件（种子、工具、肥料等原来可以自备而现在需要购买），生活资料（生活用具、交通、甚至教育等都商品化了。原来可以是物物交换，现在要卖掉自己的产品然后来购买），一旦他们的产品进入市场和接受市场检验，小农立刻陷入亏损、贫困的境地，在资本主义农场的挤压下，他们不得不背井离乡，外出谋生。
马克思研究了这些现象后指出，资本的逐利性是导致英国当时“羊吃人”的根本原因。马克思说：大农业和以资本主义方式为基础，雇佣劳动，按工业方式经营的大农业；“最后，对农民土地的最后一次大规模剥夺过程，是所谓的Clearing of Estates（清扫领地，实际上是把人从领地上清扫出去）。‘清扫’是英国一切剥夺方法的顶点……在这里以萨特伦德公爵夫人的‘清扫’作例子就够了。这位懂得经济学的女人当权之后，就决定对经济进行彻底的治疗，并且把全郡——郡内的人口通过以前的类似过程已经减少到15 000人——变为牧羊场。到1825年，15 000名盖尔人已经被131 000只羊所代替。被赶到海边的那部分土著居民企图靠捕鱼为生。他们成了两栖动物……过半饱的生活”。
3.对农民来说，资本主义的工业化是一个痛苦的过程。小农模式和小块土地是农民虽然贫困却仍然能维持生活的保障，但是商品经济和资本主义摧毁了小农模式，“它在消灭小生产和家庭劳动领域的同时，也消灭了‘过剩人口’最后的避难所，从而消灭了迄今为止的整个社会机构的安全阀。”“最后，手工业和家庭劳动在相对来说短的惊人的时间里变成了苦难窟，骇人听闻的最疯狂的资本主义在这里为所欲为。”马克思引用了1855年出版的《家常话》中的语言说：由于工厂织机和纱锭，“你们把纺车和犁分开，把纱锭和轭分开，结果产生了工厂和贫民院、信贷和恐慌、产生了两种敌对的国民，即农业公民和商业国民。”
（二）中国小农模式迈向工业化和城市化时遇到了更大的困难。
1.我国小农移植了发达国家的农业技术，养育了更多的人口，人均土地更少。后发展国家保留着大量小农，但是接受了发达国家的化肥、种子、农药、灌溉设备等农业技术，这些技术被嫁接到小农模式上，它们没有带来“利润”，而是带来了人口膨胀，即同样土地养育着更多的人口，人均土地更少了，也依然贫困。中国、孟加拉国、印度等东亚国家的经验证明了这一点。
中国自近代以来不断地引进和接受西方农业技术在小农人口规律制约下，人口不断增长，《1935申报年鉴》记载民国三十六年（1947年）人口数为4.61亿人；解放土地改革以后，1950年为5.5亿人；土地承包制之后我国人口持续增长，1980年为9.9亿人。1990年为11.4亿人，2000年为12.7亿人，2009年为13.3亿人。1981年人口出生率是20.91％。（计划生育政策正是在这样的背景下提出来的），1987年达到最高时是23.33‰。计划生育使出生率大幅度下降，1999年出生率为12.13‰。“妇女总和生育率从实施计划生育前的5.8下降到目前的1.8左右”。有人计算，计划生育使中国大约减少了3亿人口。
人均耕地少，1990年时人均只有2.17亩，每个劳动力有4.69亩地。农村劳动力减少之后（耕地面积也在减少），到2009年时人均也只有2.56亩，每个劳动力有6.15亩地（2009年18.26亿亩耕地/7.13亿农村人口；18.26亿亩/2.97亿农村劳动力）。
2.以社会主义的方式解决城市化过程中农村“剩余人口”问题。在这样的人口基数上进行现代化，中国一定要避免像大多数西方国家曾经出现过的问题：（1）要避免强制剥夺农民的资本主义方式的城市化；（2）要避免很多国家曾经出现的、现在部分国家还存在的大量贫民和贫民窟现象；（3）要避免英国和一些国家曾经出现的农业生产凋落，依靠粮食进口的结果；（4）要避免大量的难民向国外移民；（5）要避免通过对外战争和掠夺殖民地的政策以解决过剩人口问题。实际上，我们经受了和正在经受着巨大转折时期的压力。最后，我们选择了社会主义的城市化道路，这是一种历史的选择。
（三）耕地和宅基地保障是中国特色社会主义的具体体现。
在保护小农土地耕种权和住宅权的基础上，逐渐地建立现代社会保障体系，是我国小农模式进入工业化和城市进程中一个最有特色的政策。
1.在保护小农的基础上实现城市化，我国社会保护性的土地政策是成功的。制度经济学的产权效率观点认为，产权越清晰，边界越清楚，这种制度安排的效率越高。私人产权比公共产权在交换中交易成本更低，因此也更有效率。但是深入研究会发现，如果中国在改革开放初期就开始就实行土地私有制，允许资本主义式的大农场自由地兼并土地，比如一个雇佣3人的资本主义机械化的农场，可以经营600～800亩土地，赶走原来居住的300～400人，它的经营肯定盈利，但是土地私有和资本主义经营模式带来制度经济效率的同时，肯定会带来大量的小农破产，这是中国人多地少的社会所不能允许的。因此，我们的政策是土地集体所有，农户平均承包经营，承包权30年甚至长期不变，允许承包权限流转。它既保护了农民，又适应了土地资源配置的要求，这个政策是成功的。
