新疆水利水电勘测设计研究院 新疆乌鲁木齐 830013
摘要：因水利工程建设征地产生的农村水库移民面临着土地资源的重新调配，由库区周边外迁至安置地，其生产生活方式被改变，移民可能存在土地利用方式上的不适应，加上通过移民安置得到资源整合与政策集成的支援，水库移民在土地流转方面与一般农村稍有不同。水利水电工程建设带来的移民非自愿搬迁，会造成移民原有生产体系、社会网络、社区组织平台的解体。因此，如何妥善安置移民的生产和生活，保证移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”，不仅成为衡量水利水电工程成功的重要指标，更直接关系到社会的稳定和经济的发展。
关键词：水库移民；土地流转
1.水库移民流转土地现象分析
1.1 农地质量差仍是制约土地流转的根本原因
其一，土地质量差，土地零碎。对于大多数的村民而言，土地质量是困扰其从事农业生产的最主要障碍，寺院坡村大多数的土地属于砂石地，保墒蓄水的功能较差，特别是该地“十年九旱”的气候特征，导致无法种植小麦等粮食作物，即使有流转意向，也没有人愿意承包。除此之外，地块零散是普遍现象，由于寺院坡村的调地难度大，基本没有调过地，地块太过零散也是规模经营主体没有意愿承包的原因。
其二，基础设施不完善，特别是灌溉水源的缺乏。随着人民公社的解体，1994年分税制改革及2006年农业税实现全部减免，在中央政策极力稳定农户承包经营权的同时，农村集体经济组织功能弱化，所有权虚置，村集体再难像合作社及人民公社时期那样有充足的资金组织建设农田水利设施。如寺院坡村的地势较高，修建水利设施引水的成本过高，村集体也难以让所有村民聚集资金兴修水渠。在这种土地贫瘠和靠天吃饭的种植条件下，全村几乎没有农民种植粮食，全部改种核桃，村民自嘲寺院坡是“无粮村”。
1.2 土地流转大多通过集体统一组织
1）集体谈判的效率高。流转给公司一次性涉及的流转土地面积较大，如果采用公司与农户单一签订协议的方式，公司需要同每家每户进行协商，不仅增加了不必要的工作量，而且为此还需要支付较多的额外成本，而采用集体统一流转，由集体出面同公司就土地流转事宜进行协商，会在很大程度上提高谈判的能力，从而起到保护村民利益的效果。像观沟村农地流转给农业公司，在流转时需要签订三方协议，即村集体、企业、农民分别签署协议。首先由村里的法人代表草拟协议，然后由企业与村集体签订协议，之后再和村民个人签订协议。石门村也是通过村集体和某牡丹公司签订流转合同。
2）水库移民搬迁安置重新获得的土地再次集中给集体统一流转土地提供契机。以新蛮子营村为例，该村移民搬迁至安置区时村集体没有把土地直接分到移民各家各户，而是借着水库移民后期扶持项目及政策直接召集移民商量集体把土地流转出去。按照新蛮子营村支书的说法，把地分下去反而会造成混乱，集中经营效率才会高，省去了分地后造成的流转沟通问题。同时，通过集体流转土地给大公司规模经营将会是未来的趋势。总而言之，先由村里集体组织流转，在村里进行有效宣传的前提下容易产生连锁反应，再加之村民的从众和顺应心里，能推动村民参与流转。
2.农村水库移民土地对策与建议
2.1 建立规范的土地流转市场
1）政府应坚持依法、自愿、有偿的原则审慎推进土地流转。在当前社会环境下，农民流转土地进城失败可能性高，土地流转过程中必须坚持农民利益至上的原则，充分尊重农民在土地流转中的自愿性，规范土地流转价格机制，全面保障农民基本权益。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆积极引导农民签订规范的流转协议，对双方责任、权利做出明确规定，并报村集体组织和有关部门备案，同时对大宗土地流转业主开展严格审查。
2）引进专业第三方机构，以促进农村流转土地信息公开化。正是土地流转中介组织发展的滞后，才给了集体经济组织过度介入村民土地流转行为的机会。有效的土地流转需逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。
