从两委关系看加强农村基层党组织执政能力建设——山西省泽州县9个村的调查，本文主要内容关键词为：泽州县论文,山西省论文,基层党组织论文,执政能力建设论文,加强农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国农村自实行村民自治以来，党支部与村委会之间的“两委矛盾”就应运而生。《 村民委员会组织法》正式颁布以后，两委矛盾有愈演愈烈之势。两委矛盾的产生和发展 演变，对村民自治提出了挑战，直接影响了我国农村的经济发展，在一定程度上也影响 了农村的政治稳定，党的十六大提出了“构建良性的村民自治机制”的新课题，在实践 中主要是处理好党支部、村委会和村民三者之间的关系。其中，村党支部与村委会的关 系是村民自治机制的核心。十六届四中全会又提出了“加强党的执政能力建设”的新课 题。加强党的执政能力建设，是农村基层党组织的核心任务和当务之急，是解决我国农 村两委矛盾的一个新途径和有效办法。农村党支部在加强具体的执政能力建设方面，要 结合我国农村的现实情况，注重五种能力的培养。
一、农村两委矛盾的现状与表现
自从中国实行村民自治以来，“两委关系”就逐渐成为一个新的矛盾焦点。当前我国 农村“两委关系”正由传统包揽型向现代协调型转变，归纳分类，大致有五种类型：协 调型、包揽型、游离型、对立型和一体型。[1]
《村民委员会组织法》规定，农村党支部是“中国共产党在农村的基层组织，按照中 国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自 治活动，直接行使民主权利。”这就规定了农村基层党支部在村民自治组织中的领导核 心地位。《村组法》同时规定，村民委员会“办理本村的公共事务和公益事业，调解民 间纠纷”等。两委的分工是：党支部只发挥领导核心作用，而不是直接领导作用，村委 会是本村公共事务和公益事业的办理者。村民委员会是在党支部领导下进行工作。两者 统一于实现村民自治的目的之中。
村民自治最大的特点是“主体的群众性”。[2]村民是农村的主体，一切权力应属于村 民。村民通过村民委员会行使其村务管理权，把当家作主权利落到实处，它的权力不是 来源于上级行政部门的授予，而是产生于社会最基层的村民群众，直接体现了民权。从 理论上讲，党支部依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，与村民直接行使民 主权利是不矛盾的。但在实践中，农村基层两委的权力是“二元制”：来自于上的执政 党的执政权力和来自于下的村民民选的权力，形成农村基层组织中的权力冲突。由“一 元”体制变成“二元”体制，由一个中心变成两个中心，必然使权力分散，出现“离心 力”。[3]
民选权力与党支部领导权力的冲突突出表现在以下方面：
1、在实际村务活动中，党支部居于中枢地位，支部书记是决策中心，对村里大小事务 负总责。村民自治的本质意义在于还政与民，当政府确定试图通过选举重新认定基层干 部权力合法性的时候，一种新的村庄内生的、由村民选举所形成的权力关系出现了。这 种自下而上的权力在进入实际运作时，必然与宪法规定的由上而下的权力发生冲突。在 村庄内部，代表自上而下的权力体系的主要是党支部书记，代表自下而上的权力体系的 是村委会主任，两种权力体系的纷争往往是在书记与主任之间展开。
由于村委会以民选的形式产生，村委会的权力合法性有了更广泛的民意基础。党支部 为核心包揽一切的格局开始松动，甚至受到直接挑战。村委会主要成员往往会依据法律 ，要求属于自己的那部分权力。这些权力都是实在的、具体的。一是财产管理权。集体 资产管理权、土地、村办企业、煤矿等发包权；二是财务管理权。核心是报帐的签字权 。过去通常是书记签字报帐，为解决权力纷争，有的县市政府公开发文，明确要求必须 是支部书记和村主任共同签字才能报帐；三是人事安排权。对会计、保管、电工等重要 职位的安排，党支部书记和村主任的矛盾也日渐增加。甚至越是选举动员充分的地方， 书记和主任之间的冲突越多。[4]