2.“土地和住宅保障”的现实合理性。20世纪80年代开始的土地承包责任制不仅提高了农民的积极性，也使得全国2.38亿农户家有一块可以保障生活的土地，使得他们在条件允许时就出外打工，反之就回家种地，这是一种保障，加之每个农民都有的宅基地和住宅，可以称之为社会主义制度下中国农民普遍获得的“土地和住宅保障”。农村土地承包，它不仅为后来的其他改革开放政策做好了开头和准备，避免了西方国家曾经发生过的社会悲剧，也为稳定农业、发展工业、迅速城市化和促进农业劳动力稳定有序转移打下了基础。正是在这样的制度安排下，经济获得发展，总人口增加的同时，城市人口在增加，农村人口在减少，实现了经济模式和社会模式的稳步转换。1978年农村人口占到总人口的82.1％，2009年下降到53.4％（见表1）。随着工业发展，以工补农的政策的力度开始加大，财政这些年来支持农业、农村和农民的支出也有了大幅度的增加。在社会平稳过渡中实现经济快速发展。
“土地和住宅保障”带给农民一笔巨大的、自然的、隐性的财富，这一点必须认识清楚。近来，很多省市搞土地置换，“撤村”换取建设用地，失去宅基地的农民“被上楼”，这种政策忽视了农户经济的“自然隐性收益”的特性。原本农户小庭院可用来储存作燃料的柴草、养殖一些鸡鸭猪羊、晾晒粮食等，人畜粪便作肥料而不用购买。如果搬进楼房，不仅这些自备的“收入”没有了，还要支出燃料、水电以及垃圾处理等费用，一来一去（即使政府无偿提供楼房）据农民自己计算，损失也在6000元以上。全国2.38亿农户，仅宅院保护政策可以带来1.4万亿元的自然隐性收入（6000元×2.38亿）。如果加上自用住宅的无形“收入”、土地除粮食以外的“收入”，土地和住宅保护的“自然隐性收入”或者说制度性效益就更大。
“土地和住宅保障”对老人和贫困人口的作用是明显的。全国人口的大部分在农村，全国的老人、贫困人口的大部分也在农村，农村土地和住宅保护了他们的生活，有一块土地能提供基本食物和燃料，一座房屋能提供住处，加之国家救济等，可以维持简单生活。如果没有目前的“土地和住宅保障”以及以工补农等政策带来的发展和保护，让国家财政直接负担这些人的赡养和救济费用，其负担是难以想象的。“土地和住宅保障”将在很长时期内仍然起着很大的保护作用。
3.“土地和住宅保障”的理论合理性。制度经济学认为，私有产权带来效率，产权越清晰，效率越高（见图1线段AB），理论上是正确。但是在中国农村人口和土地关系下，人民公社制度取消后立刻引进土地私有和资本主义经营，会引起快速的贫富分化和社会冲突，这样会带来社会成本上升或者社会效率下降（见图2线段CD）。我们选择了土地集体所有和家庭承包的政策，它可能带来低于私有产权的理论上的效率值，但是却带来了高于私有产权的社会稳定，该制度的产出效率与该制度社会效率曲线交叉，达到一种“私人承包公有土地经营”而实现“经济效益与社会效益的均衡”（见图3线段AB与线段CD的交叉）。这个均衡显然不赞成立刻和彻底的私有化，因为那样将在短期内引起急剧的社会分化和社会动荡。但是也不赞成集体核算，因为那样是低效率的。这样，一种兼顾两者的选择就成为必然：土地公有、平均分配和个人承包经营、长期承包、允许流转、立法保护个人财产等政策和立法，这就使得土地和住宅在公有与私用，在限制与流转配置之间达到一种平衡。这种权属安排不是原来的“彻底集体所有”或“纯粹公有”的模式，也不是有些人主张的纯粹私有的模式，它其实是在中国特殊国情下，兼顾了经济效率和社会效率两个方面要求的一种特别的却有实效的制度安排。
不妨我们粗略估算一下，美国1950年的农场平均规模213英亩（1英亩＝6.07亩），2006年变为了446英亩。按照美国1950年农场规模标准为213英亩折合为1292.9亩，共565万家农场，容纳了2505.8万农业人口，即每个接近1300亩地的农场却只容纳4.4个劳动力。如果按照这样的人地关系建农场，我国2009年现有耕地面积为18.26亿亩，可以建立141.3万个农场，仅可容纳621.6万劳动力，虽然农业经济效率可以达到美国标准，但是我国小农模式突然受到破坏，短时间内释放出7亿多农民，这么多人该去向何方？它带来的经济效率不能弥补其可能的社会成本。
单纯从制度经济学或者产权理论上出发批评农村土地政策的论述，实际上脱离了中国农村在这个特定时期人口与土地关系的国情（见图3）。
随着农民向城市转移，随着农村现代社会保障制度的建立，商品市场经济在农村可能带来的社会分化压力减轻了，就是说，当大量农民可以在城市找到工作和有了现代社会保障，土地的流转和集中不会带来原来可能出现的社会动荡，需要付出的社会成本相对于原来而言减少了的时候（图3中CD变为CD’），前述的农民土地和住宅保护带来的制度效率与社会效率之间的均衡点就会发生变化，现在，人们对土地和住宅产权明晰化的要求更强烈了（从E到F），它们作为生产要素流转的必要性更为迫切了。
或者从另一个角度说，大量富余人口现在进入城镇以后，“土地和住宅保障”的制度也要面临转换。即在城市化达到一定的程度，土地的社会保护功能弱化以后，土地和住宅限制政策就要做适当的调整。厉以宁教授最近提出的给农民发放土地和住宅证，允许更大范围的流转和因此能增加农民财产价值的提议，就是适应土地保护功能弱化，资源配置功能强化的变化后，政策应作适当调整的具有前瞻性的建议。
但是必须要在“土地和住宅保障”的同时，在农村内部和进入城市的农民中开始建立新型的社会保障制度。
一些发达地区比如北京城郊，可以更快地实现土地保障向现代保障的转换，如果很大比例的农民已经进入稳定的社会保障系统，就可以给农民以更大的土地和住宅处置权。在一定的法律条件下，“小产权”可以在适当税收调节之后和政策管理下予以解放，缓解城市周边的住宅土地压力和压低过高的房价。最近成都市的变原来的户籍制度为居住地登记制度、统一城乡社会保障等的改革，也就是这个趋势的反映。
