西部开发中的政府投资退出，本文主要内容关键词为：西部开发论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西部大开发是一场由政府发动和推进的落后地区经济开发运动，政府投资的大规模进入必然且必须。西部开发三年来，仅中央政府在西部地区就新开工了36项重点工程，投资总规模达6000多亿元。再加上西部已有资本存量中大比例存在的国有资本，西部经济将越来越强化其政府投资独撑全局的开发特征。但是，在市场化的体制背景、开放化的国际背景和市场约束型的经济环境中，如果没有民营资本的跟进，西部开发是很难保证其持续性和绩效性的。而民营资本能在多大程度上参与西部大开发运动，很大程度上要取决于政府投资退出的决心和力度。
一、政府投资退出的根据
（一）在市场经济条件下，政府这只“看得见的手”对经济活动的干预只是在市场调节失效之时、之处才有必要，而市场调节失效的领域会因经济发展阶段的不同而不同。在经济发展的早期阶段，由于国民收入水平低，资本积累少，分散且单个资本规模狭小的民间投资力量，很难进入资本门槛高的领域（如基础设施等）。并且，在经济发展和产业发展的早期，由于影响投资效果的不确定因素众多，投资前景不明朗，投资风险过高，单纯通过市场作用所调动的民间投资很难满足一国（或地区）的经济发展和产业发展的需要。此外，作为上述两个因素作用的结果，市场中必然会出现因厂商数目有限而导致的竞争不足，在这种情况下，市场的优胜劣汰机制也因难以充分地发挥作用而无法体现其优越性。可见，在经济发展的早期阶段，市场在很多的领域是不起作用或是作用效率相对低的，因此，在这一阶段，政府投资的广泛进入必要而合理。随着经济的发展，民间资本积累的不断扩大，市场不确定性因素的逐渐减少，产业发展前景的日趋明朗，市场调节在一些原先市场可以调节的领域变得更加有效，在一些原先市场不能调节或不能有效调节的领域开始进行有效调节。在这种情况下，政府投资就应当退出这些领域，将政府掌控的有限资源集中用于那些市场仍旧不能调节的领域和新的市场失效领域。保持政府投资的这种动态性，将有助于提高政府资源的配置效率，使政府能够以相对少量的支出引导和带动起更大量的民间投资，并促进市场机制对经济生活的渗透和扩张。
（二）西部大开发是典型的落后地区开发，不得不更多地依靠政府投资形成的国有资本来支撑。即便如此，政府对西部大开发的投资参与也因其掌控的资源有限，而不可能再像“一五”和“三线”建设时期那样单纯地走增量发展的道路，而必须考虑存量调整。西部地区经过几十年的建设和发展，目前已经积累起了一定的资本存量：我们如果以流动资产的年平均余额与固定资产净值的年平均余额之和来表示资本存量，那么，2001年西部12省（区、市）全部国有及规模以上非国有工业企业的资本存量已达到了18826亿元（注：根据《中国统计年鉴2002》第439页数据计算。）。尽管这一规模只占全国资本总存量的16.82%，但这并不是问题的关键。问题的关键是西部的资本存量长期附着在一些低附加价值的产业和低效率的企业中，不能充分有效地发挥作用。经济发展的实践证明，更多的时候，资本效率比资本本身更为重要。因此，有必要重新整合西部地区的资本存量，使资本从低效产业（企业）向高效产业（企业）流动和聚集，使国有资本从一般的竞争性领域向关系到国计民生的领域流动和聚集，以提高投资效率，缓解西部大开发中的资金约束。
