论社会保障城乡一体化的制度路径———个以多学科为背景的法学分析，本文主要内容关键词为：城乡论文,社会保障论文,法学论文,路径论文,多学科论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D922.182.3 [文献标识码]A [文章编号]1003-4781（2007）05-0010-5
中国城乡二元经济结构导致社会保障制度城乡二元结构的现实，在此现实基础上，对于中国社会保障制度何去何从，理论界一向有不同的争议。本文在整合各种学说观点的基础上，尝试着从义务主体这一法学视角入手，寻求中国社会保障立法原则的独立性，探索社会保障城乡一体化的法律路径。
一、二元结构：中国社会保障制度的现实
（一）城镇社会保障制度
中国城镇社会保障制度起源于20世纪50年代初的新中国建设，改革于20世纪80年代的经济体制转轨，90年代以后，一系列法规、政策标志着城镇社会保障制度逐步趋于完善。从体系框架来看，城镇社会保障主要包括缴费型的社会保险和非缴费型的社会救助、社会福利、优抚安置等内容，以社会保险为核心，社会救助为基础。从法律渊源来看，城镇社会保障制度在法律效力层次上和结构安排上存在着明显的失衡，即作为社会保险主干的养老保险和医疗保险多以其他规范性文件的形式来规制，缺乏法律强制性，具有政策的临时性、权宜性等特点。至于其他社会保障项目，立法体系初步完成，如以行政法规形式制定的《失业保险条例》、《工伤保险条例》和《城市居民最低生活保障条例》和社会福利领域针对弱势群体的一系列保障法。城镇社会保障逐步形成了以个人为基础，单位缴费、社会补充与服务、政府规范与组织的多元行为主体格局。通过建立多渠道的资金筹措方式，构成了法定的基本保险、企业的补充保险、互助保险和个人储蓄积累保障的多层次体系。在此基础上，逐步走向社会保障的社会化、一体化。
（二）农村社会保障制度
长期以来，中国的二元经济结构导致了城镇与农村二元社会保障制度，国家政策取向存在着明显的非均衡性，社会保障的法律、政策资源向农村的分配极为有限。我国现行农村的社会保障制度以非缴费型的社会救助为主，国务院制定的《农村五保户供养工作条例》、民政部制定的《农村敬老院管理暂行办法》和《救灾捐赠管理暂行办法》，代表着这一领域最高的法律形式。对于位居社会保障制度核心地位的社会保险，只有民政部在1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。该《方案》仅具有指导性，缺乏强制力，而且，“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的基本原则，由于集体补助取决于经济发达程度和村集体的组织建设，所以，除少数沿海发达地区真正实施了该《方案》，对于我国大部分农村，现行的养老保险制度实质上已经退化为个人储蓄积累式的商业保险，农民缺乏参保的积极性，覆盖率极低。对于医疗保险，2003年，中央提出要在农村开展新型合作医疗的试点工作，到目前为止，新型合作医疗只是处于试点阶段，远远没有达到法律化、制度化。
综上，中国社会保障制度存在着城镇与农村二元结构的失衡，相对于城镇社会保障制度而言，农村社会保障制度残缺不全，已有的制度安排由于经济前提的缺失成为一种可望不可及的摆设。
二、构建社会保障城乡一体化的理论之争与评价
社会保障城乡一体化是最近几年来经济学界和社会学界争议颇大的问题，本文通过梳理相关资料，试图进一步对各种观点进行理论上的剖析，从而明确社会保障城乡一体化的理论定位。
（一）学界观点
1.否定说
学界否定社会保障城乡一体化的观点主要有社会保障虚无说与社会保障城乡二元说两种，而后者从农村社会保障建设问题角度，又可分反对和赞成两种截然相反的观点。坚持社会保障虚无说的多为经济学家，认为统一社保在经济上根本不可行，是乌托邦式的“洋跃进”，将严重削弱中国的国际竞争力，违背当前小政府大市场的世界改革潮流。[1]（P16）社会保障城乡二元说认为，从社会保障制度规划来讲，“中国是一个发展中国家，由于经济落后，财力薄弱，城乡及地区差距极大，社会阶层仍处于急剧变化之中，居民在社会保障方面还未能享有法定的平等权利等，这些事实表明至少在现阶段还不具备建立一元化的社会保障制度的客观条件，因此，可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，却不宜作为确定现实社会保障政策的出发点。”[2]（P41）从建立农村社会保障体系的角度来看，学界有反对和赞成两种截然相反的观点，二者都没有突破城乡二元分割的思路。
2.肯定说
