WTO贸易政策审议机制的运行及中国面临的挑战，本文主要内容关键词为：中国论文,机制论文,政策论文,贸易论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F744 文献标识码：A 文章编号：1002-8102(2003)11-0054-06
贸易政策审议是指世界贸易组织成员集体对各成员的贸易政策和做法及其对多边贸易体制运行的影响进行的定期评价和评审。中国加入WTO后，在过渡期内世界贸易组织将对中国每年进行贸易政策审议。与此同时，中国作为WTO的成员体，也将对其他成员进行审议。研究贸易政策审议机制的运作，提高对它的认识和理解，对于中国成为WTO成员后执行成员义务、充分利用这一机制发展中国的对外贸易，将大有裨益。
一、贸易政策审议机制的主要内容及其作用
WTO的贸易政策审议机制建立在1979年东京回合谈判达成的《关于通知、磋商、争端解决和监督问题的谅解》的基础上，在乌拉圭回合中期谈判中取得了长足的进展，并于1995年1月1日正式实施。到2002年底，WTO共进行了165次审议，审议涉及了89个WT0成员体（欧盟作为一个成员体）。美国、加拿大、欧盟、日本共接受了6次审议；澳大利亚、香港接受了4次审议；10个WTO成员体接受了3次审议；33个WTO成员体接受了2次审议。在近几年所进行的审议中对较不发达成员(LDC)有了更多的关注（注：World Trade Organization,WTO Annual Report 2003.）。到2002年底，接受贸易政策审议的成员包括了WT0成员中30个较不发达成员中的16个。贸易政策审议机制主要涉及三方面内容：
1.审议周期。贸易政策审议的周期取决于各成员在世界贸易中所占的份额，最大的4个贸易方（美国、欧盟、日本、加拿大）每两年接受一次审议，紧随其后的16个成员每4年审议一次，其余成员每6年审议一次，最不发达成员的间隔时间更长。同时，当某一成员的贸易政策和实践发生重大变化并可能对其贸易伙伴产生严重影响时，贸易政策审议机构与该成员磋商后，可提前对其进行审议。
2.秘书处报告及政府报告。贸易政策审议建立在两份报告基础上：一份是WTO秘书处独立完成的详细报告，一份是接受审议成员提交的政府报告。秘书处的审议报告包括“观察总结”和四章内容：(1)经济环境；(2)贸易和投资政策制定的体制因素；(3)各种直接影响货物和服务的进出口、生产和贸易的贸易政策和措施；(4)部门的贸易政策和措施（农业、林业、渔业、矿业、制造业和服务业）。
通常，接受审议方的政府报告用来简要介绍在未来一段时期里成员贸易政策的目标和主要方向，也可以简要陈述经济形势、基本趋势和在国外市场中遇到的主要问题。在两次审议中间，若某一成员的贸易政策发生重大变动，必须及时向贸易政策审议机构提供简要报告。此外，每一成员还必须按照统一格式提供最新年度统计数据。不发达成员可在其提交的贸易政策报告中，详细说明其所面临的困难，以便贸易政策审议机构在审议中予以特别考虑。
3.审议程序。贸易政策审议分为五个阶段。第一个阶段是磋商。贸易政策审议机构与接受审议的成员磋商，以确定每年的审议方案。第二个阶段是报告的制定。在上述磋商基础上，接受审议的成员必须提交在当年制定贸易政策和实践的详尽报告。同时，WTO秘书处亦根据现有的有关资料以及其他有关成员提供的信息起草一份报告。第三个阶段是报告的完成和上交。接受审议的成员向贸易政策审议机构提交政府报告，秘书处完成秘书处报告。第四个阶段是召开审议会议。贸易政策审议机构负责召开会议，审议上述两份报告。在与接受审议的成员磋商后，贸易政策审议机构可以选择讨论的参与者。任何与接受审议的成员有利害关系的成员均可对该成员的贸易政策和实践发表自己的意见。第五个阶段是审议资料汇总出版。审议结束后，WT0秘书处负责将成员提交的报告、秘书处的报告以及贸易政策审议机构会议记录概要三份文件汇总并印刷出版。
