健全农业投入机制的对策研究，本文主要内容关键词为：机制论文,对策研究论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文以绍兴市农业投入现状分析为基础，从完善多渠道的积累机制、健全激励保护机制、健全利益协调机制、建立农科教相结合的运行机制、强化管理监督机制等方面，对健全农业投入机制提出了对策建议。农业投入现状分析
一、财政、信贷支农资金稳定增长，但与农业持续发展的要求还不相适应。
“七五”期间，绍兴市财政预算内支农资金总额为26156.7万元， 年均增幅为11.76%，低于财政经常性收入年均增幅0.41个百分点。 “八五”期间，全市财政预算内支农资金总额为35462.4万元， 年均增幅为17.61%，高出全市财政经常性收入年均增幅1.14个百分点， 达到了《农业法》规定的要求。财政预算外支农资金，“八五”期间全市总额为17198万元，年均增幅高达64.8%。但是， 财政预算内增加的支农资金大都是农、林、水、气象部门的人头经费，用于农技推广和直接支援农业生产的资金并不多。
从全市农行、信用社对农业贷款的情况看，“七五”期间投放农贷12.3亿元，“八五”前四年投放农贷21.39亿元， 比“七五”多投放农贷9.09亿元，增长73.9%。农贷结构趋于优化，“八五”期间，长期农贷比重由8.2%逐年上升到24.8%， 扭转了“七五”期间长期农贷比重逐年下降的局面。但从农贷的递增幅度看，出现了下降的趋势。“七五”期末农贷发放额为3.84亿元，比“六五”期末增长311%， 年均递增32.7%；1994年农贷投放额为5.56亿元，绝对额虽比“七五”期末增加1.72亿元，但四年间的年均递增率仅为9.7%， 尽管这里面有个基数大小的问题，但递增幅度下降如此之大，是值得注意的。
二、集体对农业投入资金逐年增多，尤其是乡镇企业在支农中扮演了重要角色，种粮大户的投入热情日趋高涨，但分散经营的农户投入积极性仍然不高。
目前，在国家、集体和农民对农业的投入中，集体对农业的投入居突出地位。据统计，1988年至1994年县、乡（镇）、村三级实际投入农业发展基金4.97亿元，其中乡（镇）、村两级投入4.06亿元，占81.7%。尤其值得称道的是，乡镇企业反哺农业建奇功。1979年以来的16年间，全市乡镇企业补农建农资金达5.5亿元。凡是乡镇企业发达的地方， 集体经济就比较巩固，对农业的投入就比较多。
1994年以来，我市粮田适度规模经营有了较大发展，到1995年底，规模经营面积35万亩，占全市粮田面积的16%。随着粮田适度规模经营的逐步推进，为改善种粮大户的生产条件，各地加大扶持力度，纷纷增加投入。绍兴县50个村在规模经营试点中，一年内投入1288万元，平均每村25.76万元，投入力度是近几年来少有的。集体的引导、 扶持和利益驱动，不仅使种粮大户集中精力和劳力搞农业，而且大大激发了他们自身资金投入的积极性，投资上万元的大户已占相当数量。
但是，就目前来说，分散经营的农户在农村中还占多数，从整体上看，农户的投入积极性仍然不高，种地不养地的倾向尚未得到根本改变。
三、支农资金渠道逐年增多，但是存在着提取不足、政策不到位、使用效益不高、缺乏有效管理监督的问题。
近年来，从中央、省、市到县（市）及乡镇陆续出台了一系列重农政策，同六、七十年代相比，支农资金渠道大大增多，但有一些政策没有落实到基层，有的政策甚至成为“水中月”、“镜中花”。
农发基金未能足额提取。有的地方对乡镇企业职工每人每月10元的农发基金，只提取一部分，还有一部分留给企业自用，有的甚至分文不上交。在转换经营机制中，有的村规定，1994—1996年三年内免去各项上交，其中包括农发基金。企业租赁和拍卖后，农发基金也随之消失。