4.保护农民的承包地和宅基地产权也是解决中国分配不公的重要手段。未来城乡居民社会保障主要以居民个人财产作为后盾（社会保险只占一部分），农民的土地承包权限和住宅权从30年延长到60年不变和“以后也不会变”，它们可能带来的收益，也是农民未来保障的主要来源。农民土地和住宅升值是农民权限的自然结果；土地和住宅权限升值（出租、流转等）能增加大部分农民的收入，减少贫困人数和国家负担，也是增加内需，平衡过剩生产能力的最好途径。这也是冲破2000年来贫困的阴影，中国农民走向富裕的一个关键步骤。
目前部分省市出现的拆除房屋、让农民住进楼房、宅基地复垦、用复垦增地数量置换城市开发土地指标数的做法不能鼓励；如果特别需要且经农民同意的，也要有严格的审批程序和切实的后续保护性政策安排。
5.要照顾到此时农民“亦工亦农”和来回迁徙的特点，新保护政策要有特别的设计。马克思在《资本论》中谈到一些经济学家（如斯图亚特）观察到的英国工业化过程中农民的一些现象：“因此，它产生了一个新的小农阶级，这些小农以种地为副业，而以工业劳动为主业，把产品直接或通过商人卖给手工广场。”恩格斯称之为“占有菜园或一小块田地的雇佣工人。”甚至到工厂区接受雇佣之后，还有业余时间种地：“例如，在英国工业地区，把小块地租给工厂工人用作小菜园，或用于闲暇时的业余耕种。这种转化时期亦工亦农、半工半农、时工时农的特有现象，在我国仍然存在。他们这样辛劳，实际上是弥补因为劳动力无限供给阶段雇用工资被压得很低带来的损失。经济发展中，这是一个不能被越过的痛苦的阶段；但在国家政策上，我们必须有支持农民工相应的对策。
我国目前的农民可以分为：只务农的“纯农户”，农业兼工商业的“兼业农户”，外出务工来回的“迁徙农民”和进入城镇的“迁移农民”（统计调查中应当有这样的统计概念）。必须在这些农户中设计出新的社会保护制度来，并且能实现其与传统“土地和住宅保障”的共存和转换。
三、以“保基本”为原则的农村现代社会保障制度正在建立
（一）“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”是我国城市和农村现代社会保障制度的总准则。
1.在人口多和“超老龄化”社会中，“保基本”是唯一选择。根据田雪原的预测，到2030年全国人口达到14.65亿左右时，可实现零增长，劳动年龄人口所占比例2009年峰值时为72.4％，其后转而下降，2030年可下降到67.4％，2050年可下降到63.0％。预测表明，65岁以上老年人口比例可由2000年的7.0％，上升到2010年的8.6％，2030年的16.2％，2050年的23.1％。按照联合国和世界银行的通常标准，如果一个国家60岁以上人口达到10％或者65岁以上人口达到7％就可视为进入老龄社会，我国65岁以上人口占到总人口的比例2030年将达到16.2％，是标准老龄化比重的两倍多，2050年将达到23.1％，是老龄化的三倍多（见表2）。如此大比例的老龄人口，可以称为“超老龄化”。我们社会保障首先要做到“广覆盖”，其社会养老等保障也只能是“保基本”。保基本就是提供基本的生活、疾病治疗等条件。
2.“保基本”是社会、个人、家庭结合的养老保障体系内中最重要的支柱。目前全国有1.13亿65岁以上老年人口，其中有退休金的人数是0.58亿人，个人储蓄、住宅和财产、家庭子女的日常照料和资助、退休金、国家救济五项“资源”共同形成城市居民老年保障体系，其中退休金和国家救济是最基本的、最要紧的、起最后支撑作用的制度安排。如果一个人具备前四项资源，他可以过一个幸福的晚年，如果一个人没有前三项而只有后两项或者最后一项，就是说依靠国家保障政策，即“保基本”可以使他也可以安度晚年。
（二）保障项目有先后序列，急切的、生存性的保障内容最重要。
1.农民的社会福利和保障的需求可以有不同的分类。现期生存需求包括：各个年龄段人的各类伤害、灾害、疾病、贫困、就业。未来生存和发展，它包括所有人的未来养老、未来疾病等。发展和个人成就的需求，如教育、发展和特长发挥等其他需求。
2.越是当前的、急切的、有关生死的需求越重要，国家财政直接支持的力度应当越大。国家动员救灾和民政救济制度发挥着关键作用，因为伤害和灾害的救济是无条件的，一旦出现，就应当立刻救援，2008年、2009年的地震、旱灾、水灾考验了我们的社会救助能力，国家财政提供资金起到了关键的作用。贫困的救助也很重要，民政救助长期制度化地救助残疾、贫困、因病致病的人口，体现了社会主义制度的优越性，但是目前的标准还较低。
3.分类别的社会保障制度才能解决不同人的不同类别和程度的需求。分类救济和养老、医疗、工伤、大病、生育、失业等分类保险的出现，就使得社会保护以一种全新的形式出现。保险和财政救助一起形成更大的筹资能力。社会保护制度由此“升级”了，这不仅是现代社会的标志，也是福利水平提高的表现。
（三）农村新型合作医疗和养老保险制度建立起来以后，农村内部的社会保障雏形就基本建立。
1.三方筹集资金，已经基本实现全国农村居民的新型农村合作医疗制度的全覆盖。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”。2004年12月，全国共有310个县参加了新型农村合作医疗，有1945万户6899万农民参合，覆盖率达到了72.6％。2010年初，新型农村合作医疗制度覆盖8.3亿人，基本覆盖了农村居民。
