腐败和制度的互动，本文主要内容关键词为：互动论文,腐败论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
腐败行为在人类历史长河中的普遍存在，是一个不争的事实。当今，腐败现象早已演变为各种政治制度国家所面临的共同问题，处于现代政治生活中的人们愈来愈感到腐败行为的巨大危害。
本文认为，腐败行为是主体有明确意图的自主行为，它发生在公共权力的具体运行过程中，与公共权力运行相应的制度紧密相关，并且受到政治系统内部和外部诸因素的影响，因此腐败行为是社会有机体综合作用的过程。从西方提供的法治背景和我国建设具有中国特色的社会主义法制和政治体制目标来看，遏制腐败的根本措施在于制度建设。
一
制度是属于政治研究的一个基本范畴，在极大多数情况下，制度都狭义地被视为特定社会之中（公共）“权力或权威的一种安排”。（注：[美]萨拜因，《政治学说史》，商务印书馆，1986年版，上卷， 第3页。）它被具体描述为国家政权，及其结构形式和组织形式。
在典型的马克思主义语境之下，制度被描述为独立于个人意识之外的政治现实，作为“一种特殊的手段，通过它组织起权力机构来发挥作用，以便调节社会中的阶级、社会集团和政党之间的关系”。（注： [苏] B·B·姆什韦尼耶拉泽，《政治现实与政治意识》，中国社会科学出版社，1990年版，第106页。） 马克思本人更注重从本质上把社会的政治、经济、文化等各个部分作为一个整体来研究，如《共产党宣言》直接指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了”。（注：《马克思恩格斯选集》，第1卷，1972年版，第253页。）这种本质研究从根本上提供了一种理论依赖，但却不容易满足特定条件下的操作要求。
在当代西方政治学语境中，特别70年代发展成型的政治社会学和政治系统分析，它们在制度研究方面贴近现实经验，注重模型，以满足现代社会政治生活的规范和操作要求。如迪韦尔热将“总体的政治制度，即同我们所讲的整体社会有关的政治制度”区分为两个方面：“社会体制的总范畴”，或“社会体制中的某一类因素，如权力机构、国家机器及其实施手段，以及与之有关的一切成分”，而将制度分析的焦点定位于它的功能上。（注：[法] 迪韦尔热，《政治社会学》，华夏出版社，1987年版，第257、258页。）这种研究倾向反映着这样一个事实：高度工业化后高度结构化的发达的资本主义社会条件下，个人生活安排和集体行动都趋向于理性化。大卫·伊斯顿的“系统分析”更为典型地代表了这一特点，他把政治生活看作是一个“行为系统”，“它处在一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生作用”。（注：[美]大卫·伊斯顿，《政治生活的系统分析》，华夏出版社，1989年版，第19页。）在这样一个“输入——输出”系统之下，政治行为主体是不重要的，而政治系统本身提到了特定的高度。
正是这一背景，和公共选择有关的理论凸现其重要的意义。（注：在这里，我们并未严格地区别对同一主题进行研究的相关学派，如新制度学派，公共选择学派，公共政策研究等。）如新制度经济学派，他们认为，制度是社会游戏的规则，是人们创造的，用以约束人们相互交流行为的框架。公共政策理论的重要代表布罗姆利认为，制度是“界定个人行为的规则和准则”，它分为两类：（1）行为准则；（2）规则或所有权。之所以如此界定，关键在于制度所体现的标准化规则恰恰反映了现代社会“人际交往在经济上的本质”，并且构成了“任何集体行动的出发点”。而“如果对制度的定义不能对作为‘便于协调人们行为的社会规则和准则的institutions与作为诸如市政委员会、大学、教堂、农业研究所和其他政府机关之类组织的institutions作出区分，那么就有理由对建立在这一概念之上的制度创新模型抱谨慎态度”。（注：[美]布罗姆利，《经济利益与经济制度》，第2、3章，上海人民出版社，上海三联出版社，1996年版。）虽然制度这一范畴的政治内涵已经大大地被消解了，但是，这一类研究将重点放到了制度创新和公共政策方面，更能体现时代的特征和要求。