省政府文件规定的造地专项基金和土地出让增值部分的25%用于农业的政策难以到位。新区和乡镇工业小区的开发，城镇建设与旧城改造，对资金呈刚性需求，难以从中拿出钱支援农业。
农民劳动积累工制度和承包款上交制度不能很好地坚持。一些乡镇、村的基层干部对该收上来的不敢理直气壮地去收，出现放任自流的倾向。从市农业部门提供的数据看，实际组织筹集可投入使用的劳动积累工（包括以资代劳）由1991年的1658万工，到1994年只有788万工， 三年间减少52%。有的地方劳动积累工已名存实亡。同时，筹集起来的劳动积累工中以资代劳部分也因大打折扣而贬值。有的地方每工只收3—5元，如果按目前小工每日20元计算，劳动积累工的价值是微乎其微。承包款也存在少收或不收的问题。
在支农资金的管理和使用上，长期以来，一直存在着这样一种思想观念，认为农业是社会性事业，因而不大重视投入的效益。支农资金分散管理，分散使用，影响了整体效益的发挥。对农村经济工作的考核，忽视对支农资金收缴、使用的有效监督与约束，导致支农资金被挤占、挪用、截留的现象时有发生。
四、科技兴农蓬勃兴起，对农业的发展起到了有力的推动作用，但科学技术在农业发展中的贡献率仍然比较低。
农业部门反映，这几年粮食新品种的推广令人目不暇接。以1995年春季为例，市、县两级种子公司供应早稻种子93万公斤，比去年的47万公斤增长106%。推广浙9248等优质米面积40万亩，优质米面积达20 %以上，春季培训种粮大户和科技示范户45263人次，落实直播、 抛秧和育秧新技术7.26万亩，比上年增长9倍。 全市各级领导办粮食丰产示范方2722个，面积达21.06万亩。面积达3132亩的6个现代农业园区正在启动。农技人员在编2192人，实有2120人，已基本到位。各地普遍开展的农技人员“联大户、增效益”活动，“科技推广年”活动和“五有农技站”活动，即使农技人员有了用武之地，又为科技成果的商品化、产业化开辟了广阔的途径，出现了农技人员下田头、种粮大户进课堂的可喜局面。
但是，从整体上看，农业耕作还比较粗放，集约化程度不高，科技在农业发展因素中所占份额仅为35%，无论是农技人员还是农民的科技素质都有亟待提高的问题。
五、农业面临诸多制约因素，但是也大有发展潜力。
目前，农业面临着诸多制约因素，拿粮食来说，面临着一增两减的趋势。一增是人口增加。1954年，全市人口246.11万，1994年达421.83万，40年来人口增长71.4%。近几年每年以3万人的速度递增， 到2000年将超过440万人。两减是耕地减少，粮食人均占有量逐年减少。 1954年，全市水田面积243.98万亩，1984年减少到237.18万亩，1994年锐减到208.64万亩，40年来水田面积减少14.5%。今后，经济建设仍需占用耕地。1954年我市人均占有粮食332公斤，最高年份是1984年达512公斤，此后逐年递减，到1994年人均399.6公斤，跌到400公斤以内。拿水利设施来说，现有的水利设施大多是五、六十年代建造，存在设施老化，防洪标准低的问题；绍兴河网地区蓄水量下降、水质污染、抗旱排涝能力减退。再拿农业机械化来说，目前我市机械化程度还比较低，1995年底收割机仅有199台，江苏苏州市已达2980台。
当然，我市农业的发展仍然有很大潜力。以粮食为例，目前，高产与低产之间相差一倍多，全市平均单产820公斤，高产田块超过1300 公斤，低产田块仅500公斤。全市尚有低产田地、低产园地、低产林地、 低产水面93万亩，其中低产田59万亩；荒地、荒滩、荒水、荒山38万亩，其中可以开发利用占70%以上；2000年前，还可围垦海涂10万亩。从科技兴农来看，世界上发达国家科技在农业发展因素中所占份额已高达70%以上，我市目前为35%，亦大有潜力可挖。