2、党支部与村委会两套领导班子不合，出现矛盾和冲突。针对村民自治出现权力来源 差异在农村基层组织中出现矛盾和冲突的状况，中共中央早在1990年12月就发出了《关 于批转<全国村级组织建设工作座谈会纪要>的通知》。《通知》明确指出：村党组织与 村民委员会是领导与被领导的关系，并具体规定了党组织对村委会的领导，主要体现在 ：(1)提出全村经济发展与精神文明建设的意见，通过村民委员会的工作，把党的方针 政策和党组织的意图变为群众自觉行动。(2)讨论村民委员会的重要工作，支持和帮助 村民委员会按照法律独立负责地开展活动。(3)协调村民委员会同其它组织的关系。(4) 对在村民自治组织工作的党员和干部进行考核和监督。党组织领导村民组织，但不是包 办代替。虽然这些规定非常具体明确，但是在我国政治体制改革严重滞后的大环境下， 要求农村党支部书记只进行政治领导而不是具体的领导是十分困难的，特别是各级党委 书记仍处在行政第一线直接领导的情况下，单独要求农村支部书记从具体管理事务中退 出来，是非常艰难的。
二、党支部是农村两委矛盾的主要方面
两委冲突，原因非常多。既可以是组织成员间的恩恩怨怨，也可以是两个组织间在运 行中出现的不磨合，还可以是一个复杂的现象，不能将其简单化。这种冲突的产生原是 两种组织所体现的不同权力间无法调和的矛盾。据此，两委冲突可以分为个人间冲突、 组织间冲突和权力间冲突三种类型。(1)个人间冲突：这是“两委”冲突中最浅的一个 层面，也是最容易解决的一种冲突；(2)组织间冲突：村支部与村委会两个不同的组织 ，由于某些事务和利益使两者产生冲突；(3)权力间冲突：作为村庄公共权力机构，村 支部与村委会实质上是权力的载体，是权力的附着物。两者代表的权利不是同一个主体 ，因此也会产生冲突。但是，这些冲突的根源在于党的基层执政能力不强。因为党是基 层的核心领导，基层两委矛盾的责任主要在党支部。
从理论上说，“二元”之间应该是统一的、合作的、互补的。但现实不都是如此。两 委纠纷，核心是权力之争，既有党支部越权的情况，也有村委会越权的情况，前者比后 者要多、要突出。从全国近两年上访的案例看，绝大多数案例都是因党支部书记越俎代 庖，使村委会形同虚设而引发的矛盾。只有个别案例是新当选的村委会主任违章操作， 与村支部书记“对着干”。
2005年1月至2月间，山西省泽州县民政局对冀县内9个村的两委关系和党支部的执政能 力进行了一次对普通村民和两委成员的问卷调查。就调查的情况看，两委成员中，认为 两委矛盾主要责任在支部书记的61%，在村主任的占16%；普通村民问卷调查中，认为两 委矛盾主要责任在支部书记的占51%，在主任的占23%。虽然是无记名调查，但仍有20% 的受调人在问卷中对这一问题进行了回避。就收回问卷的情况而言，大部分的村民和两 委成员认为，农村两委关系的主要矛盾方面在于村党支部。为此，我们要作一历史考察 。
1949年中华人民共和国建立以后，中国共产党确立了从中央到地方各个层次和部门的 领导地位。从1958年起在中国农村开始实施的人民公社体制极大地强化了党对农村的一 元化领导。在公社一级，权力完全集中在公社党委和党委书记，在村一级，权力则集中 于大队党支部书记。党的领导的“一元化”领导体制在农村连续推行了二十多年。尽管 到1983年开始撤销人民公社，建立乡政府，但是在村一级仍然沿用的是人民公社时期的 管理体制，直到1988年开始推行村民自治，这种状况才缓慢改变。确切地说，实行村民 自治后，并没有否认那些过去长期以来担任村党支部书记和其它干部的人，如果没有被 选进新的村民委员会，可能会有大权旁落感，有失落感，不轻易放权，干预过多。即使 他们被选进了新的村民委员会，也可能把过去的体制和职务特征带到村民自治中来。比 如有的地方村党支部认为“村民自治了，支部没权了”。他们把村民自治和村党支部的 领导核心作用对立起来，甚至指责村委会依法办理属于职权范围内的事务是“不尊重村 党支部的领导”。习惯于过去旧体制下那一套领导方式，即村里事务无论大小，都是村 党支部书记一个人说了算。遇事大包大揽，动辄强迫命令。村委会成员一旦和党支书意 见不合，就可能任意被撤换。