就我国社会转型的实质看，这是一个有意识地导入现代社会的过程，虽然，最后的结果并非是当代发达资本主义的社会模式，但在体制高度结构化、（个人和集体的）社会行为更为理性化这一点上是共同的。因此我们选择和这种趋势相关的理论范式作为参照而将其它暂放一边。当然，这不是说其它的就是无效的。
从腐败研究看，长期存在着道德主义与非道德主义的分歧。这种分歧的关键在于对“价值能否成为判断腐败的标准”的态度。我们认为，从根本上而言，腐败行为都是不道德的，因而必须加以杜绝。但是纯粹的价值并不能提供有效的社会控制和制度预防手段，相反，只能诉诸主体的道德自律，这恰恰是脆弱的。正是这一原因，在西方规范政治学中，腐败研究从60年代开始由早期的道德主义逐步转入非道德主义的修正论。基于“经济人”之“非道德”立场转向制度的倾向已经成为主流。现实中，以我国为例，在社会转型过程中，除原来体制结构的弊端外，随着经济改革和政治改革的深入，新的腐败形式的大量滋生充分说明制度在腐败行为的产生过程中起着极其重要的作用。理论上，在历史比较中，封官买爵在当代是绝对不能容忍的腐败，而在封建时代则是制度本身所容纳的一种补偿机制。在当代横向比较中，地区形式的巨大差异也为腐败研究造成困难。（注：杰拉尔德·E·蔡登指出了这一点。 参阅其《建立官员腐败的一般理论》，载王沪宁编，《腐败与反腐败——当代国外腐败问题研究》，上海人民出版社。1990年版，第119页。） 特别是当代世界作为一个多元历史时段共存的空间分布特点，给绝对同一的腐败标准造成了极大的难度。这在其它问题上也是如此，如人权问题，因此，比较只是相对的。詹姆斯·司各特指出在正式规范运用比较时的三个核心的难题，说明了统一价值标准的分析难度和不现实性。（注：杰拉尔德·E· 蔡登指出了这一点。参阅其《建立官员腐败的一般理论》，载王沪宁编，《腐败与反腐败——当代国外腐败问题研究》，上海人民出版社。1990年版，第119页。）
我们认为，腐败不可能存在绝对的标准，即使能够给予“腐败”一个精确的学理定义，这个定义也肯定是拒绝特定制度框架下的操作要求的。从制度和腐败关系来考察腐败，旨在尽可能地回避这一困难。这样我们就取消了对腐败的纯理论定义，而诉诸经验描述。在具体腐败行为的认定中，按照以下四个原则进行：
第一、作为一种危害政治本身的“非法行为”，腐败是在一定的制度框架中经验地界定的，而不是由伦理原则为其提供标准；第二、虽然不能从伦理要求上对腐败进行规定，但也不能脱离价值判断，特定社会的主导价值构成腐败认定的补充原则。举例说来，当社会主导价值将公务员索取“服务费”视为腐败，行政条例就不能反对它，否则，政治本身将受到怀疑。这恰是对转型社会的制度建设和精神文明建设提出同等的要求；第三、规范的政治学对于高度结构化的市民社会具有高度的效率，在转型社会中，由于长期的政治体制惯性和新建规范、价值的冲突将导致多元的标准。作为突出的例子，我国行政体制中的长官意志问题，从长远来看，虽然这已经作为政治体制弊病被纳入改革的对象，但并不能因此简单地将长官意志视为腐败。如受到地方领导主观判断影响历经10年建设被称之为“广州特1号”的年产15万吨乙烯项目之例，（注：中央电视台1998年7月29日《新闻联播》。）