贸易政策审议机制的作用。尽管该机制尚有许多不尽人意之处需要完善，但它在下述几方面仍发挥了积极的作用。(1)多边贸易体制的透明度原则得到了强化。一方面，有助于WTO成员了解其他成员乃至整个国际贸易政策的发展趋势，了解和把握各个成员方市场及世界市场的发展动向；另一方面，有助于WTO成员让外界了解自身的贸易政策与市场环境。从而大大提高了多边贸易体制的透明度。(2)加强了多边贸易体制的监督作用。WTO成员贸易政策的定期审议制度可以随时检查各成员贸易政策与措施是否与WTO有关的协议相一致，是否与他们各自承担的多边义务及各自所作的承诺相符合，这不仅有助于WTO加强对成员履行其义务与承诺的监督，也有助于各成员体之间的相互监督，从而强化了多边贸易体制的监督作用。(3)有利于贸易政策改革的实施。在现行的WTO体制下，贸易政策审议机构的报告所阐述的意见虽然不具有强制力，但它可以对接受审议的成员产生一定的压力，促使其尽快地对不符合多边贸易体制的政策进行必要的修订。(4)有助于成员间和成员内部的沟通合作。通过贸易政策审议报告，可以使WTO成员之间互相学习，借鉴他国在经济发展和政策选择中的经验和教训。(5)促进WTO成员更好地融入经济一体化进程中。在增进贸易政策透明度的同时，该机制可以督促WTO成员提高其贸易政策透明度的自审能力，改善市场准入条件，从而更好地融合到多边贸易体制和世界经济全球化的历史进程中。
二、对发达成员的贸易政策审议
发达成员主要以美国、日本、欧盟为代表，他们在贸易政策审议中扮演着主导的角色。对这三个成员体贸易政策审议的分析，将有助于我们对发达成员在贸易政策审议中的重点和存在的问题有一个较为系统的了解，有助于中国政府在贸易政策审议中对发达成员较为关注的领域采取积极的应对措施。下面分别对这三个WTO成员体近期接受的贸易政策审议进行分析评价。
1.对美国近期的贸易政策审议。2001年WTO对美国的第六次审议报告指出，自1999年7月美国的前一轮审议起，美国的贸易政策和策略基本上没有变化。在目前世贸组织进行的农业谈判中，美国提倡长期内的农业贸易自由化，特别是降低关税、增大关税配额、取消出口反补贴以及扭曲贸易的国内支持。但美国仍热衷于应用反倾销和反补贴措施，尤其是对钢铁产品的反倾销、反补贴和保障措施的增加，在诸如纺织品、服装、运输领域和一些服务部门仍存在着阻碍国外竞争的有效壁垒。在这期间美国对政策进行了修改，包括改进对某些发展中成员的市场准入措施以及统一国内金融规则；但是自1999年以来，政府对农产品生产者的支持补贴增加。
从上述审议情况可以看出美国贸易政策的特点：一方面，试图通过WTO的多边贸易谈判，减少发展中成员和发达成员的贸易壁垒，力图建立一个更加开放的全球贸易体制；另一方面，作为一个经济、政治强国，又从不放弃采取单方面行动的权力，在本国的弱势产业领域推行各种形式的贸易保护主义，并且对审议的结果没有做出具体的配合承诺。
2.对欧盟近期的贸易政策审议。2002年对欧盟进行的第六次审议报告指出，作为世界货物贸易的主要出口市场和第二大进口市场，欧盟秉承多边、双边和地区间贸易自由化原则，保持了市场的基本开放。欧盟实行的统一货币，方便了成员间价格的相互对照，并进一步强化了内部市场。审议认为其主要存在如下问题：(1)在内部市场的很多领域，贸易自由化进展并不理想。(2)欧盟的区外贸易在农产品、纺织品与服装、汽车以及一些家用电器出口上仍存在过多的关税与非关税措施。(3)在贸易保障措施的使用上，针对特定产品制定的一些新的法规正在成为新的贸易壁垒。
审议指出欧盟的贸易政策在以下几个方面有待改进：(1)内部市场的进一步自由化。(2)在纺织品、农产品和汽车的出口方面减少对非欧盟成员的关税和非关税措施限制。(3)协调好区域协议与多边协议之间的关系，尽量避免区域协议与WTO多边贸易协议产生冲突。
3.对日本近期的贸易政策审议。在2002年对日本进行的第六次审议中，各成员对日本经济的恢复表示赞赏，尤其是肯定了该国结构性改革所取得的成绩。但成员认为日本对农业的国内支持水平与其在国内生产总值中的份额不相称，关税结构复杂，仍存在包括关税高峰和关税升级在内的许多关税壁垒。政府政策实施的透明度有待进一步提高。