由此可见，从村民委员会产生的那天起，就有党组织和村民委员会的关系问题。尽管 《中华人民共和国村民委员会组织法》以及《中国共产党农村基层工作条例》对两者的 关系都有说明和规定，但是都比较原则而不具体，比如，《村民委员会组织法》中说： “中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党的章程进行工作，发挥领导核心作用 ；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权力。”这里什么是 “核心”作用，怎样做才是发挥了核心作用，怎样保障村民开展自治活动，行使民主权 力，都没有具体标准和解释，人们可以按自己的理解行事。同样，党的《农村基层组织 工作条例》也要求党支部“领导和推进”、“支持和保证”村民自治活动，但怎样领导 ，怎样保证，也没有具体规定和要求。两个条例对党支部和村民委员会的权限都没有明 确的划分。在这种情况下，“干预过多”和“放任自流”的情况都会存在。客观地说， 由于党处在领导地位上，“干预过多”是主要的方面。
三、新时期农村基层党组织执政能力建设面临新的挑战
改革开放二十多年来，尤其是实行村民自治以来，我国农村发生了翻天覆地的变化。 这些变化向党的农村基层组织提出了许多新的要求。目前比较大的一个问题是，农村基 层党组织的领导方式不能适应村民自治以后的新形势、新变化和新要求，执政能力建设 不足。就泽州县9个村的调查来看，在回答“你对你村党支部的执政能力总体满意程度 ”问题时，回答“满意”的占68%，回答“一般”和“不满意”的占32%；在回答“一般 ”和“不满意”这一问题时，个别村竟然高达60%。从中可以看出一个问题，农村基层 党组织建设面临着新任务和新挑战，具体存在以下几个方面：
1、农村基层党支部缺乏宏观的执政能力。在对泽州县9个村的调研中，有60%的村民认 为“党支部应该把提高宏观执政能力”放在第一位；9个村中的80%的两委成员也持同样 观点。党是执政党而不是行政党，这就要求党在起领导核心作用时，必须从宏观决策上 起作用。党应该具备宏观执政能力。农村基层党组织不是在村里办具体的行政事务，而 是在把握方向，在党的路线、方针、政策和国家法律、法规下对村民委员会进行监督， 帮助村民依法行使民主权利。但是，现实中许多村的基层党支部却一心想把村里的权利 揽下，代替村委会，甚至代替村民行使村里的权利，这样就必然和村委会发生冲突而引 发矛盾。
2、基层党组织的依法执政能力缺失。在对泽州县9个村的调研中，有51%的村民认为“ 党支部应该提高依法执政和依法办事的能力”，30%的两委成员也持同样看法。基层党 组织的执政权力是法律赋予的，是法律明文规定的，这就要求基层党组织应该依法行使 自己的权利，不能超越法律与村委会争权，要让村委会在村民的监督下放手工作。可是 有些基层党支部缺乏依法执政的能力，不能依法行使自己的权力和保护自己的权力，却 动用自己的领导权力与村委会争夺具体的事务管理权，违法使用自己的权力，损害了基 层党组织的威信。
3、基层党组织缺乏民主执政的能力。在对泽州县9个村的调研中，针对“你对本村党 组织民主执政能力的希望”这一问题时，37%的村民和28%的两委成员认为“应进一步提 高”。村民自治的目的和意义就是维护基层民主，充分发扬民主，作为党的基层组织应 该利用自己的威信，利用自己村民利益的忠实代表的身份，帮助村民使用民主权利对村 委会进行监督。基层党组织只能利用民主权利选举自己的干部，撤换不称职的村委会干 部，不能利用自己的党支部的权力与村委会闹不团结。
因此，化解农村两委矛盾的关键是提高农村基层党组织的执政能力，从党的自身素质 上解决问题。在当前，我们要提高农村基层党组织的执政能力必须坚持以下两个基本原 则。