虽然在当前陷入困境， 造成80亿元国有资产闲置，但我们并不能因此就可以说这是官员或体制的腐败。当广州市副市长陈述“这也是体制问题”时，我们只应当视为体制本身的效率是极差的，而不能认为体制是腐败的。因此，在实际事务中，必须依据个案原则进行具体问题具体分析；第四、现实政治分析要求针对复杂的多元格局的经济、社会、政治体制提出一元标准。这个一元标准只能在法律框架中实现，即以法律制约腐败。在现行政治体制中，地方利益并不是因为其合理性才成为地方保护主义的显性借口，而是它真实地体现了自发的利益需求并且得到效益满足，地方保护主义所形成的腐败恰恰和传统的政治体制直接有关。这已经在经验中得到证实，集中体现在跨地区经济纠纷的裁决与执行困难，公共区域污染（如太湖）得不到治理，中央文件精神得不到落实（如乱收费等问题）等方面。在社会转型过程中，这不仅可能引发大规模的地方政府行为冲突，而且中央权威也可能受到严重的挑战。
我们将依据这四个原则在本文中运用腐败案例，探讨它们与制度的关系。
二
在依赖西方理论框架解释制度对腐败的作用时，必须注意其两个理论前提：作为行为主体的“经济人”，（注：参阅《经济利益与经济制度》，策2、3章。[美]布坎南，《自由市场和国家》，第3章。 北京经济学院出版社，1989年版。）以及制度合理性。（注：[美]V· 奥斯特罗姆，《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，商务印书馆，1996年版，第45页。）我们并不简单认同这两个假设。制度的存在和创新，作为一种历史的必然，它是在特定的历史条件下，满足了社会生活现实需要与人们最基本的道德需求，为社会生产提供基本秩序和稳定的社会环境，在规定人类相互关系和行为框架的同时，为人的自由发展提供了保障。但是，政治作为特定历史阶段的人类活动，它必将随着人类的进步而消亡，而人类生活的规范将永远存在。在这一点上，制度不能抽象化，而必须是具体的。正是在具体的政治制度下，“经济人”的存在才是真实的，制度的合理性也不是超历史的。从根本上而言，腐败的根源在于私有制，在于“私有”的观念根植于人们的行为动机之中，腐败行为反映了人的自利倾向和迄今以来人类所创造的用以解决公共生活种种问题的制度不完善性，腐败是社会不断向前发展的逆向反映。
制度对腐败行为的发生影响可从多个方面加以描述，我们将焦点集中于现代制度的稳定性、结构化和完善性方面的缺陷对腐败的诱发。
第一、在一个既定而有效完善的制度系统中，由于公职人员拥有“权威分配社会价值”的公共权力，这种分配以强制和垄断为基本特征，从而为腐败行为提供了物质基础。所谓“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”，即是言此。不过，在有效制度环境下，制度对公职人员的权力、责任、行为规则有明确的规定，并有相应的监督机制和惩戒措施，为识别和控制腐败行为提供了依据和手段。
第二、在一个既定有效，但不完善的制度系统中，由于制度系统对于公共行为的规定不严密，而为腐败行为的发生提供了更多的机会。在这样一个制度系统中，一方面，腐败被惩治的风险有所降低成为激发腐败者实施腐败行为的动力，另一方面，由于长期的体制不健全，腐败行为有可能制度化（成为公务人员的行为习惯而合法化）。
