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2008年2月科索沃单方面宣布独立后，美国等少数西方国家率先承认，科索沃问题再度成为世人关注的焦点。冷战结束后，美国对科索沃问题的政策经过多次调整，其态度和立场成为最终导致科索沃独立的最关键因素。美国的科索沃政策不仅会对巴尔干地区局势产生巨大影响，而且将对现行国际关系准则构成严重威胁。
美国对科政策的变化主要源于科索沃问题国际化及其对巴尔干地区形势的影响。阿、塞两族对科主权之争的科索沃问题由来已久。阿尔巴尼亚族人认为自己是巴尔干半岛西部最古老的伊里利亚人的后裔，公元前3世纪其祖先就在科索沃建立了达尔达尼王国。①塞尔维亚族则因为曾在该地区建立过强大的中世纪王国，把科索沃看作是其民族发祥地和文化摇篮。历史上奥斯曼帝国统治的500年间，皈依伊斯兰教的阿尔巴尼亚人逐步成为科索沃的主体民族。奥斯曼帝国衰落后，塞族重新夺回科索沃。当时西方国家为遏制沙俄在巴尔干地区的势力，曾支持建立包括科索沃在内的大阿尔巴尼亚，后因沙俄的坚持，1878年柏林会议和1913年伦敦大使级会议确认了塞尔维亚对科索沃的主权。
柏林会议后的一百多年来，科索沃阿族争取脱离塞族统治的努力从未停止。二战期间，科索沃阿族曾实现过短暂的大阿尔巴尼亚梦想，但这一梦想很快因南斯拉夫收回对科索沃的统治权而破灭，科此后成为塞尔维亚共和国的一个自治省。南斯拉夫共产党执政时期，科索沃阿族于1968年和1981年两次举行大规模游行示威，要求提升科索沃为共和国，受到塞尔维亚的严厉镇压。20世纪80年代末，随着南斯拉夫国内危机的加剧和国际形势的变化，科索沃阿族人独立的呼声越来越高。90年代前期，科阿族民众在易卜拉欣·鲁戈瓦领导下采取和平斗争的方式，希望通过争取国际社会的同情赢得独立。1995年以后，由于波黑战争结束时签署的“代顿协议”规定“南斯拉夫境内不再许可边境变化”②，科索沃阿族对和平独立失去信心，转而开始武装斗争。1999年3-6月，科索沃阿族在美国为首的西方势力的帮助下脱离塞尔维亚的实际控制，最终于2008年2月17日单方面宣布独立。
美国科索沃政策的调整大体可分“反独、纵独和挺独”三个阶段。1998年中期前为第一阶段，美国虽要求塞尔维亚给予科索沃以高度自治权，但至少在表面上一直是反对科索沃独立的。这一点从美国对科索沃解放军的性质认定上可以清楚看出。1998年2月23日，美国巴尔干特使罗伯特·杰巴德(Robert Gelbard)在新闻发布会上说：“科索沃解放军毫无疑问是恐怖主义组织，我拒绝接受任何借口，多年的反恐工作经验使我能很好地确认谁是恐怖主义组织。”③1998年后美国对科政策进行调整，科索沃解放军被美国国务院从恐怖主义组织的名单中删除，它被描绘成领导阿族反抗米洛舍维奇种族清洗的自由斗士，并成为美国的保护对象与合作伙伴。从此美国对科政策进入“纵独”新阶段。美国之所以调整对科政策，其原因主要有四：(1)科索沃解放军从1997年阿尔巴尼亚内乱造成的该国武器库失控中获得了大量武器，壮大了军事力量，成为科索沃政治舞台上不可忽视的重要力量，并得到阿族民众的普遍拥护；(2)塞军队与科索沃解放军的冲突不断升级，西方媒体对米洛舍维奇暴力镇压科索沃阿族的报道，尤其是关于1998年2-3月塞族军警对阿族德莱尼察村庄清剿行动的报道，在世界上引起极大震惊，西方舆论纷纷谴责米洛舍维奇；(3)巴尔干地区是伊斯兰恐怖主义渗透的对象，20世纪90年代初，与基地组织有联系的伊斯兰好战分子和极端主义组织就开始穿梭于巴尔干的穆斯林地区，对美国而言，争取科索沃解放军的合作有助于遏制恐怖主义在巴尔干地区的滋生和发展；(4)米洛舍维奇在南解体过程中对西方的强硬姿态及亲俄倾向，使美国为首的西方国家视其为“眼中钉”，欲拔之而后快，科索沃解放军是美国可利用的打击米洛舍维奇的当地力量。
美国“纵独”政策在“调解”科阿塞两族不断升级的军事冲突中表现得十分明显。1999年3月，以美国为首的北约借口南联盟拒绝接受其一手炮制的“朗布依埃协议”④，在未经联合国授权的情况下对塞实施空中打击。美国欲借此消灭塞军事力量和米洛舍维奇政权，并以此表明，北约作为世界上最强大的军事组织，已经进入了一个拥有“绝对话语权”的新阶段，已经转变为一个可按其人权标准先发制人、进攻其他主权国家的军事集团。1999年6月，南军队撤离科索沃，联合国安理会通过1244号决议，承认南联盟对科索沃拥有主权，但由以北约为主的联合国维和部队维护科索沃安全，科索沃在联合国托管下实行实质性自治。