学界主流对社会保障制度多持肯定态度，对社会保障城乡一体化问题则从理想目标和现实政策角度形成两种不同观点。社会保障一元说认为城乡社会保障一体化不仅是我国社会保障制度建设的理想目标，而且也是当前社会保障的现实政策选择。社会保障城乡衔接说认为，由于我国的国情限制，社会保障城乡一体化作为理想目标不可能一蹴而就，应该循序渐进。[3]（P75）
（二）两种分析理路——对上述观点的评价
综上分析，关于社会保障城乡一体化主要有肯定说和否定说两种观点。这两种观点的分歧实质上是两种不同分析理路的对立，两种不同分析理路都对社会保障制度的建设形成影响。否定说的分析理路是建立在经验现实的实证分析基础之上；肯定说则是建立在抽象理念的规范分析基础之上。建立在经验现实基础之上的否定说将社会保障制度看作是市场经济体制的一部分，是为经济发展服务的附属制度，经济发展对社会保障具有优先性。对于中国这样一个具有二元经济结构、尚不发达的国家而言，建立城乡一体化的社会保障制度脱离了中国的现实发展水平，是不合适的。建立在抽象理念基础之上的肯定说将社会保障制度看作是一种独立于市场经济体制的基本社会制度，从抽象的人性出发，将社会保障看作人的基本权利，认为平等、公平和正义等一系列抽象理念是社会保障的最高指导原则。
这两种分析理路所产生的价值规范都形成了社会保障制度的理论前提，从而也都对社会保障的立法原则产生了深刻的影响。实质上，否定说和肯定说形成的价值理念是相互矛盾的，二者的矛盾实质上是经验主义与唯理主义的矛盾。立足于经验现实的否定说所构建的社会保障虽然具有现实性，却会导致公平的缺失；立足于抽象理念的肯定说所构建的社会保障尽管维护了公平与正义，而很有可能导致远离现实。可见，基于此二者的任何一个价值规范作为社会保障制度的构建原则都是片面的。从法学视角来看，社会保障应在立足于经验现实的否定说和立足于抽象理念的肯定说之间寻求社会保障立法原则的独立性。但这并不意味着法学研究要摆脱这二者另起炉灶，而是应当将二者作为理论资源，来展开对中国社会保障制度型构的理论探索。
三、构建社会保障城乡一体化的法律制度路径
（一）社会保障义务主体的法律分析
按照我国现有的制度安排和实践，国家是提供社会保障的主要义务主体。而国家只是抽象的主权主体，必须通过政府及其工作部门向公民个人提供社会保障，因社会保障涉及到许多事务性工作，政府及其工作部门如果直接面向公民个人，将导致极高的“交易成本”，而中间组织的介入能够分散社会保障义务，降低“交易成本”，从而将社会保障权具体落实到个人。目前，社会保障领域的中间组织呈多元化的发展态势，下文主要以社保经办机构、单位和农村村集体为例来逐一阐述。
在我国，社保机构是架通国家（政府及其部门）与个人社会保险法律关系的最主要的义务主体，其法律性质至今尚无明确界定。2001年劳动与社会保障部颁布实施的《社会保险行政争议处理办法》第二条规定，社保机构是“是指法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构。”由于授权的“法律、法规”所指含糊，我们无法找到社保机构性质归属的直接法律依据，结合其他立法分析可知，我国更倾向于将社保机构定性为事业单位法人，并完全按行政层级来设计社保机构的人事和财务管理，使得社保机构更像具有较强行政隶属性的行政机关。实际上，社保机构是一种事业单位法人，在法律、法规授权下享有行政主体资格。首先，社保机构是行政主体。根据《社会保险行政争议处理办法》，社保机构与公民、法人和其他组织因社会保险事务性工作引发的争议是行政争议，行政争议的解决途径是行政复议和行政诉讼，公民、法人和其他组织作为相对人，以社保机构为被申请人和被告提起行政复议和行政诉讼，按照行政法理，社保机构只能是行政主体才能被提起行政复议和行政诉讼。其次，社保机构是法律、法规授权的行政主体，其原初的法律性质是事业单位法人。行政主体有行政机关和法律、法规授权组织之分，社保机构属于法律、法规授权组织，原因在于：社保机构并非行政组织法所设，而是由“劳动保障行政部门按照国务院规定设立”，是“法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理社会保险事务的工作机构”。① 社会保障事业发展的一般规律昭示，应该在国家和政府以外发展独立的、自治的“第三部门”，形成社会保障义务主体的多元化，而社保机构摆脱行政化的阴影，发展成为第三部门，就成为我国社会保障组织机构科学化设置的首选。