在探讨我国改革开放过程中所发生腐败的原因时，许多学者谈到了我国在某些方面制度的不完善为腐败行为创造了条件。以公车私用为例，配车制度的不合理以及对违反规定行为惩罚缺乏制度措施，造成我国公务人员用车的泛滥，不仅政府背上了严重的财政包袱，而且直接就助长着公务人员的腐败行为。当前，这成为中国政治体制改革中的一个富有代表性的问题之一。大庆市最近进行公务用车制度的改革为我们提供了一个很好的例子，在该例中，通过3个月的观察， 已经证明通过制度杜绝腐败是有效率的。（注：该例详见，中央电视台1998年7月24 日《新闻调查》、《晚间新闻》。）相反的例子是公务人员利用公款大吃大喝问题，由于公务招待这一问题未能从体制上根本解决，长期的腐败已经使公款吃喝“制度化”。在这种情况下，连地方干部吃垮饭店的极端事例都时有发生。如“河北隔河口镇三任乡长吃垮两家饭店”。（注：该例详见，中央电视台1998年7月24日《新闻调查》、《晚间新闻》。）这一例子当然也包含着其他形式的腐败，但就某乡干部在接受记者采访时，将这一事件的原因简单地归结为“经济不发达”是令人吃惊的，“来人就吃，没钱就赊，有权就赖”这一逻辑竟然成为腐败者的一般思维，可见体制对于腐败的影响是十分明显的。
第三、在社会发展过程中，新的公共领域将会不断产生，如果公共权力未能及时对其进行制度设置，则容易造成制度系统中的空白，从而为腐败行为的发生提供了极有利的条件。这一点对于发展中国家尤其重要，在人们的习惯心理上，公共领域事务的处理极大地依赖于公职人员的指导。在缺乏明确规则制约条件下，极容易产生造成不同的政府机关对同一领域的涉足和公职人员的自由裁量就达到了最高点，由此衍生腐败。我国当前突出的例子是公路“关卡”问题。在苏廷海报道的安徽省委书记四撤“路卡”之例中，不仅存在着不同部门的卡站林立、收费名目繁多，无正规发票甚至无帐可查、收费站私扣或滥用罚款等问题，而且大量检查人员态度恶劣、雇用不法人员，从而使“地下镖局”这种恶势力出现，造成极大民怨。（注：苏廷海，《案惊中央》，国际文化出版公司，1997年版。）
第四、“双轨制”。大量的经验表明，“双轨制”环境是寻租行为和官倒行为最有利的典型环境。如，在我国，1984年开始“双轨制”的价格体系导致了严重的官倒行为，对社会稳定和经济秩序造成了极大的冲击。由于这一体制终不能长久存在，故不是讨论的重点。
第五、制度创新。从根本上而言，制度创新是社会发展的要求，制度创新的可能性与必要性始终存在。一方面，政治制度作为对政治系统内部各种政治力量的一种权威安排，是对其相互地位和关系的一种固定与确认。制度创新在破坏原有结构过程中，同时破坏了这种结构对于社会和个体行为的控制效果，从而为腐败提供机会。在现代化政治变迁研究时，亨廷顿指出：“在一个具有相对单一性文化的传统社会中，现代化过程中容易出现的腐败的程度似乎与传统社会层级化的程度成反比”，其原因在于“严密的阶级结构或种姓制度就是一种高度发达的规范体系，它可以调整具有不同地位的个人的行为。”（注：[美]亨廷顿，《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社，1988年版，第65页。）阻止社会阶层之间的纵向流动，而在现代化过程中，由于价值观念的转变与财富、地位、力量的重新组合，则动摇原有的阶层基础而促动社会阶层之间的纵向流动，其结果是造成了财富与权力的相互交换的机会和可能。另一方面，制度创新是一个渐进过程，因此制度创新的初期阶段总是不完善的，并在新旧制度过渡期易出现“双轨制”状态，为腐败行为的发生提供有利的条件。当代西方政治制度的发展历史充分说明了这一点，从最初政府被设置为“守夜人”的功能框架，随着垄断资本主义阶段的到来，政府职能迅速扩展，成为经济生活的积极干预者这一过程中，也贯穿着腐败与反腐败的斗争。有学者指出，我国当前的所有制改革过程中，由于国有资产管理体制存在着产权不清之弊，“对同一笔国有资产都能行使所有者职能的各级政府不可避免地会将各自的目标强加于特定的交易”，（注：忻文等，《国有资产流失的制度基础》，载《战略与管理》，1996年第2期。）在这一条件下， “掌握庞大社会资源的政府及国有资产成为各种利益集团寻租的‘猎物’”。（注：何清涟，《现代化的陷阱》，今日中国出版社，1998年版，第4页。） 国有资产的大量流失和权力市场化成为当前改革过程中典型的和最严重的腐败。