科索沃战争后，美欧把科索沃解放军改组成警察部队，继续与之合作。美国的“纵独”政策造成科索沃中部和南部大量塞族难民逃往科索沃北部的塞族聚居区，事实上造成了以伊巴尔河为界的阿塞分裂，科民族矛盾有增无减。2004年3月，科索沃再次爆发大规模民族仇杀事件，阿族人袭击塞族村庄及其宗教设施，并与保护塞族的维和部队发生冲突，造成19名塞族平民被杀，900多人受伤，4000多人被迫背井离乡。对此次事件，美国一方面谴责科阿族的暴力行为，呼吁加强对科塞族的保护；另一方面却为阿族辩解，宣称科索沃独立问题久拖不决造成阿族民众不满，需要尽快启动科地位问题谈判，以维持科索沃和巴尔干地区的和平与稳定。
美国早在2001年就开始尝试关于科索沃最终地位问题的谈判。2001年下半年和2002年初，美国把阿塞双方的代表请到华盛顿进行模拟谈判，但无果而终。阿塞双方在科索沃最终地位问题上倾向于领土交换和重新划分，即把科索沃北部的塞族聚居区并入塞尔维亚，把塞南部的阿族村落划入科索沃。美国对此坚决反对，担心这种按民族重新划分边界的做法会打开巴尔干的“潘多拉魔盒”，尤其会给马其顿和波黑稳定带来严重后果。⑤2005年10月，联合国委任芬兰前总统阿赫蒂萨利正式启动和主持关于科地位的谈判。由于阿塞双方立场不可协调，谈判无果而终。2007年3月，阿赫蒂萨利向联合国递交报告，指出科地位问题得不到解决会导致社会和政治动荡，但阿塞两族的长期敌对使科“重新加入塞尔维亚不是一个可行的办法”，认为“科索沃的地位应该是在国际社会监督下独立”，同时科政府有义务尊重少数民族权利，建设民主的、多民族和睦相处的社会。⑥这一方案实际上代表了西方国家的声音，符合美国的科索沃政策，因此被美国称为是“合法、合理和公正”的。考虑到科问题的敏感性，美国官方在科未来地位问题谈判开启后，在公开发表的言论中一直持谨慎态度，对阿赫蒂萨利方案的肯定是美国支持科独立的第一次正式表态。2007年6月布什到访阿尔巴尼亚时，进一步明确表示了美国支持科独立的坚定立场。美国对科政策完成了从“纵独”到“挺独”的演变。
科索沃独立问题的背后是美国与俄罗斯的较量。由于俄坚决反对，阿赫蒂萨利的科地位最终解决方案在联合国搁浅。2007年6月的八国峰会上，美国同意法国提出的由美国、欧盟和俄罗斯“三驾马车”重新开始科最终地位谈判的建议。8月12日，“三驾马车”中的欧盟代表伊申格尔(Wolfgang Ischinger)提议不要排除科领土分割的方案，如果这是阿塞双方都能接受的解决办法。不少分析家猜测此次谈判可能会打破西方一贯坚持的科塞边界不能改动的禁忌，使谈判出现转机。但直至谈判的最后期限2007年12月10日，科塞双方没有达成任何妥协。为此，美国在得到欧洲多数国家支持的情况下决定再打强势牌，不顾俄反对，支持科单方面宣布独立。
为在实现科独立的同时保证塞尔维亚不采取过激反应，美欧做了精心策划。首先是用加入欧盟和北约的优惠条件劝诱塞合作，支持塞亲西方势力，并通过大量宣传影响塞民众的选择；其次，美欧把科宣布独立的时间安排在亲西方的塔迪奇2月份获得连任之后，避免因科独立反而支持了2008年1月塞总统首轮选举中占优势的激进党候选人尼科利奇。2008年2月17日，科正式宣布独立时，欢庆人群中到处挥舞的星条旗表明，在阿族民众心目中，美国才是他们的保护者和科独立的推动者。
美国打着“人道主义”旗号对科索沃问题进行干预，目的是为了实现其自身利益。首先，出于全球军事战略的考虑，美国拟在巴尔干建立强大的军事基地，这不仅能从西翼对中东和中亚形成军事威慑，还能削弱俄罗斯在巴尔干的影响，是北约东扩的又一重要步骤。科索沃成为美国实现这一军事战略的最佳选择。科索沃战争之后，美国在科东南部建立了越战以来最大的海外军事基地——“邦德斯蒂尔军事基地”(Camp Bondsteel)，其军事用意显而易见。其次，在经济上，除了巴尔干自身的资源，该地区更是黑海地区石油通向西欧的重要通道。“邦德斯蒂尔”就位于连接中亚-黑海-亚得里亚海的输油管道以及贯穿巴尔干东西的高速通道的必经之路，对美国的能源安全具有重要意义。再次，从缓和美国与伊斯兰文明冲突的角度看，与以穆斯林为主体的阿族人建立友好关系，有助于美国改善与伊斯兰世界的关系，有助于阻止伊斯兰恐怖组织在巴尔干发展势力，有助于保障美国和欧洲的安全。
尽管美国反复强调科索沃独立不应被视为世界上其他民族分离主义势力所效仿的先例，但受分离主义困扰的国家仍然感受到威胁，坚持认为科索沃独立有悖于联合国决议和国际法的基本准则，不承认科索沃的独立。
