农村税费改革实施的制度障碍和政策选择，本文主要内容关键词为：农村税费改革论文,障碍论文,制度论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村税费改革降低了农民的负担，明确了农民的利益和责任，一定程度上提高了农民的政治地位，并且改善了基层政府税费征收工作，降低了政府的劳动和人力成本，受到农民普遍欢迎。但同时使县、乡、村基层政府的财政权力和财政水平受到了影响，导致基层政府存在普遍的抵触情绪，并以牺牲农村义务教育和基础建设进行抵制。农村费税改革的主要目标是切实减轻农民负担并保持农村社会的长期稳定，当然不能牺牲国家在乡村基层政权的正常运转，更不能牺牲农村义务教育。农村费税改革是调整农村的分配关系，在农村建立新分配制度，可谓牵一发而动全身，农村其他的制度也必须进行及时的配套改革，现行的政治体制、财税体制、教育体制、土地制度等基本制度都必须进行配套改革。我国农村现在的制度状态，计划的而非市场化的制度安排，臃肿、腐败、低效，已经成为税费改革实施的制度障碍。农村税费改革早在1994年在安徽省太和县搞试点，到如今推广到全国20多个省市已历九年，但仍然没有作为一种规范而稳定的制度在全国建立起来，原因即在于农村传统的制度秩序对新制度的建立产生了巨大的阻滞。
一、农村现有的制度安排与税费改革的矛盾
十一届三中全会以后我国进行渐进式的市场化改革，但城乡不同步。在农村，自从实行家庭联产承包制后鲜有制度创新，政治、经济、文化等方面的制度建设非常缺乏，农村滞后的制度安排为今天改革策略的实施设置了障碍。
1.乡村民主法制制度的建设非常落后。中国多处地区属于欠发达和经济落后的农业地区，这些地方不仅经济落后，更是观念落后，也更习惯于不变和过去某些思维与传统的维持。经济贫困乡村普遍存在三个封闭：地域封闭、经济封闭、思想封闭。这种封闭成为农村获得发展和推行改革的最大障碍。长期以来封建式的乡规族约代替了民主法制，成为人们心目中难以动摇的伦理。在农村进行民主法制建设不可避免地与这些传统发生激烈的冲突。归结起来，农村民主法制制度建设的迟缓有两点原因，一是传统乡规族约的抵制，二是国家、政府对农村政策措施投入的不足。建国50年来国家对农村民主法制建设投入不足，历史上形成的农村社会以乡规族约为基本的传统伦理产生了巨大绩效，这些绩效表明乡规族约在一定程度上能够维持乡村社会的秩序。政府对传统伦理的过分依赖，虽减少了政府对农村管理的成本，却强化了农村传统伦理对乡村社会控制的惯性，而且成为今天现代化的社会制度在农村建立的巨大障碍，从而加大了农村改革的成本。
2.县乡现行的政治权力结构和运行机制与税费改革的实施存在冲突。从1984年，人民公社改为乡镇，大队改为村，生产队改为村民小组，名称改了，内容与格局却没有变，更增加了许多乡镇。运行机制仍然是计划的而非市场的，县与乡镇人事编制不断扩大，临时人员多，编外人员多，村组干部多，造成大量冗员，农民负担加重，政府工作效率下降。据统计，全国45000个乡镇全部由财政供养的人数是1285万人，除去离退休人员280万人，在职人员1005万人，每个乡镇平均近290人，再加上临时人员、编外人员差不多400多人。要安排这么的人员，必然会出现众多不必要的机构。不同部门职能相互交叉，效率低下，农民负担却只升不降。地方政权集中于一个人或几个人，演化为集团化、家族化，必然引起权力的专制与垄断，使地方权力无法监督，民主丧失，在执行国家的政策方面很难做到规范、理性，也很难做到从国家和人民的利益出发。税费改革是一次利益的大调整，既调整农民与国家、地方的分配关系，也调整政权内部人物的利益格局。税费改革规范了农村税费的征收与管理，控制了对农民发生的各种乱收费，减轻了农民负担，同时也减少了县乡的财政收入。
3.现行的涉农行政、事业性收费制度影响了农村税费改革的效果。涉农行政事业性收费是国家和政府对农村事务进行管理和提供服务所收取非盈利性的管理费用和补偿性费用。收费的审批权集中在中央和省两级，与行政管理职能紧密相连。费用的征收为农村经济的发展发挥了积极的作用，但许多项已经与农村的市场化改革不相适应，也和今天进行的农村税费改革，减轻农民负担的政策目标不一致。一是收费项目繁多，多数地方合理不合理的皆达八九十项；二是收费数额严重脱离实际，过高，比如在湖北某市，驾驶员交通法规及相关知识考试费就要120元，办个身份证要交费30元；三是中央和省两级对收费项目和数额方面的规定对农民不透明，农民根本不知道哪些是应该的，哪些是不应该的，数额到底是多少；四是地方政府自行规定的搭车收费项目比较多，甚至层层加码；五是由于部门各行其是，对农民的重复收费项目多。近年国家先后取消了几千个收费项目，绝大部分是部门自行出台的。这些收费大大加重了农民负担。税费改革取消三提五统和农民教育集资，基层政府收入和政府工作人员收入都减少，在上级投入没有实质增加又难以继续举债的前提下，地方政府就转而通过扩大行政事业性收费来增加收入。比如，多收养路费，要不然就不让拖拉机上路；搞电改，人均摊派几十元，提高电价；计划生育卡以及上避孕环费也涨价了，等等。农民的负担从这边减少了，又从另一边增加了，税费改革的效果大打折扣。