从以上初步分析可以看到，我市农业投入的基本形势是好的，尤其是去年开春以来农业正在升温。但是，也必须清醒地看到，农业投入上还存在一些不确定因素，这些不确定因素如果不切实加以解决，很可能危及农业的基础地位。历史的经验教训昭示：无论是一个国家或者是一个地区，农业不过关，基础不稳固，将是十分危险的。而要保证农业基础的稳定，当务之急是探索建立健全农业投入机制。
健全农业投入机制的对策
农业是社会效益高、经济效益低的弱质产业。在市场经济条件下，政府必须以“看不见的手”和“看得见的手”协同动作，既要发挥市场在农业中的调节作用，又要对农业加以保护和扶持，避免市场经济的负面效应阻碍农业的健康发展。政府要综合运用经济、行政、教育和法律手段，全面加强宏观调控，合理调整国民经济分配格局，为农业与二、三产业协调发展，建立起国家投入为导向，集体、农民投入为主体，银行借贷为支撑，引进外资为补充，全社会支持的农业投入机制。就目前来说，农业投入机制已具备良好的基础，下一步需要从以下几个方面加以健全与完善。
一、完善多渠道的积累机制，长期稳定并逐步增加对农业的投入。
（一）稳定与巩固已有的投入渠道。一是提高支农资金在地方财政、信贷盘子中所占比重。下决心改变农业投资份额小的状况。在财政方面，各级政府财政预算内资金用于农业支出计划安排和实际完成的增长幅度，必须分别高于财政总支出的计划安排和实际完成数的增长比例，确保每年对农业投入的增长幅度高于地方财政收入的增长幅度。财政支农资金占财政总支出的比重，市本级提高到8%以上，县级提高到16 %以上（不含农发基金）。在信贷方面，要提高农业贷款在银行贷款总额中的比重，提高农业中长期贷款在农贷中的比重。农行信用社用于农业贷款增长率应高于各项贷款平均增长率。新增贷款中用于农业贷款的比例不少于10%。
二是狠抓政策到位，确保各项支农资金的足额提取。这是健全农业投入机制的关键所在，如果这个问题不解决，而去大谈开辟新的投资渠道，都是于事无补的空话。因此，要把健全农业投入积累机制的立足点放在已有的政策到位和支农资金的足额提取上。我们以1994年为例算了几笔帐：（1）1994年底，全市乡镇企业职工104万人，按每人每月增加10元计税工资纳入农发基金的规定计算，全年达1.248亿元；（2）1994年全市乡镇企业应交所得税4.34亿元，按减征10%计算，社会性开支为4340万元，如果其中50%用于农业的话，就是2170万元；（3）1994 年底全市农村劳动力264万人，每个劳动力15个劳动积累工， 可筹集3960万工，如果按其中三分之一以资代劳计1188万工，每工以10元计算，就是1.188亿元。以上三笔大帐相加，全市支农资金就可达到2.653亿元。这里仅是几笔帐，如果按已有政策足额提取的话，支农资金的数额是相当庞大和可观的。有关职能部门和基层干部要克服畏难情绪，理直气壮地维护法律法规和政策的权威性和严肃性，向农民讲清权利与义务的关系，划清合理负担与不合理负担的界限，把该收的收上来，尤其要抓好农发基金的足额提取和劳动积累工的筹集及承包款的收缴。
（二）开辟新的农业投入渠道。当前，国内各地都在这方面进行探索。有的同志提出，要运用政府权力调整社会分配，可以象征收交通能源基金那样，每年从二、三产业利润中提取一定比例的农发基金，或向社会征收粮食消费税，以筹措支农资金。也有些同志提出，农业发展基金可按照一定比例从楼、堂、馆、所投资或一切基本建设投资中抽取。我市上虞、绍兴两县（市）根据当地建筑业发达的实际，按照建筑企业资质等级从中提取一定比例的支农资金。上虞市上浦镇从当地黄砂资源中以资源费的形式，每吨黄砂提取1元资源费，筹集起来用于农业， 仅此一项，每年可筹资80万元左右。这些，都可以作为我们开阔思路的借鉴，要注意总结好的做法与经验，形成决策和制度。总结和研究在新形势下增加农业投入的来源，是否可以从以下几个方面来考虑：