1、在制度安排上，党的农村基层组织的实际工作要量化、要具体，不能总是用“党的 领导是政治领导、思想领导和组织领导”一句话来概括。“领导一切”是个总的要求和 总目标，但在现实生活中必须量化，具有可操作性。党支部要转变职能、转变领导方式 和方法。体现“党的领导”必须有适当的“制度事权”来保证。农村党支部书记必须把 “党的领导”落实在具体的事务当中，通过具体的事情来实现“党的领导”。泽州县9 个村的调查显示，对“农村基层党支部应该如何对村委会实行领导?”这一问题，有22% 的村民认为“仅仅是路线方针政策的领导”，而78%的村民则认为，应“适当参与行使 村委会的权力和决策”。在我国农村基层，党的领导不仅仅是路线、方针、政策等的领 导，还要具体体现在行使公共权力之中。村民自治以后，许多地方的实践证明，党支部 成了“摆设”和“空架子”，书记除了抓党的工作和支部建设以外就没有别的工作可做 了，更不允许参与村委会的其他工作，这是极其不正常的。应该规范党支部的事权范围 和职责。
2、在操作方法上，党的领导既是宏观的，又是具体的。具体说就是两个“解放出来” 。一是要从与村委会对立、争权夺利的具体事务中解放出来。党支部从纷繁复杂的具体 村务活动中解放出来，腾出精力和时间，更好地从事思想政治教育，去抓基层党建工作 ，去抓村经济和农村社会发展的总体规划等全局工作。象村一级这样的基层单位，贯彻 、执行好《村民委员会组织法》、支持村主任依法工作、对村委会工作实行监督，也是 坚持了“党的领导”，从而把党的领导与村民自治有机地结合起来。二是要从“领导一 切”的抽象的、泛泛的“领导”中解放出来，求真务实，多办实事，不能离开农村的现 实而空谈“党的执政能力建设”。要把党的执政能力建设的总要求与农村的实际情况结 合起来，与全面建设小康社会的具体情况结合起来，把握党的领导在现实生活中的操作 性，把握好一个“度”。
四、加强农村基层党组织执政能力建设的途径
1、根据我国经济不断多元化的发展趋势的新情况，努力提高、落实农村基层党组织领 导经济工作的能力。在对泽州县9个村的调查中，有79%的村民认为“党支部应该把提高 领导本村经济工作的能力”放在第一位，72%的两委成员也持同样观点。在回答“你认 为党支部书记是否应该参与对本村的经济领导或管理”问题时，70%的村民回答“是” ，25%的村民作了否定回答，另有5%的人“说不清楚”。随着市场经济体制的逐步建立 ，城乡一体化步伐的加快，农业与二三产业之间相互渗透日益明显，联系更加紧密，农 村经济发展呈现出多元化趋势。传统的农业经营模式已经打破，农民已经改变了传统的 种植、养殖业，或发展精细蔬菜、花卉苗木、果树药材，或从事农产品经销、到乡镇企 业工作、向城镇转移寻求发展等。不少农村的经济结构发生了根本性的变化，这些变化 要求农村基层党组织和领导干部在领导经济工作时，必须摈弃以往的以行政命令、大包 大揽、催粮派歙等行政推动方式，代之以制定发展规划、完善基础设施、维护市场秩序 、健全配套服务等方式。从只会抓传统农业向善于抓现代农业、工业、服务业、城镇建 设等转变，不断提高驾驭市场经济的能力。
2、针对在社会转型过程中、在新旧体制转轨过程中所产生的矛盾，农村基层党组织应 该积极提高做好群众工作的能力、提高处理好各方利益的能力。在对泽州县9个村的调 研中，有63%的村民和68%的两委成员认为，“群众工作是党的生命线”，“做好群众工 作仍然是农村基层党组织的一项重要工作，具有相当重要的意义”。随着改革开放的不 断深入和市场经济的迅速发展，农村社会关系包括群众的利益关系处在一个大的调整之 中，利益主体、社会生活方式、社会组织形式等日益多样化，发展过程中的各种矛盾也 接踵而至。这些矛盾在利益得失和新旧观念冲突方面表现得尤为突出，直接涉及到老百 姓的生产和生活，涉及到他们的日常和长远的利益，解决起来难度较大。如征地、社会 治安、村办企业的承包与管理、土地承包、殡葬改革、社会公益事业等等。这就要求农 村基层党组织必须不断提高政策水平和应对复杂局面的能力，认真研究新形势下群众工 作的新特点，探索做好群众工作的新途径和新方法。善于运用思想、经济、法律、行政 等手段，妥善处理各种矛盾。既保护好群众的合理利益，又维护好农村改革、发展、稳 定的大局。