4.对发达成员贸易政策审议的评价。发达成员在推动贸易自由化进程以及多边贸易体制的发展上做出了很大的贡献。通过贸易政策审议，促使WTO成员体消除了贸易中的一些壁垒，如关税的降低，金融、电信部门的逐步开放等。虽然关税总体有所下降，但仍存在包括关税高峰和关税升级在内的许多关税壁垒，这些严重影响了发展中成员某些优势产品的出口。
发达成员在贸易政策审议中存在的主要问题有：(1)在农业、纺织品、服装行业领域仍进行较多的保护。如欧盟的纺织品行业，目前仅完成了其承诺的20%的市场开放；美国在农业方面从未放弃过对农产品实行较高的农业补贴；日本对农业的国内支持水平与其在国内生产总值中的份额相比过高，对农业部门始终有着较强的保护。(2)非关税壁垒的运用显著增多。如在反倾销手段的使用上，美国和欧盟是世界上使用反倾销次数最多的成员。(3)对知识产权方面的保护更为关注。许多发达成员都提出加强商标、专利以及技术诀窍等知识产权问题的保护，从而产生了发达成员的国内技术标准和国际标准统一的问题。(4)无视WTO规则，擅自采取单边主义行动。如美国在一定程度上无视规则的存在，将国内贸易法运用于国外和采取单边贸易保护行动。(5)区域性协议与WTO协议有时出现冲突。鉴于多边贸易体制已难如愿，美国把政策重点从全球多边主义为主转向双边互惠或区域集团为主。对于欧盟而言，如何处理区域集团化与WTO规则的运行问题已成为WTO成员关注的问题。
在贸易政策审议过程中，WTO成员要求发达成员改进的方面主要是：(1)逐步解决高关税和关税升级问题。(2)扩大农业领域的开放程度，减少农业领域较高的关税和非关税壁垒。(3)加快纺织品和服装协议承诺的执行速度。(4)国内新技术标准设置与国际标准相统一。(5)完善知识产权立法。
三、对发展中成员的贸易政策审议
在WT0成员中，发展中成员占4/5以上，因此，他们的立场和观点不能忽视。对发展中成员贸易政策审议的研究，有助于我们更好地了解发展中成员和发达成员在贸易审议中的不同情况和各自特点。
1.对东亚一些成员的贸易政策审议。东亚主要以泰国、马来西亚、印度等成员为代表。对这些成员近期的贸易政策审议报告认为，在经历了严重的亚洲经济危机后，这些成员采取了明显的外向型贸易和投资政策，这些政策包括积极推进贸易体制的合理化和自由化。但贸易壁垒在亚洲金融危机后有所上升，如呈现采用反倾销、保障措施以及技术性贸易壁垒等限制措施增多的趋势。这些贸易和投资壁垒在一定程度上导致了竞争的扭曲。同时，关税仍然是进口中的主要障碍。虽然在商品贸易和对外投资方面保持着相对开放，但服务领域相对封闭。审议期待东亚成员在服务领域进一步开放，并进一步加强知识产权的立法和执法。
2.对拉美一些成员的贸易政策审议。拉美成员主要以墨西哥和巴西为代表。2002年对墨西哥的审议报告指出，该国将多边贸易体制视为实现世界贸易自由化的主要工具。关税结构与以前相比表现出明显的税率提高的特点，不同的关税配额计划增加了进口领域的复杂性。同时，该国经常采用临时性的保护措施。在服务领域，对相关法律和制度框架进行了重大改革；在有大量外商参与的电信市场和国内运输市场上，成员越来越多地呼唤竞争政策的出台。2000年对巴西的贸易政策审议报告认为，通过解除国家垄断的管制以及价格和投资的自由化与私有化进程，巴西建立了一个更加开放的贸易和投资体制。但对外贸易仍受到大量法律条款、临时性措施、判决以及决议的管制。应减少对进口产品的限制和在投资方面的壁垒，合理使用关税减让和非关税措施。
3.对中东欧一些成员的贸易政策审议。WTO成员中的中东欧成员体多为经济转型国家，如捷克、斯洛伐克等。审议肯定了这些成员在贸易和投资自由化方面取得的成绩。一些申请加入欧盟的成员在贸易和投资政策方面都逐步同欧盟趋向一致。审议关注的问题主要有：多边协定与区域协定之间的平衡问题，即区域协定不应有损多边贸易自由化进程；农产品方面的高关税保护和较高的国家补贴；一些领域的技术标准问题、有关专利方面的新立法等。