（三）长期的计划经济体制，在西部地区形成了以国有经济为主体的企业所有制结构，这一结构又因为西部地区在改革开放的20年里所处的经济、政策的边缘区位而至今没有大的变动。以工业为例，2001年全国工业总产值为86772.70亿元，其中国有及国有控股企业为34466.50亿元，占39.72%；而西部地区国有及国有控股企业的产值比重远远超过全国平均水平，据笔者计算，2001年，西部各省区的相应比重如下：青海82.33%、陕西76.60%、新疆76.17%、云南73.82%、贵州73.69%、内蒙古71.46%、西藏67.92%、甘肃66.74%、宁夏62.3%、广西60.07%、重庆58.71%、四川55.81%；西部12省区市国有及国有控股企业的产值比重平均值为68.80%，比全国平均水平高出29个百分点，比市场化程度较高的东部省份如浙江(11.70%)、广东(21.67%)等分别高出57.1个百分点和47.13个百分点，甚至比国有经济一度占绝对优势的老工业基地的辽宁省(57.78%)还高出11个百分点。（注：根据国家统计局编：《中国统计年鉴—2002》第425页的相关数据计算，总产值取1990年不变价格，中国统计出版社。）西部地区过分倚重政府投资的经济结构不利于投资效率的提高、民间投资的调动和市场因素的培养，亟须通过实施政府投资退出策略来加以调整。
（四）在经济日趋开放化、国际化的背景下，西部地区要动员起更多的资金参与西部大开发进程，必须具有全国视角和国际视角。在国内，尽管西部地区民间的资本性储蓄相对来说还很低，但东部发达地区在经过20余年的高速增长之后，已经积累了可观的资本剩余。这部分资本剩余，由于东部地区已经出现了人口集中、城市拥挤、土地昂贵、工资水平上涨、经营成本上升，而在积极地寻找更好的投资机会。除此之外，还有一部分在新一轮结构调整中被挤压的高耗能、高耗物的东部企业，为延长自己的生命周期，它们正试图向外区域拓展发展空间。在国外，从20世纪后期到现在，发达市场经济国家相继遭遇经济衰退，国际资本亟须寻找新的更有利的海外投资场所，尤其是在“9·11”事件之后，中国高速增长的经济，稳定的社会、政治环境以及入世后更加开放的格局，对海外资本有着极强的吸引力。因此，西部地区完全有条件以西部大开发为契机，将政府投资从市场机制已经能够有效调节的竞争性投资领域退出，即使是基础性投资领域，只要是市场能够有效调节的，即私人投资于这些项目不仅可以收回成本，而且还可以获得相当于社会平均利润率的收益，政府投资也应当有秩序地退出，以便腾出更多的发展空间吸引国内外民间资本进入。
二、政府投资退出的障碍
党的十五届四中全会已经明确指出，当前深化国有企业改革的一项重要内容，就是要对国有资产进行战略性重组，国有经济要从非战略性领域退出，以使有限的国有资源能够得到有效和集中的配置。为贯彻这一精神，国家经贸委决定，“从2001年起，国有经济将在全国的196个行业中，进行大规模的调整。总体精神是，国有经济将全面退出竞争性行业，而让位给私营企业、股份制企业及外资企业”。但是，政策的制定与政策的执行是两回事，政府投资退出要真正成为现实的行动，至少应具备三个条件：一是国有资本愿意退，可以退；二是民营资本愿意进，可以进；三是在退出者与进入者之间要有交易成本尽可能低的交易平台。对照这些条件，不难发现，西部开发中还存在着若干阻碍政府投资退出的障碍。
（一）来自民众对国有企业偏好造成的障碍。由于国有企业特殊的产权制度，使其经营行为并不像民营企业那样具有十分突出而唯一的商业性目标，给人们的感觉不像民营企业那样“惟利是图”。同时，由于体制的原因，人们事实上已经将国有企业信用等同于国家信用，在民众的心目中，国有企业以国家为背景，经营具有更强的稳定性，不会轻易破产倒闭。因此，在民众的心目中，国有企业较之民营企业具有更好的信誉，尤其是在经济落后，民营企业数量少、规模小、信誉低，市场经济运行秩序还没有建立健全的西部地区，更是如此。在这种情况下，实施政府投资退出，改由民营资本来替代提供相应的商品和劳务，人们自然会担心他们的交易安全和利益保障。当一个地区没有形成广泛接纳和认可民营企业的社会氛围时，民营资本进入并在其中经营的难度是可想而知的。