1.在粮食、油料批发环节中，按每销售1公斤粮、油提取粮食、 油料技术改进费2分，由财税部门负责征收，纳入各级农发基金。 江苏省1995年起已在全省范围内实行。
2.对所有列项的非农基建项目按基建总投资额的一定比例提取农业基本建设基金，其中生产性基建项目按1%提取， 非生产性基建项目按2%提取。
3.个体、私营企业、外出经商户与乡镇集体企业一视同仁，按从业人员每人每月10元提取农发基金，由财税部门统一带征。
4.加大利用外资的力度。要有计划地选择农业项目，与外商合资，以吸引更多的外资发展农业。
5.组织社会资金向农业投入。贯彻“谁投资、谁得益”的原则，提倡部门、企业直接扶持原料基地，或联合从事农业综合开发，或共同兴办原料基地、商品基地和副食品基地。
二、健全激励保护机制，千方百计调动农民投入的积极性。
农民是农业投入的主体。从某种角度来说，农业的投入就是农民的投入。在当前国家财力有限，地方各级财政基本上是吃饭财政，拿不出更多的钱，但又要保证农业稳定发展的情况下，农民的投入显得尤其重要。近年来的经验教训告诉我们：调动农民投入积极性的关键是找准国家宏观利益与农民微观利益的结合点，提高农业生产的比较效益，切实保护农民的利益，达到既保证农副产品的有效供给，又保证农民增产增收。
（一）建立土地使用权流转机制，稳步推进粮田适度规模经营，以规模效益激发农户投入的内在动力。近年来农村工作的实践使我们清楚地看到，小型、分散的经营方式很难调动农户投入的积极性，尤其是乡镇企业发达的地方，往往把种田当作副业，只要保口粮就行，不愿化本钱投入农业。实行规模经营既能有效地调动农户自身投入的积极性，促使他们把农业当作主业，致力于提高土地的产出率、商品率和劳动生产率，又有利于支农资金的集中投资，充分发挥投资效益。规模经营是促使农户成为投入主体的有效途径，今后，要坚持条件，积极推广。
（二）借助价格、税收、信贷等经济杠杆，改善农户投资的软环境。减轻农民负担，增加农民收入，农民才会有投入的积极性和投入的能力。在当前，尤其要控制农资价格上涨过猛的势头，要通过整顿流通秩序、减少中间环节等措施，逐步把农资价格涨幅控制在粮食价格涨幅以下。在有条件的地方，可在供销社农资系统内试行连锁经营。税务部门对农户进行开发性长期投资和应用新技术生产的产品，应实行税收减免政策。
（三）加强农业水利、电力基础设施和林网建设，完善社会化服务体系和市场体系，逐步优化农户投资的硬环境。要搞好区域内曹娥江和浦阳江两岸的标准堤坝建设，提高抗洪能力。加快沿海防护林和农田林网建设步伐，改善农业生态环境。为适应机械化的推广，大力搞好路、沟、渠、林的配套建设。坚持走“家庭承包加社会化服务”的路子，农业社会服务体系要求达到统一布局、统一机械作业、统一排灌、统一供种、统一病虫害防治。完善与规范农村市场体系，并建立与之相适应的信息网络，减少农民获取信息的成本，最大限度地降低农民生产决策的误差，以规避市场风险。加快农业产业化步伐，发展农业龙头企业，以龙头企业带动基地，以基地带动千家万户，农工贸一体化，产供销一条龙，实现农户生产经营与大市场的对接。
（四）发展农业保险，帮助农户抵御自然风险，为农户投入提供安全保障。上虞、绍兴两县（市）对粮棉大户普遍建立了农业保险，保费由政府和农户共同承担。但目前碰到的问题是农业保险入不敷出。1994年以来，全国农业保险保费收入32.8亿元，支付赔偿35.2亿元，赔付率高达107.7%，导致保险总规模急剧下降。上虞市保险公司已对10 亩以下种粮户关闭了大门。我们认为，农业保险不能因噎废食，正因为风险大，才更需要保险，下一步路子如何走，需要认真探索与研究。这方面，上海、山东、河南等地的做法可资借鉴。他们改变以往经营的方式，走互助合作的路子；上海保险公司与市、县、乡各级农业部门实行共保，多家共同承担农业风险；山东、河南建立农村保险互助会，以收定支，积累作为风险基金，均获得较好效果。