农村新型合作医疗采取个人缴费、地方和中央政府补助的方式筹集资金。从2006年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助10元提高到20元，地方财政也要相应增加10元。地方财政增加的合作医疗补助经费，主要由省级财政承担，原则上不由省、市、县按比例平均分摊，不增加困难县的财政负担；农民个人缴费标准也不提高。同时，中央政府将中西部地区中农业人口占总人口比例高于70％的市辖区和辽宁、江苏、浙江、福建、山东和广东六省的试点县（市、区）纳入中央财政补助范围。
2.三方筹集资金，已经开始农村社会养老保险试点。国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。按照《指导意见》，我国农民超过60岁以后，将来就能享受到国家普惠式的养老金。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。
农村养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。第一，个人缴费，参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费，缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。第二，集体补助，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。第三，政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50％的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。
在农村养老制度建立起来后，农村内的社会保障制度“保基本、全覆盖”体系就基本建立起来了，这是中国农村的一个社会进步。
（四）五个保护支柱都很脆弱，社会保险的力度要逐渐增强。
1.农民生存保护有五个支柱，它们各自都发挥着重要作用。政府救助（灾害、贫困）、社会保险（医疗、养老）、土地承包权和宅基地权、子女和家庭共济、个人产业和储蓄共五个支柱，可以提供农民从受灾、贫困、疾病到养老的保护。但是它们的力度目前还不够强，农村目前有5300万65岁以上的老人，他们绝大部分没有退休金，相当一部分人在土地和政府低标准保护体系下生存；贫困或者受灾的农民，依靠土地、住宅和国家其他救助政策也可以低标准地生存。富裕农民生活好一些（见表3）。
2.社会保险是未来农民生存保护的主要支柱。社会保险是一种社会共济行为，由国家立法、政府组织、单独营运、独立核算、并且接受监督。社会保险有收入与支出挂钩、收支总量达到平衡，即“有弹性”的特点。瑞典的社会保险在收费标准和支付标准之间不断调整，使之达到收支平衡，这是一个验证。全社会成员共济和有弹性的保险制度是社会保护的主体，财政没有能力在没有保险制度下承担现代社会保障或者保护的全部责任。我们应当逐步加强农村社会保险，特别是在医疗和养老方面。
除社会保险之外，我们还要借助商业保险制度，目前“企业补充养老保险”和“企业补充养老及医疗保险”就是借助了商业保险。比如《北京市基本医疗保险规定（2005年）》规定，企业和事业单位可以建立补充医疗保险，用人单位按全部职工缴费工资基数之和的1％缴纳，职工和退休人员个人按每月3元缴纳，在每月缴纳基本医疗保险费时一并缴纳。企业补充医疗保险可以直接与保险公司沟通洽谈。《财政部、国家税务总局关于补充养老保险费、补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》（财税［2009］27号）规定，自2008年1月1日起，企业根据国家有关政策规定，为在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充养老保险费、补充医疗保险费，分别在不超过职工工资总额5％标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除；超过的部分不予扣除。农民社会保护也可以引入商业保险的形式，在个人所得税推广到农村以后，应当允许农民有商业保险的扣除。此外，还应当鼓励农民在住宅、财产、农作物等方面投入商业保险。
四、新社会保险立法使农民工能加入城镇职工社会保险
（一）2009年以前，农民工没有充分的权力参与城镇职工的社会保险。
1.农民工一直游离在城镇职工社会保险之外。根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）的要求，保险制度进行了改革，决定要求自1993年1月起，全民、集体所有制企业职工和外商投资企业中方职工，以及上述单位中城镇户口的各种临时工，统一按上一年本企业工资总额的18％缴纳基本养老保险费。1997年国发26号文件规定设置退休金个人账户，要求进入个人账户部分要达到11％，其中个人缴纳8％，从原来（雇主缴纳到）统筹账户20％中转3％到个人账户。
加之后来的调整，城镇职工社会保险五项内容基本形成。它们的缴费规定大致如下：（1）养老保险：单位缴费18％、个人缴费8％；（2）失业保险：单位缴费2％、个人缴费1％；（3）工伤保险：单位缴费0.5％，最高可达3％；（4）生育保险：单位缴费0.5％；（5）医疗保险：单位缴费8％、个人缴费2％。
但是，在1991年《国务院关于城镇职工养老保险制度改革的决定（征求意见稿）》和1993年正式实施规定中没有谈及农民工；1997年进一步改革时，也没有单独谈及农民工。