（二）来自地方政府部门的障碍。由于区内民营资本力量十分薄弱，能够承接国有资本而进入西部地区的相应领域的，只能是东部地区和国外的资金，由此形成的“肥水流入外人田”的局面，是西部一些地方政府不太情愿接受的。表现在实践中，就是当政府投资退出的是亏损领域时，当地政府非常积极，而一旦政府投资退出的是盈利项目或退出的亏损项目出现盈利时，甚或是意欲进入的民营企业较多时，经办的政府部门及其官员的心态就会发生微妙变化，行动上会变得消极，甚或出现各种各样的失信行为。
（三）来自宏观政策的障碍。虽然国家已经决定从2001年起，在全国196个行业中对国有经济进行大规模的战略调整，并拟定了明确的调整方案，但如果将这一调整方案与西部地区的产业结构状态结合起来看，就会发现，被认为具有较大政策创新的这一方案，对西部开发中的政府投资退出并不会产生大的推动作用。因为根据中央部署，国有企业经营范围的调整方案是：1、包括军工、造币、航天等关系国家安全的行业；石油、天然气、森林等关系到国计民生的资源性行业；以及自来水、电力、煤气等公用性行业等15个行业继续由国企进行垄断经营。2、包括煤炭、铁矿、水泥、有色金属等较重要的资源性行业；电脑、新兴材料、生物工程等关系国家综合实力及竞争力的高科技产业，以及电子、汽车、石化等成长中的支柱型产业等35个行业，国有企业应当保持较大控制力。3、其余146个一般性竞争行业，尤其是服装、纺织、食品、饮料、日用品等消费品生产及服务行业，则由非国有经济主导，现有的国有企业必须有秩序、有步骤地撤出。根据这一政策安排，西部地区由于集中了大部分应当由国家控制或垄断的行业，而事实上没有享受到这次政策创新带来的益处，反而相对提高了西部地区政府投资退出（在另一面，也可以说是民间资本进入）的政策壁垒。
（四）来自垄断权益受损者的障碍。我国垄断经济的典型特征是行政垄断，即很多垄断企业，其垄断地位的获得并不是依靠竞争而是依靠行政权力赋予的。实行“国退民进”，直接削弱了行政性垄断企业的垄断地位。对企业而言，经营一个垄断企业比经营一个竞争企业可以获得更多的利润，这部分利润在寻租理论中被看成是垄断形成的租金。垄断租金的存在及其在“国退民进”中可能的丧失，刺激着企业千方百计地去游说政府以阻止或减缓“国退民进”的改革进程。对于相关的政府部门而言，由于行政垄断产生的根源和基础是资源配置中广泛存在着的严格的行政壁垒，政府部门控制着过多的资源、掌握着过多的权力，所以，“国退民进”必然意味着相关行政部门及其官员手中权力的削弱乃至取消，这将增加政府行为最小化改革中的阻力。这种阻力有时是以非常高的姿态出现的，比如，西部地区经济发展落后，市场体系不健全，市场机制不能发挥或不能很好发挥的地方很多的事实，可能就成为当地政府部分及其官员强化行政干预、懒于政企分开的根据；再如，作为国家行政体系中的一个行政级次，贯彻和执行中央政府的方针政策是西部地方政府的天职，当宏观的关于国有经济的产业布局调整政策不太触及到自身的权益时，选择与中央保持一致可能就成为西部一些地方政府部门及其官员保持手中权力的明智之举。