三
在本文第一部分，我们已经指出，腐败作为一种危害政治本身的“非法行为”，因而是一种必须从根本上予以杜绝的行为。因此，我们认为腐败对于制度只能产生负面效应，这一点，完全可以从理论和事实两方面均得到详实而有力的证明。
但是，西方一些研究者却提供了一些相反的陈述，即所谓腐败的正面效应问题，如赫斯利兹、多蕾西·海德·布雷西和亨廷顿等人。（注：有关赫斯利兹和多蕾西·海德·布雷西的观点参阅《腐败与反腐败——当代国外腐败问题研究》，第142、51页。）特别是亨廷顿，他断言，“腐败可以同改革一样作用于一个政治体系的维持”、“腐败有利于政党政治的发展”等。（注：《变革社会中的政治秩序》，第59—70页。）关于这一点，我们的态度是，如果腐败的正向效应是确凿事实的话，那它正是对正义的嘲讽，体现着当代人类政治文明的困境。
本文拟从以下几个方面简要地阐述腐败的负面效应：
第一，腐败行为担当了对制度（政治）合法性的最严重破坏者角色。从微观层面来说，腐败行为总是直接对抗于既定的制度体系网络中某一连结点，因此对宏观层面的影响可能显得微小而缓慢。但是这种破坏却不仅是主动的、深层次，而且是广泛的、持续的，腐败所开辟的种种穿越“制度屏障”的通道带来不可控制的散布性反应，形成“示范效应”。进一步，在得不到有效控制的情况下，大量的腐败的负面效应是呈积累趋势的，形成所谓“积累效应”。（注：这一效应在我国“上访”这一事例中可以得到观察。作为一种补充制度，信访等类似工作为纠正政府行为失当和解决争议提供了一个很好的渠道，但是它的设立在根本上却说明着我国正常行政体制某些方面的不足，大量由腐败行为造成的侵害的“上访”增多至少说明了这样一个问题：公民对基层政府的信任严重下降，也暗示着基层政府的腐败加剧。而“上访”增多对社会稳定所产生的影响则直接说明腐败“积累效应”的危害。）所以说，严重腐败则有可能导致合法性的完全丧失，大量的历史经验也充分证实高层领导腐败的比率和规模与合法性呈反相关。最有意义的例证是意大利“净手”运动，运动的结果是拥有百万名党员、意大利最大的执政党天民党宣告解散，其他一些政党也偃旗息鼓，意大利传统的由议会产生的政府体制走向死亡。日本自民党的下野、近几年韩国总统的沉浮、80年代菲律宾马科斯政权的倒台也同样证明了这一点。
第二，腐败行为对制度的基本功能目标的破坏。在现代政治生活中，从公众对政治系统的基本期望以及政治系统本身良性运作的需要来看，政治系统必须履行三个层次的基本功能目标：为社会提供公平、正义与公益、保障社会稳定和提供秩序以及合理有效地引导社会全面发展。政治系统实现上述功能目标最根本反映在对利益与社会资源公正分配方面。腐败行为通过损害政治系统同分配途径的单向性和把个别利益凌驾于公共利益之上而损害政治系统功能目标的实现。
第三，腐败行为对政治制度本身所蕴含的规则和秩序的冲击。“从历史的角度看，政治制度产生于各种社会势力间的分歧和相互作用，它是解决各种社会势力间分歧的程序，也是组织手段逐步发展的结果。”（注：《变革社会中的政治秩序》，第1页。） 政治发展的一个重要的方面即是制度化，制度化程度越高，其制约腐败效率也越高。但是腐败本身却是对制度化的挑战。美国政治行动委员会（PAC ）的活动提供一个典型的案例，这个专为竞选者筹集竞选经费的组织从大量的个人手中收集金钱，然后由其后台决定为哪些候选人的竞选进行捐款。