2.自2001年开始各种政府有关规定中开始强调农民工保障，少量农民工开始缴纳“三金”或者“四金”。2001年，劳动和社会保障部《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》劳社部发［2001］20号，该文件指出：也可按照省级政府的规定，根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年以上的，可按规定领取基本养老金；累计缴费年限不满15年的，其个人账户全部储存额一次性支付给本人。
3.从2001年到2009年内各种规定多次强调了农民工的利益，允许农民工个人账户转移，但是实效不大。2001年20号文件就照顾到农民迁徙性工作的特点，规定说：参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后，由社会保险经办机构保留其养老保险关系，保管其个人账户并计息，凡重新就业的，应接续或转移养老保险关系。
2009年人力资源社会保障部、财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》国办发［2009］66号文件，专门谈到基本养老保险，包括农民工养老账户的跨省流动就业问题：
第一，规定了农民工劳动所在地政府有责任转移农民工社保账户。第三条中规定：参保人员跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地。参保人员达到基本养老保险待遇领取条件的，其在各地的参保缴费年限合并计算，个人账户储存额（含本息）累计计算；未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。
第二，规定了农民可带走的有“两个账户资金”。第四条规定，参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，按下列方法计算转移资金：（1）个人账户储存额：1998年1月1日之前按个人缴费累计本息计算转移，1998年1月1 B后按计入个人账户的全部储存额计算转移。（2）统筹基金（单位缴费）：以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12％的总和转移，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。
第三，特别强调了农民工迁徙和中断的账户处理问题。第九条专门规定：农民工中断就业或返乡没有继续缴费的，由原参保地社保经办机构保留其基本养老保险关系，保存其全部参保缴费记录及个人账户，个人账户储存额继续按规定计息。农民工返回城镇就业并继续参保缴费的，无论其回到原参保地就业还是到其他城镇就业，均按前述规定累计计算其缴费年限，合并计算其个人账户储存额，符合待遇领取条件的，与城镇职工同样享受基本养老保险待遇；农民工不再返回城镇就业的，其在城镇参保缴费记录及个人账户全部有效，并根据农民工的实际情况，或在其达到规定领取条件时享受城镇职工基本养老保险待遇，或转入新型农村社会养老保险。
但是，这些规定执行的力度小，实际效果也不大。因为大部分农民工在中小企业就业，企业按照工资总额缴纳了保险金，却没有个人身份登记和建立账户；部分离开城市回乡的农民工又要求退还缴纳社会保险中记入个人账户的部分。真正在一个城市住下来打工且有个人连续账户记录的人只是很小的一部分。
（二）2010年10月通过的《中华人民共和国社会保险法》明确要求，农民工的社会保险与城镇职工的社会保险合并在一起，这是一个重大的制度进步。
1.明确农民工也有权参加目前以城镇职工为主的全国统一立法的社会保险。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《中华人民共和国社会保险法》，第95、96条规定，“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。”“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”
2.明确要求农民工要有全国统一的社会保障编码，参加所有保险。现有城镇职工的五项保险都可以参加，它们是基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险。保险法第58条规定：“国家建立全国统一的个人社会保障号码。个人社会保障号码为公民身份号码。”
3.新立法照顾到了农民工工作不连续和迁徙的特点。第十六条规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。”
五、落实和改进《中华人民共和国社会保险法》的建议
（一）要认识到落实农民工社会保险权利的重要性。
1.建立农民工社会保险是工业化和城市化时代的必然要求。自1990年到2009年，农业就业的劳动力占农业总人口的比重由81.6％下降到43.1％，19年间减少了38个百分点，年均减少2个百分点。到2020年，在农村就业的劳动力将减少到23％左右。大量脱离农村的人口必须进入到社会养老保险体系。