（五）来自市场通道缺乏的障碍。在市场经济条件下，政府投资退出需要采取股票交易、兼并收购等市场化的退出方式。对西部开发而言，选择市场化的退出方式至少可以收到如下功效：1、使政府能够及时调整投资范围，提高政府资金的使用效率；2、借助市场定价系统可以给政府投资的资产合理定价，有效防止国有资产流失；3、增加西部金融市场的参与主体和西部金融机构的业务，促进西部金融发展，进而提高金融对西部开发的支持力度；4、培育市场因素，促进西部经济的市场化发展，为西部经济最终走上自增长道路奠定必不可少的市场制度基础。但目前，我国还不能提供市场化退出所需的多元而畅通的市场通道。比如，在依法设立的股票交易市场出售政府所持有的上市公司的全部或部分股票（股权），因其简单、公平、快捷，而成为西方发达市场经济国家实现政府投资退出的重要渠道，但目前由于政策和市场的原因，我国上市公司的国有股减持至今不能付诸实践，这实际上等于封闭了股市交易这一政府投资退出的渠道。再如，由国有资产管理部门组建的，在90年代初曾一度十分红火的企业产权交易市场，近年来也由于种种原因不断萎缩，当年在全国10多个省的20多个城市建立的不同程度、不同规模的企业产权交易市场，现在有很多已不见了踪影。
（六）来自区位劣势的障碍。政府投资退出需要民营资本的跟进，而民营资本是市场性很强的一种资本类型，逐利是其本质属性。西部大开发以来，急于实现本地经济赶超发展的西部省区，有的拿出了不少的引资项目，愿意以各种方式吸引民营资本参与西部国有经济的结构调整，但应者寥寥。个中的原因有多种，但西部地区的投资区位不具有竞争力是显而易见的致因。比如，西部地区偏低的消费能力可能使很多进入企业的产品在当地找不到市场，而进入海外市场或东部发达地区市场又要因为远距离运输而必须付出更高的成本，同时，由于远离市场还要承受信息时滞带来的风险。再如，西部地区企业普遍缺乏必要的空间聚集度，加上基础设施不配套、服务产业发展落后，使进入西部地区的企业无法利用外部经济效果来降低企业成本。另外，由于前述所提到的种种障碍的共同作用，也使得民营资本参与西部地区国有经济调整可能要付出更大的社会成本，从而将使相当一部分民营资本望而却步。
三、促进政府投资退出的对策建议
（一）扩大政府投资退出领域，开放具有一定资源垄断性和市场垄断性的产业，扩大西部地区民间资本产业进入的广度。
按照现行方案，国家下决心由非国有经济主导，现有国有企业必须有秩序、有步骤地撤出的只是服装、纺织、食品、饮料、日用品等146种一般性的竞争行业。而在竞争性行业中，西部地区由于经济发展落后，更由于缺少东部地区体制先行创新所获得的那种原始积累收益和市场发育的充裕机会，西部地区在产品竞争和要素配置竞争上的劣势是显而易见的。在这种情况下，政府投资同样从一般性竞争产业退出，西部地区是难以提供足以与东部地区相匹敌的投资引诱力的。因此，西部地区必须另辟蹊径，在进一步开放市场上做文章。实际上，在一般制造业市场相对饱和、竞争日趋白热化的条件下，为规避风险，寻求新的盈利空间，越来越多的商业性资本偏好具有一定的市场垄断性和资源垄断性的行业。西部大开发战略的出台和实施，使西部基础设施领域蕴藏着无数的商机，这对民营资本具有极大的诱惑力。因此，国家应当在国有经济结构调整中给予西部地区一定的自主权，在保持国有资本对基础设施领域的主导作用（如在“西气东输”等全国性的重大社会基础设施与基础产业项目中发挥主导作用）的前提下，实行更加开放的产业进入政策，允许民营资本参与西部城市电、水、气等基础设施建设，实行政府投资在这些领域的退出。这不仅有助于缓解地方政府的财政压力，改善西部地方公共产品的供给状况，而且由此产生的制度效应还有助于改善西部经济运行的质量，提高西部地区资本形成的效率。
（二）选择灵活、多样、创新的退出方式，推动西部地区“国退民进”事业的开展。