单位是建国以来我国城市普遍采用的一种特殊的社会组织形式，是我国社会结构的基本单元。社会保险是社会保障的核心，其制度设计主要以单位及其职工为调整对象，缴纳保险费与提供保险保障的双重义务经常混淆人们对单位作为义务主体的认识。我们认为，单位不应该成为社会保障的义务主体，在我国，社会保障法律关系主体主要是国家和个人。社会保险是缴费型的社会保障，具有就业关联性，缴纳社会保险费是劳动者实现其社会保险权的对等义务。由于劳动者分布及其广散，由劳动者直接全额缴费，将导致社会保险机构与劳动者个人交易频率的增加，从而产生高昂的交易费用，降低效率。为降低交易费用，单位成为劳动者个人保险费的代缴主体，从而提高社会保障的运行效率。因此，单位替劳动者代缴社会保险费时，单位是劳动者的代理人。至于单位承担的社会统筹部分的缴费义务，本质上是一种强制性缔约义务。可见，用人单位无论是替劳动者代缴保费，还是履行劳动合同的强制缴费义务，都是劳动者获得社会保险待遇的对价，是取得保险保障必须履行的对等义务，并非是提供一种现实的保险保障。
至于农村村集体，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包。可见，村集体作为中国农民最重要的“社会保障”——土地保障的义务主体而存在。但是，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定：承包期内，发包方不得收回承包地。而按照国家土地政策的规定，农民承包土地在第一轮承包到期后再延30年不变，这就是说，农民的土地保障至少在60年内由自己承包的土地供给。即，对于中国农村土地保障的义务主体实质上正在成为农户自己。
土地保障并不能完全抵御各种生存风险，国家为农民提供了五保户供养、社会救助、养老保险和合作医疗等正式的制度保障选择。在这些保障选择中，作为核心内容的养老保险具有农民个人储蓄积累的商业保险的实质特征，农民是自己养老保障的义务主体。虽然村集体因给予补贴可以成为另一元义务主体，但是伴随着土地承包制度的落实，大多数村集体已经名存实亡，只有东部沿海发达地区的部分村集体才真正发挥了义务主体的作用。综上，我国农村社会保障尤其是养老保险的义务主体是缺失的。
综上分析，笔者认为，社会保障义务主体在法律、政策层面上存在着法律定性不清、义务内涵不明确、农村义务主体缺失等弊端。导致这些弊端的原因在于，我国的社会保障制度体系是行政领导型的，而非社会服务型；是个人从属于义务主体型，而非义务主体服务于个人型。这种制度体系一方面妨碍着社会保障社会化的实现，另一方面，过度的包揽城镇社会保障导致政府在农村社会保障建设的缺位，农民社会保障权不仅存在着制度上的结构性缺失，而且还存在着经验现实上的义务主体缺失。
（二）社会保障城乡一体化的立法原则
在以社会保障城乡一体化为宗旨的前提下，社会保障立法原则应确定如下：
首先，社会保障权利平等原则。法律应该规定：中华人民共和国公民享有平等的社会保障权，任何组织和个人都不得随意侵犯。平等是法律面前的人人平等，是机会平等，不是结果意义上的平等。这符合“同等的情况同等对待，不同的情况不同对待”的平等内涵。
其次，基本保障的普适性原则。国家有义务为全体公民建立与经济发展水平相适应的基本社会保障制度。基本社会保障制度不能脱离社会经济发展水平，这样不仅体现了立法的开放性，使国家可以分步骤、分阶段地建立基本社会保障制度体系，而且也为建立基本社会保障制度提供坚实的经济基础。例如，我国目前就可以考虑建立城乡一体化的最低生活保障制度。
再次，有限的权利义务对等原则。社会保障分为缴费型与非缴费型两种，社会救助属于非缴费型，社会保险则属于缴费型。社会救助是保障公民生存权的底线保障，公民个人获得社会救助权不以缴费为对等条件。而社会保险是社会保障的核心，市场经济的发展要求建立完善的社会保险制度，社会保险的就业关联性，决定了社会保险遵循权利义务对等原则。换言之，劳动者获得的社会保险待遇同其缴纳保险费的数额、时间成正比。
最后，社会化管理原则。在社会保障的实施领域，一方面国家应该主动培育和鼓励社会化的社会保障义务主体，例如各类非政府组织和非营利性组织，为其提供生存和拓展的空间；而对于已有的社保机构，则应该将其从政府行政隶属管理关系中剥离出去，还其社会化义务主体的本来面目。此外，农村村集体也应该纳入社会化义务主体群当中，使其不再承担为集体成员补贴社会保险费的义务，而专心于社会保障的服务与管理。伴随着社会保障社会化程度的提高，单位完全可以从社会保障义务主体群中退身而出，从而保证其专业化功能。
注释：
①参见《社会保险费征缴暂行条例》第六条，《社会保险行政争议处理办法》第二条。
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