2.劳动力无限供给的时代开始过去，农民也有了保险的要求和意识，必须有基本养老保险才能吸引劳动力。由于劳动力逐步走向短缺，企业必须为职工缴纳养老保险才能吸引农村劳动力。比如，2010年6月9日报道，福建省劳动和社会保障厅就业中心主任周平表示，随着福建省经济的快速发展，预计今年全省劳动力缺口将达近百万。目前他们正在酝酿适合外来农民工参保的社保政策，打算通过医疗、工伤、养老“三险”合一的办法，将更多的外来农民工纳入社会保障覆盖范围，这一政策可在本年内出台。同时，由于农民工工作报酬上升、权利意识的提高，提出要求的可能就增加。
3.落实社会保险法，可以增加农民工的工资、减少低价出口压力和增加内需等。随着劳动力无限供给阶段的结束，我国农民工的工资将提高，在这个将提高未提高的时机，坚决落实社会保险法，将普遍增加农民工的收入，也会增加内需，减少出超。农民工的社会保险与城镇职工的社会保险合并在一起，也为城乡生产要素流动、要素配置和城市化建设带来有利条件。
（二）各有关部门应通过协调和技术安排，实现各地行政政策与《中华人民共和国社会保险法》的统一。
1.目前各地还没有按照新立法要求建立起“平等和统一”的社会保险缴费和统一账户。北京市，目前有四种社会保险。第一种，北京市户口城镇职工社会保险。缴纳“五险一金”，包括：养老保险单位缴纳20％（其中17％划入统筹基金，3％划入个人账户），个人缴纳8％（全部划入个人账户），2009年最低起征工资点不低于1490元基数，在1490～11 178元之间征收。医疗保险单位缴纳10％（其中9％划入统筹基金，1％划入个人账户），个人缴纳2％（全部划入个人账户），另加3元大病统筹，有最低起征点，在2236～11 178元之间征收。失业保险单位缴纳1.5％，个人0.5％。工伤保险根据单位被划分的行业范围来确定它的工伤费率，有0.5％、1％、2％三档，个人不缴。生育保险，城镇职工单位缴纳0.8％。另外还有住房公积金。以上各项必须缴纳。
第二种，外地户口城镇职工在京就业社会保险。与第一种大致相同，但是，没有住房公积金，生育险也有差别。
第三种，北京市户口的农村劳动力在城市就业社会保险。农村劳动力可以参加城镇居民社会保险（缴纳养老、医疗、失业和工伤保险），起征基数是最低的，养老和失业工资基数是800元，医保和工伤工资基数是2236元，参保人员可以持有“医保蓝本”。
第四种，在北京市的外地农民工的社会保险。外埠农民工，不强制、凭自愿缴纳养老保险和医疗保险，但是大部分人缴纳的意愿不强烈。在有关部门要求下，他们中的部分人只缴医保（大病统筹）和工伤保险；医保缴费工资基数2236元，缴纳比例1％，全部单位缴，个人缴3元，实际上是补充医疗保险和大病统筹，农民工没有“医保蓝本”（见表4）。
2.四种保险还可以分为三类别，将来还有相互间转移的问题。前述第一种和第二种是城镇职工社会保险，虽然北京市城镇户口和外埠城镇户口有差别但差别不大，将来省际转移也容易。第三种是北京市户口的农村劳动力参加北京市居民社会保险，将来部分人或许转为农村养老保险。第四种是外埠农民工暂时缴纳的“两险”，有可能向农村医疗保险和农村养老保险的转移。城镇户口二类保险（职工、居民），农村户口两种保险（医疗和养老），之间的转移会有很多困难。
（三）只有统一执法，才能消除不缴纳的现象，保护最低工资者。
1.由于工资总水平较低，农民工个人缴纳意愿不高甚至反对。从调查的情况看，年轻农民工的工资低，1200元左右的工资，缴纳社保后减少近200元的现金收入，本人积极性不高；雇主更不愿意缴纳高达工资总额30％多的保险费。地方政府愿意征收保险费，但是在为农民工建立个人账户的事情上，积极性也不高（见表5）。
2.尽快明确执行新法的细则和行政条例。新法细则要明确如下几方面的事情：第一，是否强制征收。建议全国普遍强制征收。第二，与城镇户口职工的相同点与不同点。建议应当相同对待。第三，说清楚农民工过去已缴纳而没有个人记录事件的处理办法。
（四）要大张旗鼓地宣传和落实2010年10月通过的《中华人民共和国社会保险法》。
1.社会上没有对新社会保险法进行大力宣传。新社会保险法已经获得通过，舆论宣传和社会行动上却没有积极的反应，如同1991年就要求农民工缴纳社会保险金，各地没有很大积极性一样，现在各界也显示了这种暧昧的态度。这种态度形成有如下原因。第一，人们不知道这个法律，或者对其印象不深，内容不清。这是新闻舆论工作者们的责任。第二，农民工不清楚自己的权限，或者没有重视这个权限。第三，雇主有意瞒报雇用人数和工资数。第四，地方政府希望收到社会保险缴纳而不承担责任，有意无意地疏忽这个新法。
2.如果农民工的权限没有得到保护，将来带来无穷的诉讼麻烦，甚至冲突。《中华人民共和国社会保险法》已经规定了农民的权限，这涉及他们的切身利益和未来的生活，立法已经要求凡是接受雇佣的农民工，都要缴纳社会保险金，都要有社会保障编码和个人账户，都要累积有15年缴费到退休领取养老金，这是他们的权利。2009年国办发［2009］66号第四条规定，参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，个人账户储存额和统筹基金（单位缴费）的转移办法，将来几乎每个农民工都会查他们的“两个账户”，依法提出自己的要求，这会带来无尽的麻烦、诉讼甚至冲突。
3.现在要大力宣传新社会保险法、要进行执法检查、要提供新的执法条件。应当动员所有的舆论工具宣传新法，让农民工、企业主和政府都知道。“人大”应当要求政府尽快制定实施条例，执行新法；也要有督导团检查各地政府的社会保险账户等。国务院要组建一个专门技术平台，将公安户籍、个人税收、各种牌照、社会保险的信息统一起来，为全国统一社会保障编码服务。财政要给这个统一编码技术平台以财力支持。