以基础设施和基础产业为例，西部地区可以采取兼并、收购、租赁、联合、参股等方式，也可以采取BOT（建设—运营—转让）、BLT（建设—租赁—转让）等行之有效的方式，实现政府投资退出，推动民营投资进入。除此之外，还可以考虑近年来国际上兴起的资产证券化方式。这种方式是由发起人（比如政府）将预期可获取稳定现金收入的资产，组成一个具有一定规模的“资产池”，再将这一“资产池”出售给从事资产证券化运作的专门机构（比如投资银行），由投资银行以这些资产的预期收入为担保，向社会投资者发行具有一定信用级别的证券进行筹资，最后按约定回报社会投资者。通过资产证券化运作，政府可以将未来的现金收入变成现在可以使用的资产，从而大大提高资金的使用效率。资产证券化是继银团贷款，发行股票、债券，BOT之后，国际上兴起的又一种基础设施建设融资方式。在国内，资产证券化也已有了成功的尝试：1996年，珠海市人民政府以珠海市高速公路收费和当地政府对交通工具的管理费为支撑成功发行了2亿美元的担保债券；1997年，广东省交通厅在建设广州——深圳的高速公路时，也以同样的方式筹集到6亿美元的建设资金（注：何小锋著：《资产证券化：中国的模式》，北京大学出版社2002年版。）。西部地区应当借鉴这些成功的做法，对那些已经交付使用、有稳定预期收益的基础设施建设项目，完全可以采取资产证券化的方式将政府投资及时撤出，转而投资于市场还不能有效调节的其他基础设施建设项目。
（三）发展和完善资本市场，畅通政府投资退出的市场通道。
从退出机制而言，迄今为止，实践中的政府投资退出路径有两条：一条是行政路径，即由政府决定对哪些企业进行关、停、并、转、迁；另一条是市场路径，即发挥资本市场的功能，借助股票、债券、基金等金融工具，通过企业在资本市场上进行的扩股融资、售股变现、收购兼并、债务重组等自主性金融活动，实现产权置换。实践证明市场路径具有更强的可操作性和更高的效率。首先，通过资本市场，可以把实物资产的所有权运动及其权益的实现与实物资产的实际营运相分离，从而使存量资本的流动和重组变得可行而便利。其次，证券化的投融资工具的交易成本会随着科技和信息技术的发展变得越来越低，从而降低资本流动和重组的成本。再次，证券市场在信息的公开化和可获得性上有着明显的优势。最后，资本市场上商品（即企业及其股权、债权）的价格形成是通过公开竞价完成的，能够更为准确地使产权交易形成统一的市场价格，使买者和卖者更易在资产价值上达成共识，从而能够有效地促成产权交易的发生。可以说，资本市场的发育和完善是实现政府投资退出和国有资本高效重组的基础和前提。
（四）树立“以信用求发展”的理念，从改善地方政府行为入手，整治西部地区的社会信用环境，弱化西部地区的区位劣势。
没有“民进”的“国退”是毫无意义的，也是不可能实现的。而民营投资者与地区的资金合作，实质上是信用合作，其基础是该地区具备足以让投资者信任的信用资源。因此，就地区而言，信用是投资环境。一个地区信用资源越充裕、社会信用环境越好，越有可能成为资本青睐地，反之，信用资源极度稀缺的地区，就会逐渐失去资金供给者的信用，其结果要么是资金的流失，要么是区域筹资条件的恶化和筹资成本的提高。西部绝大多数地区，除自然资源外，并没有多少能够与发达地区进行引资竞争的要素禀赋优势以及政策优惠的运作空间，要想最大限度地增大西部地区政府投资退出的需求力量，真正做到“国退民进”，必须高度重视当地的社会信用环境建设。由于政府具有无与伦比的权威性和组织性优势，更由于民营企业，尤其是异地的民营企业在投资地所能获得的最大支持力量，或所要面对的最大阻力均来自于当地政府，因此，构建西部地区的社会信用环境，必须从改善政府行为入手。只有当政府机构及其官员普遍树立了诚信意识，政府以至政府资本的信用得到提高，整个西部社会信用环境才有望改善，民营资本才可能进入，政府投资才可能成功退出。
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