（五）加强教育，明确农民对农业投入的职责。以往的承包仅限于产量，这种状况必须改变。产量要讲，但也要对承包农户的投入作出相应的规定。如化肥、农家肥的施用量，复种指数；一般农机具的购置，田间水利设施；接受农业科技培训和农业新技术、新品种的推广；承包款的上交和劳动积累等。同时对履行职责好的，投入贡献大的予以表彰和奖励，对不履行职责的，或弃耕抛荒的，予以处罚，直到收回承包土地。
三、健全利益协调机制，完善农业信贷功能。
农业信贷具有周期长、效益低、风险大的特点，比如农业综合开发、水利建设、中低产田改造等，贷款期限一般在三年以上，期限长的如荒山造林贷款达10—15年之久。由于期限长，承贷单位变化大，给农行、信用社增加了贷款回收难度。绍兴县信用合作联社全部贷款逾期率不到1.5%，而农业贷款逾期率却在7%以上。再如农业贷款执行基准利率，存贷利差小，甚至倒挂，给农行、信用社的经营带来困难。在这样的情况下，农行、信用社处于两难境地：如果按照商业银行机制运行，对农业信贷投入的力度就会下降；反之，向商业银行转轨的步伐又会放慢。上述问题如果不解决，不但农行、信用社支农积极性难以调动，恐怕支农资金“农转非”亦在所难免。要解决这些问题，增加对农业的信贷投入，必须从宏观和微观的结合上，健全利益协调机制。
在宏观上，要建立有利于增加农业信贷投入的调控体系。农业银行和信用社直接担负着支援农业发展的重要任务，国家应对农行和信用社实行必要的优惠政策，以消除行、社支农贷款与银行作为企业经营之间的矛盾，为行、社创造与其他专业银行公平竞争的环境，其途径可采取：
1.人民银行应大力支持农行票据贴现和再贴现业务，以解决农行在农业贷款中投放时出现的资金和规模不足的矛盾。
2.适当提高农行、信用社呆帐准备金。
3.要规范财政对农业的投资。在中央财政不可能更多增加对农业投入的情况下，地方财政支农资金应按结构要求到位，归口存入农业银行，由农业银行协助管理，监督支付。
4.在实行经营承包责任制的情况下，财政应根据农业贷款实际投入的增减变化，相应调整承包利润分配办法，以协调不同行处因发放农贷而带来的利益不均问题。
5.农业贷款的资金，人民银行应在货币供给计划中给予一定比例的专项配套资金。对于重点产业和区域的中、长期贷款项目，农业银行总、分行也要在统筹基金中确定比例，给予相应的配套资金。
6.要根据农业生产商品化的要求，调整农业信贷归属范围。建议把饲料加工和以农产品为原料的加工企业归口到农业贷款之中；把农户的工业、商业、运输业贷款从农业贷款中分离出来，以防止农业贷款的虚假扩张，使农业贷款项目得到真实反映。
7.对伸向农村的各家金融机构在农村吸收存款中，应承担支农任务，安排一定的支农资金。
在微观上，要着力优化农贷结构，提高信贷效益。
一是拓宽贷款对象范围，调整贷款结构。将贷款对象由农户为主，拓宽为从事开发项目的农户、农业开发公司、龙头企业。加大农业基础设施、种养业、农业综合开发、科技开发、农产品的深加工、精加工以及创汇农业的投入力度。
二是提高信贷资金质量，实现农贷资金的有效运转。要建立健全审贷分离制度，提高资金运行质量。积极盘活资金存量，加快资金周转，进一步落实压贷挂钩、挖潜挂钩，实现农贷资金的良性循环。
三是进一步理顺农行、信用社、农业发展银行的关系，发挥信贷支农的整体效能。农行要发挥资金较为雄厚、抵御风险能力较强的优势，相对集中信贷资金，支持农业重点项目。信用社要利用基层网点多，对村、组和农户熟悉的特点，搞好村以下贷款的发放。省级农发行要搞好同代理行的政策性信贷资金的衔接，防止供给脱节和流失。从长远来看，农发行应延伸下设机构，这样，既有利于粮棉油收购资金管理，又不影响农业银行向商业银行的转轨。