六、进城农民工的户籍及与户籍相关福利制度的改革
（一）城镇职工和居民社会保障和福利有一个从高到低的系列，社会保障是其中的关键部分。
效益好的大企业职工的福利最高。从表6可见，城镇职工的福利程度最高，他们不仅有一般的养老和医疗保险（支付水平高于其他同类保险），而且有补充养老和医疗保险，个人房产和储蓄也应当不错。效益水平一般的小企业的职工没有补充养老和医疗保险，总体福利还不错。没有工作的城镇居民享有社会保护性的福利，只是整体城镇居民福利的一部分，但却是重要的、关乎他们生存的部分（见表6）。
这里有三个门槛：第一是城镇户口，第二是企业雇用职工，第三是效益好的大企业职工。农民工被挡在这三个门槛之外，这也是“户籍”背后的关键利益所在。户籍制度是城乡人员流转阻隔的核心问题。
（二）农民工目前还不能参加和享受与城市户籍相关的城市居民社会保障和福利。
1.农民工不能参加城镇居民社会救济和低收入保障。“城市低保”是指城市居民最低生活保障，简称城市低保。只有家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的非农业户口的城市常住居民才能申请享受城市低保。目前各个城市可以享受“城市低保”的收入标准、低保的支付数量不同。
2.农民工不能参加城镇居民住房保障。城市居民住房保障政策有四项内容：廉租房、经济适用房、两限房、住房公积金。对城市低收入群体一般采取“廉租房”政策，它只出租给城镇居民中最低收入者，有社会保障和公共福利性质。或者政府出资建好后，低租金给住房困难户，或者由政府发放租金补贴给住房困难户，由他们租赁社会房屋居住。
廉租房有特定的供给对象，由本人（家庭）向政府提出申请，并经过政府相关部门核实批准后，方能购、租、补，廉租房无继承权。农民工不能享受这个权利。
经济适用房只售不租，政府指导价由市、县人民政府根据7项因素决定（征地拆迁费、勘察设计费、配套费、建安费、管理费、贷款利息和5％以内的利润）。政府以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。它是具有社会保障性质的商品住宅。农民工也不能享受这个权利。
两限房是限制价格和限制居住面积的住房。面积比同地段的普通商品房的面积小。据居民购买时有一个限价，将来上市销售时价格是由卖房人自己制定，不再受政府的约束。两限房仅限本地居民购买。农民工也不能享受这个权利。住房公积金是城市正式职工享有的权利，农民工不能享有。
3.农民工不能参加城镇居民医疗保险。国务院决定，从2007年起开展城镇居民基本医疗保险试点，2008年扩大试点，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。（个人缴纳50～100元，各地不同，报销一定比例）不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）和少年儿童，其他非从业城镇居民也可自愿参加城镇居民基本医疗保险。
国家对非城镇居民的医疗保险每年按不低于人均40元给予补助，其中，中央财政从2007年起每年通过专项转移支付，对中西部地区按人均20元给予补助。在此基础上，对属于低保对象的或重度残疾的学生和儿童参保所需的家庭缴费部分，政府原则上每年再按不低于人均10元给予补助，其中，中央财政对中西部地区按人均5元给予补助；对其他低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人、低收入家庭60周岁以上的老年人等困难居民参保所需家庭缴费部分，政府每年再按不低于人均60元给予补助，其中，中央财政对中西部地区按人均30元给予补助。农民工不能享受这些权利。
4.农民工不能参加城镇居民社会养老保险。城镇居民社会养老保险还没有建立，中央正在制定制度和试点。比如2010年8月，陕西省政府日前出台了《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，规定城镇居民可以按照6个档次选择缴费，60周岁以上的不用缴费，每月至少可领取100元。居民养老保险由个人缴费和政府补贴两部分组成。个人按年度缴费，缴费标准设为每年200～1500元6个档次，参保人可自主选择档次缴费，多缴多补。到60周岁后养老保险待遇支付终身。60岁以上的老人，不用缴费每月至少可领取100元基础养老金。
（三）“户口”分割了城乡两套社会保障制度体系，但新的社会保险立法为两个体系融合打开了缺口。
1.农村和城镇两套社会保障体系已经形成（见表7）。在农村有：农民工的养老、医疗、失业保险；农村社会养老（正在试点）；农村新型合作医疗；农村宅基地政策；农村土地承包政策和低收入保障；农村贫困救济；农村灾难救助。
在城镇有：城镇职工养老、医疗、失业、生育保险；城镇居民社会养老保险；城镇居民医疗保险；城镇居民住房保障；城镇居民低收入保障；城镇居民贫困救济；城镇居民灾害救济。
表7 农民工目前从新社会保险立法中获得了新权限
资料来源：部分内容根据2010年10月通过的《中华人民共和国社会保险法》整理。