3、积极适应农民迫切要求改善生产、生活条件的愿望，努力提高和增强办事能力、提 高帮助群众脱贫致富的能力。在对泽州县9个村的调研中，85%的村民和80%的两委成员 认为，“提高农村基层党支部的办事能力、提高党组织帮助群众脱贫致富的能力，应该 是本村党支部的一项基础性工作”。在回答“你认为应该如何加强你村党支部的执政能 力建设?”时，74%的村民认为“应关心群众生活，为群众办实事”。村民的生产、生活 条件能否得到改善，不仅会影响农业生产的发展和农民收入的提高，而且会影响党群、 干部关系，影响基层党组织的凝聚力和号召力。近年来，农民的生产、生活条件有了很 大改善，农村基础设施建设取得了显着成绩。但是，随着农村经济社会的迅速发展，农 民群众不仅要求继续加大兴修水利、整修道路、引自来水、改造厕所等基本生产、生活 条件的力度，而且要求改善了解市场信息、建设农产品市场等现代生产、生活条件。这 就要求农村基层党组织要加大对农民的支持力度，增加对基础设施建设的投入，充分发 挥村支部的领导核心作用和组织的战斗堡垒作用，在帮助村民释疑解惑、排忧解难、增 收致富上下功夫。同时，必须牢固树立用发展的办法来解决问题的意识。解放思想，抢 抓机遇，加快财源建设和村级集体经济发展的步伐，不断增强自身办事的能力。
4、积极适应我国农村逐步由封闭走向开放的新局面，农村基层党组织应该努力加强先 进文化、思想、道德建设。在对泽州县9个村的调研中，56%的村民和61%的两委成员认 为，“农村基层党组织应该成为农村先进文化建设的带头人”。随着社会主义市场经济 的迅速发展，城乡之间的交流日益频繁，农民与外界的接触和联系更加广泛，农民的观 念和意识正在发生重大变化。他们渴望掌握更多的科学文化知识，享受更加健康的丰富 多彩的精神文化生活。在一些农村，拜金主义明显抬头，封建迷信活动以各种方式对人 们的生活产生着极大的影响。农民信仰宗教的比例在过去的十年中有了成倍的增长。这 就要求农村基层党组织必须改变过去那种“念念文件、开开会、贴贴标语、送场戏”等 做法，切实加强社会主义文化阵地建设。注重针对性、实效性、经常性，用群众喜闻乐 见的方式宣传党的路线方针政策、国家的法律法规以及科技方面的知识。用行之有效的 方式广泛开展积极向上、健康有益、丰富多彩的群众性精神文明创建活动，满足群众日 益增长的物质和精神文化需求。
5、努力适应《村民委员会组织法》颁布以后，农民民主参与意识的增强和变化，农村 基层党组织必须改进和完善领导方式。在对泽州县9个村的调研中，针对“你认为是否 有必要改进和完善农村基层党组织的领导方式?”问题，有71%的村民和67%的两委成员 回答“有必要”。实行村民自治，使村民直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是 我国农村改革和发展的必然趋势。这与我国传统的治理方式——把老百姓当“臣民”管 理的“精英”政治有着质的不同。[5]我国农村自“全面推行村民自治”以来，基层民 主政治建设取得了较大的进展，农民的民主意识明显增强，不仅要求维护自身的经济利 益，而且要求更多地参与村里重大事务的决策。[6]1988年《村组法》颁布以后，我国 大部分省份已经进行了六届选举，有的省进行了五届，九亿农民的政治参与度越来越高 ，“全面推进”已成态势，民主意识已经形成，并成为不可逆转的社会潮流。[7]因此 ，农村基层党组织必须顺应潮流，与时俱进，改进领导方式，增强凝聚力和战斗力，发 挥好领导核心作用。
党的农村基层组织的执政能力建设是一项长期的、艰巨的任务和工程。加强农村基层 党组织的执政能力建设的总的目的，就是要把农村基层党支部从“划桨”中解放出来， 变成“掌舵”的；调整和解决农村的两委矛盾，坚持党对村民自治的正确领导；通过村 民自治的实践促进和改善党的领导，建立良性循环机制。从而更好地把党的领导与村民 自治统一起来，真正实现“四个民主”的目标。
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