3）应建立风险保证金制度。建议由政府、业主、农民按一定出资比例建立土地流转风险基金，防范流转双方单方面毁约给对方造成的损失。土地流转前提留一部分保证金，一旦公司无法及时支付租金，政府可以通过提留的保证金支付；其次，土地流转期结束后，如果公司未能及时恢复流转土地的原用途，则这部分资金可以用来恢复土地的原有功能。
2.2 适当发挥集体经济组织的功能
在家庭分散承包经营的条件下，农村土地碎片化现象严重，土地流出和转入双方自发进行土地流转面临着交易成本大、耗费时间长等问题，而专业中介组织发展速度远远落后于市场发展需要，加之集体经济组织自身具有区位、信息、政策等资源优势，这为集体经济组织替代中介组织发挥作用提供了时间和空间。但是，村集体自身的利益驱动会造成农户非自愿流转土地，甚至越过农户直接成为土地流转主体，致使农户利益受损。因此，当前必须引导与规范农地流转中集体经济组织行为，首先，作为代理者，集体经济组织应当在尊重农户意愿的前提下，组织协调农村土地流转，积极创造有利条件吸引投资，维护和增进农户的利益；其次，作为委托者，集体经济组织应当对土地承租方经营利用土地的情况进行监督，确保其经营行为在法律和合约的规范下实施。
2.3 加快构建新型农业经营体系
根据中国农业特点和国际农业发展经验，家庭经营是最适合中国农业经营的组织方式。由于农业生产的季节性及气候变化时需要突击工作、加班加点，这对于雇佣劳动者是难以胜任的。从经济学的角度看，即家庭农场使用内部劳动力的“交易费用”比较低。而在中国，现今公司制农业企业已经成为规模经营和现代农业的主体，从石门村万亩牡丹园流转纠纷可以看出，公司制农业企业自身经营风险及资本下乡市场风险会导致土地流转持续性差，农民利益受损，农业得不到有效发展。因此，务必警惕公司制农业企业资本下乡的风险，以提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率为核心，加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，构建符合国情和发展阶段的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系，提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平。
2.4 改进农田水利设施建设，优化地质
土地自然经营条件是农业发展的基础，中国60%以上的耕地分布在水源不足或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，尤其是欠发达地区农村，地方财政薄弱，农田水利设施不完备，生产条件极为恶劣，农业收益较低，其发展受到极大制约。以调查区域寺院坡为例，该村地势较高，水源不足，农田水利设施欠缺，基本靠天吃饭，几乎没有农业收入积蓄，家庭收入来源主要是外出打工。当然，寺院坡只是中国若干个偏远农村发展滞后的代表，如何创新农业经营方式，促进农业可持续发展和农民持续增收的体制机制，使农业现代化水平和农民生活水平进一步提升是中国当前农村改革的首要任务。这就要求必须加大补贴力度改进农田水利基础设施，加快土地整治，优化土地质量，确保农地具备相对良好的生产条件，从而才能进一步吸引新型农业经营主体发展现代化农业。
2.5 制定并完善土地流转相关法律政策
目前中国土地流转方面的立法几乎还处于空白。虽然土地管理法、土地承包法等对农村土地性质、用途流转做出了原则性规定，但仍存在政策法规不明确、部分条款过于陈旧等问题，制约了当前农村土地规范有序流转。当前应尽快出台农村土地流转管理实施细则对土地流转基本原则、合同规范、风险防范和政策保障做出具体规定，建立健全规范土地流转长效机制。对于土地确权登记手续、流转合同文本、土地审核评估等核心环节，相关指导性文件应当提出具化要求和惩戒举措。
参考文献
[1]朱 恒，余文学.南水北调中线丹江口水库河南农村移民安置土地流转研究[J].水利经济，2013，31（3）：58-60.
论文作者:庞旭东
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第30期
论文发表时间:2019/1/11
标签：土地论文; 移民论文; 集体论文; 集体经济论文; 组织论文; 农业论文; 农民论文; 《建筑学研究前沿》2018年第30期论文;