2.两套体系之间仍然有巨大的分割，新社会保险法让农民工可以进入城镇职工基本保险系列，开始打破这个分割。目前从法律上说农民工可以进入城市职工社会保险体系，迁移到城市可以参加城镇职工基本社会保险，但是即使迁移到城市的农民工即使参加了城镇职工的五项社会保险，累计达到15年退休，仍然是乡村户口，不能享受到其他5～6项城市社会福利性质的保障，比如救济、低保、住房等。
无论如何，迁徙的农民工可以进入城市保险体系，这是一个很好的开端。
（四）继续改革，时机成熟时可以取消户籍，改为居住登记。
1.建立打通两个体系的技术平台，使目前的立法得到落实。农民工的社会保障号码全国登记后，全国的社会保障联网体系打通，农民工在城里缴纳的数量可以转到农村社会保障有关账户，比如养老和医疗账户。新社会保险立法与农民工有关的部分需要落实，各级政府要有一个积极的态度。
2.提高保险统筹的政府级次；越是基本的保障上级政府的责任越大。不论农村还是城市，救济、低收入保障、疾病救助、最低住房保障等服务都是各级政府共同承担的责任，就是说，虽然下级政府去具体实施，但在权责划分上，各级政府都有责任。比如建花园和美化环境是县级政府的事责，但不是省级和中央的事责；而社会保障中的“保基本”责任是三级政府共担的“高能量事责”。在世界各国的制度安排中，这些“事责”或者说“事权”或者由中央政府统筹直接支付，比如单一制小国家；或者交给地方政府负责，中央政府在转移支付制度中给予支持，比如联邦国家如美国。我国2010年社会保险立法就提出，“逐渐提高社会保险统筹级次”，将来可能由现在的县一级逐渐提高到省或者中央，在没有统筹到更高级次以前，上级政府应当以转移支付的形式承担责任。事实上，我国中央政府对相对贫困省份的乡村和城镇居民提供了社会保险和福利补助。
3.中央和省加大转移支付力度，并且实行“因素法”转移支付制度，就可以打开户籍限制，变其为居住地登记。在更高政府级次统筹和安排社会保障等福利，就可以打开户籍限制。比如在一个城市内（成都市）取消户籍制度，首先要统一城乡之间的社会保障政策。成都市即将颁布《成都户籍新政实施细则》，它首先要实行社会保障制度的统筹。成都市人力资源和社会保障局表示，到2012年建立城乡统一的社会保险制度，综合保险并轨城镇职业保险，农民也可以自愿缴纳城镇职工社会保险。同时2010年底前全成都市将实现同一区（市）县统一城乡低保标准。
在全国户籍流转，就要全国社会保障统筹，这一点目前有困难。但是，加大中央在这个领域内的转移支付和转移支付实行因素法，也可以起到相同的作用。首先，中央政府加大城乡居民社会保险，并且不断增加这个补助的比重，地方的负担就会减少；其次，补助最后落实到“因素法”转移支付制度中去，即中央转移支付到一个地方的财力数量多少依据当年当地贫困、老年、疾病等人口多少而定，即需要保护人口数、支出的最低标准的乘积，与中央转移支付挂钩，中央转移资金下来并且逐渐增加，户籍保护的作用就减轻了。同时，在中央的基本保护转移支付制度下，逐渐提高农村居民的社会保障水平后，城市差距会逐渐缩小，改革“户籍”制度变为“居住地登记”制度的阻力就减少了。成都的经验应当及时总结。
七、财政转移支付制度要实行“保基本和因素法”
（一）我国在过去16年中，中央财政在“基数法”转移制度中逐渐增加了专项转移支付的内容。
1994年建立中央与地方分税制制度的同时，建立了中央与地方的转移支付制度，但是当时的制度以基数法为主，因素法的部分占很少的比重。随后，在中央收入增加的同时，转移到地方的比重也有所增加，其中最有特点的地方是专项转移支付。中央先后对地方提高退休工资、增加教育方面校舍改造、书本、住校生补助等支出、减免和取消农业税费、新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险等项支出进行了专项补助。
（二）城乡社会保障等立法为转移支付提供了“基本因素和最低支出标准”。
各国“因素法”转移支付制度的核心“因素”就是基本公共服务。
首先是人口多少和人口的结构。人口多且老年、儿童多的地方理应得到相应的转移支付。其次是当地财政收入水平，贫困地区财政收入少，理应得到更多的转移支付。从发达国家经验来看，各国都有以国会立法为基础的公共服务的内容和服务标准。义务教育及其支付标准，老年人医疗补助及其标准等。这些标准和服务内容就是“因素法”转移支付的“因素”或者内容。
（三）依照“因素和标准”计算出必保支出数，再比照当地财政能力，计算转移支付的数量。
依照立法要求的服务内容、服务标准、需要服务人数的乘积，计算出提供这些服务的最低“标准支出”；在依据当地财政收入状况，如果当地财政的（一定比例，比如当地财政收入的60％）不足以支付这个“标准支出”，差额的部分就是转移支付的量（见表8）。
（四）“保基本、因素法”的转移支付制度应当在省—县—级先实施，然后再落实到中央—省—级。
省以下的转移支付制度还不完善，基数法仍然是目前普遍采用的办法。在“保基本”的基本公共服务的因素上，制定转移支付，正如表8所标示的，选定若干基本公共服务指标，计算各自的人数、服务标准，然后计算“标准支出”。比如某县将农村低保标准为月30元乘该县低保人数后，就能计算该县在这个项目上需要的资金量；其他各项比如合作医疗等都如此计算，就能计算总资金需求量。再对比该县可能的收入，转移支付的数量就可以因素法地计算出来了。
在省转移支付的基础上，建立中央转移支付制度就容易了。
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