四、建立农科教相结合的运行机制，提高科学技术在农业发展中的贡献率。
坚持科技兴农的方针，关键是要在农科教结合上，寻求其内在联系，找准结合点，建立和健全新的运行机制，加快科技商品化、产业化进程。
（一）完善农村科技推广体系。这一推广体系应以市、县、乡镇、村农技推广机构为依托，上挂国家、省级农业科研机构和农业院校，下联农村广大农户。现在的主要问题是，与国家、省级科研机构和农业院校的联系不紧密，出现断层，这样在一定程度上制约了农业科研成果的转化。美国非常重视建立以农学院为中心的农科教一体化体系，形成了以农学院为依托，农业教育、科研和推广紧密结合的农技推广体系。而这方面正是我们的薄弱环节。因此，在健全农业科技推广体系中，尤其要加强与农业科研机构和农业院校的联系，与他们建立长期、稳定的技术协作关系，搞好科技信息的传播和科学技术的推广，配合他们实施重大科研项目。
（二）稳定农技队伍，充分发挥这支队伍在农业科技推广中的作用。对于农技人员的工资待遇，要与乡镇干部一视同仁，不足部分，县（市、区）财政应予以补足，并搞好农技人员的养老保险。同时，要广泛深入地开展科技人员“联大户、增效益”活动和“五有”农技站活动。
（三）建立多层次、多种形式吸纳农业科学技术的新型载体。在办好职业技术、成人教育学校和广泛开展科普活动的基础上，办好农业科技园区、农业高新技术开发区，丰产示范方，积极发展以技术、资金、人力、土地入股形式的农业股份合作制和科技示范户。
（四）建立层层负责的培训制度。市负责培训县（市）农技人员，县（市）负责培训乡镇农科人员和30亩以上的粮棉种植和规模养殖大户，乡镇负责培训村级农技员和10亩以上的种粮大户，村负责培训一般农户。在培训方法上，要充分运用电视广播、报刊、讲座、函授、现场示范等农民喜闻乐见的形式。
五、强化管理监督机制，提高支农资金使用效益。
（一）变分散管理为统一管理。将多渠道筹集的支农资金全部汇总，单独建立帐号，并建立专门的支农资金管理机构。所有支农资金全部纳入市、县（市）政府已有的农业发展基金管理委员会的管理范围。市、县两级农业发展基金管委会下设两个办公室，即支农资金管理办公室和投资项目管理办公室，分别设在财税局和农经委。支农资金管理办公室承担向负责收缴各种支农资金的职能部门按标准收取支农资金和实行资金专项管理职能；支农投资项目管理办公室配合计划部门共同搞好支农资金投资项目的立项，负责政府支农资金投资项目的评估、考察和检查、验收。
（二）变“天女散花”为突出重点，统筹安排，提高资金使用效益。各级政府要从本地实际出发，按照农业现代化的目标，制订本地的近期和远期的农业发展规划，分清主次和轻重缓急，搞好农业投资项目的摸底排队，集中必要的资金用于重点项目，力求每年相对集中财力、人力、物力办成几件大事，以达到几年内使用农业面貌有一个大的改观。资金投放的重点应放在科技兴农、农田适度规模经营、社会化服务体系建设、商品基地、龙头企业、农副产品批发市场和创汇农业上。
（三）建立责任制，对支农资金的收缴、使用实行考核与监督。为确保出台的农业投入政策到位，支农资金的足额提取和用好支农资金，要把各项支农资金的收缴责任落实到各级党委、政府和有关部门，并与“米袋子”、“菜篮子”负责制相衔接。各级党委、政府对本级的支农资金总体负责，政府有关部门对各自承担的支农资金收缴和使用工作负责，年终统一考核。对各级党委、政府的考核由上一级党委、政府组织实施；对政府有关部门的考核，由同级党委、政府组织实施。具体考核工作可由各级党委组织部、人大和政府的农村综合部门、审计部门组成的考核小组实施。对考核不合格的，要追究主管领导的责任，必要时要给予党纪、政纪处分。
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