4.农村土地制度和经营机制一定程度上限制了农民的税负能力，降低了农民的纳税热情。乡村两级政权在实施土地承包中的权力过大，与农民的责权利极大不对称，政权运转中职能缺位和越位问题比较普遍，农民的土地产权经常受到村社内部和外部的非法侵犯。例如，强迫农民耕种某种作物，硬性规定土地流转的百分比等，使农民的土地承包权受到侵害。从我国目前农业的发展条件看，家庭承包经营规划出的是小规模的户营经济模式，农民组织化程度不高，农民与市场的信息不对称，市场交易能力特别低，难以应对市场变化和有效规避市场风险。这种经营方式把农民强行限制在自然经济的模式里。农村土地的固定模式，农业经营结构和目标的单元化，农业生产的低市场效率，导致农民进行农业经营无利可图，农民几无赋税能力。
5.农村现行的义务教育管理体制限制了费税改革的进一步推行。1980年以后教育经费的管理改为由中央和地方两级财政切块安排的管理体制，九年制义务教育的权责交由地方，形成了由地方政府负责管理和多渠道筹集教育资金的农村义务教育投资模式，地方政府成为义务教育的新主体并承担着90％以上的义务教育经费。2002年国务院在签发的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》中规定，我国农村义务教育实行以县为主的新的管理体制，县人民政府对农村义务教育负主要责任。这种小牛拉大车式的制度安排对于二、三产业发展水平较高的经济发达地区还能够实现，但对于广大的欠发达和经济落后、主要以农业为财税来源的地区来说，因为税费改革造成的巨大财政缺口仍无法弥补，地方政府已经难以承受义务教育投资。河南省鹿邑县税改后2002年全县安排教育经费1.1亿元，1.06亿元保教师工资，因不能再向农民集资，学校维修和危房改造失去资金来源，在5月份被迫封了两所学校。根据2002年的一项对全国20个省市自治区99个县的调查，农村中小学危房比例超过5％的县占1/6，超过10％的县占1/3。目前中央和省两级政府的教育事业经费主要用于高等教育，对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任，把义务教育权责下放到县。但由于各级政府财政分配和义务教育事权责任严重不对称，上级政府对县级政府的义务教育事权无法实施及时严格的监督和指导，在由于税费改革造成自身财政紧张的条件下，一定程度上牺牲教育就成为部分地方政府的选择。如果税费改革减轻了农民负担，却牺牲了义务教育，无疑本末倒置。
二、以税费改革为中心，以制度化、市场化、现代化为目标，推动农村改革的全面深化，加强农村的制度建设
税费改革把地方权力强加于农民身上的制度外乱收费用制度方式进行了强制性化解，改变了国家基层工作人员的工作观念、工作态度、工作方式，规范了国家在基层的政府行为，得到了农民的大力拥护。更重要的是，税费改革动摇了农村社会多年形成的已构成制度性传统的权力垄断性的利益格局，这种利益格局忽视和剥夺农民的权利，使农民长期处于我国社会的底层：上学难，就业难，看病难，打官司难，进城难，工资讨还难，收入增长难等等。正如李昌平所说，农民真苦，农村真穷，总之农民真难。这种利益格局的形成有历史的原因，更是制度的原因，是制度使农民丧失了本应属于自己的权利却又在权利的完全控制之下。农村税费改革使农村社会的各种矛盾全面、深刻地爆发出来，这在十一届三中全会以后还是第一次，也充分证明税费改革切中了农村问题的关键。但农村的问题不仅仅是农民负担问题，而是系统性的制度问题，我们必须超越减负看农村的税费改革，把握这次改革的良机，全面进行农村社会的制度建设，为税费改革建立稳定的制度保障，最终确立以农民利益为核心的新型分配关系。