4.对发展中成员贸易政策审议的评价。贸易政策审议促进了接受审议国贸易和投资等政策的改革和发展，使发展中成员的贸易和投资政策的透明度以及贸易自由化程度有所提高。主要表现在：关税平均税率的下降以及关税结构的调整，进口手续的简化，出口补贴的减少；产业政策调整方面，如对一些部门的重组调整以及对投资领域的逐步开放。同时，伴随着贸易壁垒的消除和世界市场的开放，多边贸易体制下各成员贸易操作法规的透明性带来了贸易和投资政策的确定性。发展中成员可以充分利用这一机会，积极参加多边、双边贸易，向国际市场拓展。
从上述发展中成员的贸易政策审议状况可以看出，WTO成员对发展中成员贸易政策审议主要关注的问题有：(1)关税结构升级，非关税壁垒有所上升。(2)农业干预有所减少，但农产品的保护仍存在很大壁垒。(3)知识产权保护立法工作不够完善。(4)服务领域的开放程度有待提高。(5)外国投资鼓励措施仍存在一定限制。
在贸易政策审议中普遍要求发展中成员改进的地方：(1)服务领域应进一步开放。一些成员在金融、电信行业的开放虽已有所成效，但还远远达不到发达成员的要求。(2)对知识产权的保护应更加重视。与发达成员相比，发展中成员在知识产权保护领域处于刚刚起步阶段，尤其是国内立法方面要进一步完善。(3)投资领域的自由化程度应继续加强，以适应全球经济一体化进程。
四、中国面临的挑战及对策
世贸组织明确规定对中国承诺义务的履行和完成情况审议，在过渡期的前8年每年接受一次，第9年不审议，第10年事后审议。WTO贸易政策审议机制将给中国带来新的挑战，这要求中国要准确把握贸易政策审议机制对中国参与贸易政策审议的重大意义，从而有针对性地制定对策，迎接挑战。
（一）贸易政策审议机制研究对中国的意义
1.有助于中国对外经贸政策的制定及调整。研究发展中成员和发达成员在贸易审议中的情况，有助于中国吸取他国制定贸易政策方面的经验和教训，为中国更好地参与和应对WTO贸易政策审议提供政策依据。同时，WTO贸易政策审议能够增强中国内部各部门之间对贸易与投资政策的讨论和合作，促使中国政府对其不符合多边贸易体制的政策进行必要的修订。
2.有助于中国更好地融入世界经济。中国作为WTO成员之一，贸易政策审议机制在提高中国贸易政策透明度的同时，还可以督促中国改善市场准入条件，从而促使中国更好地参与并得益于经济全球化。
3.有助于中国产品和服务标准与国际标准相统一。WTO贸易政策审议将促使中国在产品和服务标准的制定方面遵循国际市场上已有的规则和技术标准，促使中国市场逐步走向国际化，从而在一定程度上提高中国产品和服务的竞争力。
4.有助于中国运用世界贸易组织规则更好地维护自身利益。WTO贸易政策审议机构可以随时检查各成员贸易政策与措施是否与WTO有关协议相一致。中国可以利用贸易政策审议机制对其他WTO成员体不符合WTO规则的贸易政策和措施提出警告，以确保中国对外贸易渠道的畅通和贸易利益的获得。
5.有助于中国营造一个更为稳定和开放的投资环境。一方面，贸易政策审议机制可以大大提高中国贸易政策的透明度，从而提高中国投资环境的稳定性；另一方面，贸易政策审议机制将有助于中国改善市场准入条件，中国在投资领域的自由化程度将得到加强，从而给国外投资者提供更为广阔的投资空间。
（二）中国接受贸易政策审议所面临的挑战
2002年12月，WTO首次使用贸易政策审议机制来考察中国是否兑现了入世承诺。审议内容主要涉及中国加入世贸组织以来履行承诺、执行《WTO协议》的情况、中国的现行贸易政策制度和最新发展情况（包括法律法规的立、改、废等法制建设问题）、增加贸易政策的透明度、与贸易有关的投资问题、取消各种贸易限制措施、知识产权保护、开放服务业以及增加市场准入机会等方面。根据审议情况，中国在对外贸易中面临的挑战主要表现在以下四个方面：