他们的活动“甚至连直接受益的政客们也对政治行动委员会的政治制度表现出日益增长的不安——私人经费大多直接来自特殊利益集团，自在收买议员的竞选或者收买特别的立法条款。”这直接构成对美国法律的挑战。（注：[美]阿密泰·艾乔尼，《美国政府政治腐败内幕》，河南人民出版社，1992年版，第2页。）在发展中国家， 政府官员直接运用公共职权来谋取经济利益的行为则更为常见。上文已经提及腐败和“积累效应”，其可观察到的经验效果便是个别制度与规则的失效。我们继续用政府公务人员大吃大喝挥霍公款之例来说明，这种看起来虽然并不起眼的行为，实为一种严重的腐败，但除了造成了每年2000亿元的经济损失外，（注：这是一个估计资料，因为事实上也很难精确统计。参阅，《现代化的陷阱》。）它实际上使政府对公务人员的约束条例失效，并且使政府“纠正不正之风”的种种努力付之东流——“有令不行，有禁不止”这几个字十分形象地描述了这一现象，政府在这方面的工作陷入不断的“发文”——“检查落实”，“再发文”——“再检查落实”的无效循环之中。在司法活动中我们更能观察腐败的负面效应，在刘秋海诉广西北海市银海区交警大队行政违法之案中，这一案情十分清晰的小案，却由于腐败的作用历时2年多得到不解决。中央电视台对此评论说： “一切善良的、正直的人们都关心着刘秋海的命运，都关注着广西高院对这起案件的裁定。因为人们越来越迫切地感到，使司法公正在整个国家的法律实践中成为一种普遍履行的价值准则，比什么都重要”。 （注：引自《南方周末》，1998年7月24日，第9版。）正是腐败，造成“杀人偿命，借债还钱”这一基本规则得不到体现，司法活动缺少公正性已经成为我国法治建设的大患。（注：沈德咏，《论司法体制改革》，载《中国律师》，1997年第7期。）
第四、腐败对制度创新的影响。政府改制的主要源动力是效率，这和政治权威与相关性输出的效率理论（大卫·伊斯顿）以及规则增强经济效率（布坎南）理论分析是一致的。在典型的科层制背景下，政府围绕社会经济效率中心组织起来，但它自己的效率则服务于前者而不等于前者。在政府（被理解为国家）和社会并未区分条件下的我国社会转型恰恰首要实现的就是这一区分。因而，制度创新是十分复杂的，特别是应该将它与西方现代政治条件下的制度创新区别开来。规范的理论只提供了一般的理论背景，如新制度学派对于寻租的分析，在中国改革过程中出现的寻租现象远非这一学派所能解释。当代中国不少经济学家依据西方理论，对改革过程的腐败进行了错误的判定，特别表现在对寻租这一明显腐败行为的肯定上。
事实上，当前中国政府体制改革是在多重压力下进行的，这些压力除了源自社会先前主导价值惯性之外，正是由经济改革过程的腐败提供的，如寻租。这不仅加剧了改革的难度，而且使政府在进一步改革中，行为选择狭隘化，采取“头疼医头，脚疼医脚”的治标不治本之措施。
在对中国制度创新的观察中，由于腐败而导致的国有资产流失已经到了极其令人震惊的地步，据有关学者估计，目前我国每天国有资产流失达1.3亿元以上。（注：资料转引自《现代化的陷阱》第117页。）加之与腐败有关的房地产市场的“圈地运动”，所谓“资本原始积累”，“市场缺乏规范”，“地方势力的兴起”等现象。可以断言：“如何遏制腐败，防止进一步‘软政权化’，阻止利益集团与政治的结盟，在中国目前其实已经是关系到改革成败的关键问题”。（注：资料转引自《现代化的陷阱》第117页。）
在对其它国家的观察中同样可以发现，腐败不仅极大地影响制度创新的实质性效果，而且直接干扰其目标。对于发展中国家而言，这是一个十分紧迫而且严峻的课题。
标签：政治论文; 制度创新论文; 制度理论论文; 社会互动论文; 社会改革论文; 社会问题论文; 社会体制论文; 经济学论文; 经济论文; 时政论文;