科索沃独立产生的效应对国际社会，尤其是巴尔干地区将产生重大影响。其一，“科索沃特例”会成为分离主义势力仿效的模式，影响世界的和平与稳定。美国声称的科索沃独立“特别个案”不会开创危险先例的说法不能令人信服。除了俄罗斯、塞尔维亚等许多国家坚决反对外，西方阵营也有不少反对声音，英国在欧盟议会的重要成员塔诺克(Charles Tannock)就是重要代表之一。他说：“美国的立场显然是错误的，它没有看到‘科索沃先例’将激起其他地区的不稳定甚至暴力。为什么要急于给科索沃独立呢？很多问题争执严重却几十年未得到解决，如1947年以来的克什米尔问题，土耳其从1974年起对塞浦路斯的占领，以色列1967年以来对西岸的占领，然而没有人建议对这些潜在的燃点强加单方面的解决办法。”⑦塔诺克尤其援引了前苏联遗留下来的德涅斯特河沿岸共和国、阿布哈兹、南奥塞梯、纳哥诺-卡拉巴克共和国等进行反驳。科索沃“独立”的影响已日益显露，车臣“外交部长”弗萨里发表声明欢迎科索沃独立，世界各地闹独立的地区也跃跃欲试，美国所谓的“科索沃特例”已成为独立分子效仿的模式，给世界带来不稳定因素。
其二，美国支持科索沃强行独立使国际关系再度紧张，无助于国际间以相互合作的方式解决争端。俄罗斯由于本身受到车臣等少数民族分离主义分子的威胁，以及保护其盟友塞尔维亚利益的需要，一直坚决反对科索沃独立。正如美国前驻联合国代表博尔顿、前国务卿伊格尔伯格和前助理国务部长罗德曼联合署名的文章中所指出的，“美国无视俄罗斯对科索沃问题的合理关注，是目前美国对科索沃政策的最大问题”。作者担心科索沃问题引发的美俄关系危机将影响美俄在包括伊核和朝核等重大国际问题上的合作。⑧不仅如此，美国的科索沃政策也造成了欧盟内部的分裂，尽管许多欧盟国家由于美国的坚持而同意承认科索沃独立，但西班牙、希腊、罗马尼亚、斯洛伐克和塞浦路斯等国却坚持反对科索沃独立，不但使欧盟无法作为一个声音对科索沃独立做出反应，而且还会使欧盟在今后关于科索沃问题的政策上发生意见分歧。
其三，科索沃独立给巴尔干地区的稳定埋下了隐患。由于塞尔维亚坚决反对科索沃独立，科北部的塞族实体将会继续抵制科索沃当局的管制，阿塞分治且相互敌视的现实将继续存在，民族冲突随时可能发生。另外，尽管科索沃和阿尔巴尼亚都承诺不谋求建立“大阿尔巴尼亚”，但很多专家认为，从科索沃独立时阿族人挥舞阿尔巴尼亚国旗而不是象征多民族和睦共存的新国旗这一现象可以看出，建立统一的阿尔巴尼亚民族国家仍然是很多阿族人的理想。科索沃独立向“大阿尔巴尼亚”又迈进了一步，一旦时机成熟，科索沃和阿尔巴尼亚就可能走向统一，这势必在民族关系错综复杂的巴尔干地区引起连锁反应，危害地区和平。
注释：
①Historia e Popullit Shqiptar(《阿尔巴尼亚民族历史》),[阿尔巴尼亚]地拉那出版社,2001年,第12页。
②"General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina," Initialed in Dayton Ohio,November 25,1995,signed in Paris December 14,1995.
③Independent International Commission on Kosovo,"The Kosovo Report",2001.
④该协议要求南军队撤出科索沃，北约军队进驻科索沃。其中最受国际问题专家批评的是协议的第二附件，即规定北约军队可在科随意活动，且费用由贝尔格莱德承担。Independent International Commission on Kosovo," The Kosovo Report," 2001.
⑤关于谈判见：The United States Institute of Peace Special Report No.95,November 2002,"Simulating Kosovo:Lessons for Final Status Negotiations",http://www.usip.org/pubs/specialreports/sr95.html.另外，波黑的塞族占领土的49％和人口的37.1％，马其顿的阿族占人口的25.8％，都存在民族分离倾向。
⑥Report of the Special Envoy of the Secretary-General on Kosovo's future status,http://www.unosek.org/unosek/en/statusproposal.html.
⑦"Parallels with Pridnestrovie:Euro MP says Kosovo not unique," The Tiraspol Times & Weekly Review,frontpage,September 21,2007.
⑧John Bolton,Lawrence Eagleburger and Peter Rodman:" Warning light on Kosovo,"The Washington Times,January 31,2008.