1.服务领域的开放面临着巨大的挑战。在接受贸易政策审议中，发达成员势必将极力敦促中国对于有关服务领域逐步开放承诺的兑现。如在电信服务方面，中国取消各类服务地域限制的过渡期分别为寻呼和增值电信3年，移动通信5年，国内有线服务6年。在银行服务方面，中国加入《金融服务协议》，承诺在5年内逐步取消外资银行经营外汇和人民币业务的客户和地域限制。
2.农业领域面临着巨大挑战。中国是农业大国，目前也是农产品的净出口国，但由于耕地资源不足、农业劳动力大量过剩、生产单位细小、技术水平落后以及产品结构不合理等多种因素的制约，在大宗农产品生产方面不具备国际竞争优势。加入WTO后，关税配额将是影响中国农产品进口的最主要因素，各种保障措施和卫生检疫措施将是出口方面的主要障碍。
3.非关税壁垒给中国出口带来巨大挑战。目前在国际贸易中，许多成员对非关税壁垒的使用逐步增多。中国成为发达成员反倾销方面重点关注的对象。同时，发达成员不断提出一些新的技术标准，对知识产权保护的关注也日益加强，这些都给中国的出口带来巨大挑战。
4.法制建设面临与国际接轨的挑战。中国法制建设不够健全和完善，不利于中国积极参与全球经济一体化进程。特别是和发达成员进行贸易活动时，使中国企业不能很好地应对诸如反倾销以及知识产权保护等的立法纠纷。
（三）应对策略
作为发展中成员的中国在积极应对WTO贸易政策审议中，应注意应用以下策略：
1.积极参加贸易政策审议，充分利用这个各国政策信息交流的平台。当中国接受评审时，应认真听取其他成员对中国贸易政策和实践提出的问题和发表的看法。针对其他成员提出的质询，中国政府应耐心、细致地作答。此外，中国还应积极参加对WTO其他成员贸易政策的审议，更好地了解这些成员的贸易政策和做法，同时可以对于那些贸易政策措施中明显违反世贸组织规则、制度或承诺的行为提出早期警告，以确保中国对外贸易渠道的畅通。
2.按时呈交贸易政策报告，全面反映中国贸易政策和相关措施。首先，重点阐明中国为经贸政策逐步向世贸组织法律制度靠拢所作的努力和取得的成绩。其次，应详细说明中国的政策目标、经济发展需要、所面临的内外部经济环境以及经济体制进一步改革的计划等。对于中国政策某些暂时与世贸组织规则不符的方面，要如实报告，但应对实际困难加以详细说明。
3.完善法律法规制度建设，增强法律法规的透明度。坚持既要与国际接轨，又要符合本国产业利益的原则，进一步完善各项法律法规，并使之有较强的可操作性，从而增加在国际贸易争端事务中胜诉的机会。
4.加快第三产业行业管制体制改革，消除产业发展的体制性障碍。充分利用服务贸易总协定条款中的灵活性，处理好对外开放与适度保护的关系，尽量避免服务市场开放对第三产业发展带来的冲击。充分利用服务贸易总协定对发展中成员的优惠或例外，根据第三产业不同行业的发展情况，渐进地开放中国的服务市场，在发展的基础上开放，以开放进一步促发展。对一些缺乏竞争力的部门，尽可能在服务贸易总协定允许的时间与范围内予以适当保护。
5.完善反倾销应对措施，合理保护本国产业。当前发达成员使用反倾销手段不断增多，而且中国是主要对象之一。如2002年对欧盟的贸易政策审议报告表明，中国是欧盟反倾销案件的最大目标，有34起针对中国的反倾销案件正在调查或已正在执行反倾销措施。因此，中国政府应当完善相关的法律制度并鼓励国内企业积极应诉。同时，也要合理使用反倾销手段保护本国产业。
6.建立知识产权保护机制，完善知识产权保护立法。在对发展中成员进行的审议中，发达成员普遍认为发展中成员知识产权保护方面的工作不够完善。与发达成员相比，发展中成员在知识产权保护领域处于刚刚起步阶段，因此，作为发展中成员的中国，要进一步完善国内知识产权立法，建立健全知识产权的保护机制。
7.加强贸易政策审议宣传，提高对贸易政策审议机制的认识。贸易政策审议机制对于中国政府和企业都还是一个新的事物，加强对贸易政策审议的宣传和对WTO贸易政策审议机制相关知识的培训将有助于中国企业对WTO贸易政策审议有更深入的了解。在此基础上，促使企业更加积极有效地为中国政府参与贸易政策审议提供相关的资料和建议。