1.从长远发展而不是只从当前为农民减负出发，通过税费改革建立长期稳定而且科学合理的农村税费制度。通过税费改革建立起来的新农村税费制度必须与中国系统化的市场制度相适应，就目前而言，税费改革还要有利于推动农村社会市场制度的建设。所以我们要建立起来的农村税费制度，必须能管几十年或者上百年，而不是几年十几年。从当前看，税费改革为农民减负的基本目标已经初步实现，但从适应我国农村社会未来发展的市场化要求，从建立一个长期稳定并且科学合理的税费制度的长远利益考察，费改税本身制度的设定还应不断充实和完善。（1）必须调整税费改革的目标，建立分期目标结构。我们必须建立税费改革的前期、中期和远期三级目标体系，把为农民减轻负担作为前期目标，这一目标从各地税费改革的实践看已经基本实现，大约需要3～5年；税费改革的中期目标是对前期改革的成果进行巩固，对改革措施进行完善，对改革经验进行总结，建立税改向远期目标过渡的机制，这一目标大约需要2～3年；税费改革的远期目标即最高目标应是最终在我国建立起农村和城市相统一的税费制度，这一制度应与我国社会经济发展的总体战略目标具有一致性，到2010年这种城乡统一税费制度应该初步建立起来。建立税费改革的中长期动态目标体系，既可以避免政策实施的短期效应，从根本上规范基层权力机构的政府行为，又使税费改革不至于游离于整个国家市场经济制度建设的系统之外，使之成为规范农村利益分配关系的长期稳定的制度。（2）建立城乡统一税制。这是从分配关系上突破我国城乡传统二元利益格局的根本途径。在中国建立统一的一元化社会，必须实行政策和制度的一体化。首先，根据税负平等原则，量能负担，废除专门对农民征收的农业税和乡统筹、农村教育集资，根据纳税人实际税负能力大小及享受公共产品的多少而相应征收增值税和个人所得税，建立城乡统一的税收制度。其次，统一由税亩转征税市，由税实转征税币。实施税市和税币制度，在农业生产环节上一律免税，把税收向农产品的流通、加工和消费领域转移，把税基从农民转向消费者，建立一套完善的根据农产品不同档次进行征缴的累进税制度。这样可以大大减轻政府的控制成本，缓解农民的压力。（3）完善征管措施，规范征管行为。一是对税改中基层执行所造成的计税土地面积不实，计税常常过高，计税价格过高，工作方式简单粗暴等问题应积极加以纠正。二是建立规范的征管制度，实行纳税通知制度、纳税登记制度、纳税公市制度、纳税限期制度、完税凭证制度和社会监督制度等。农业税征管必须由专业税收人员执行，对所征税费进行归口管理，持证上岗，依法治税，杜绝一切变相损害农民利益的行为。三是不论一年几次收成，均按一个财政年度一次核算，一次征收。一个乡镇的所有税费征收工作全压在有限的几个人身上，工作量太大，实行夏、秋两次征收，人力难以保证。再去雇用一些临时人员，不仅增加支出，也难以保证会采取一些粗暴的方式，引起农民的反感。所以别管一年几次收成，一次核算，一次征收，减少工作量，减少征管成本。（4）建立乡村债务的化解和管制机制。乡村债务面广、量大，是税费改革必须解决的一个棘手问题。税费改革使乡村财政收入下降，基层政权运转已然发生困难，如果我们仍然把债务责任留在乡村，乡村政权为偿付债务必然会导致新的乱收费，税改就失去意义了。笔者认为对现有债务转为国家公债比较好，以实施税费改革的时间为限，把改革前的负债偿债责任可以上收到省转为国家公债，由省级政府建立专门的清债机构，尽量采取非涉农方式化解债务。其次，要制止新的债务发生，可以实行责任制，确立责任人，债随人走，必要时引入司法机制，加大举债主要责任人的风险成本，杜绝因个人利益而举债的事情再发生。
2.加快农村的民主政治和法制建设。尽管农村社会传统的乡规民约和计划经济的高度中央集权在维持农村事务运转上发挥着积极的作用，但它专制的特点毕竟与现代社会民主、法制的要求不相符。过去我们不仅剥夺了农民的财产，也剥夺了农民的自由。农村民主政治和法制建设的目标就是给予农民自由和权利并保障农民的自由和权利，在农村形成民主和法制的新传统。首先要进一步完善村民自治制度。必须明确农村两委职能、权限和关系，村党委不能凌驾于村民自治委之上，不能代替村自治委的职能。其次完善一事一议制度。由村民对村中事务及公共事业建设一事一议，是引导农民积极参与村务管理、决策、监督的好办法，应做好宣传，积极引导。一事一议制度可以在乡镇实行，无论涉农事务还是乡政事务均采取一事一议，规范乡镇领导的执政行为、财务行为。第三，加快乡村机构改革，精减富余人员。理顺县、乡、村各级政权的职能，减少机构设置，归并七站八所，裁减临时人员、编外人员，减少村组干部，实行责任制。第四，加强农村法制建设，实施依法治乡、依法治村。运用法律手段解决农村的各种冲突，包括村民之间、干群之间以及基层政府与群众之间的关系。应在农村尽快普及民法，让农民知法懂法，主动依法保护自身的合法权益；同时国家应尽快建立保护农民各种权利尤其是参政权利和财产权利的司法机制。
3.在社会经济的所有方面实行城乡一体化的政策，尽快改变城乡二元结构的畸形社会状态，给农民全面的国民待遇。二元社会经济结构的长期延续，造成城乡居民在收入、社会福利、财产、就业、就学、医疗以及生活水平方面存在全方位差距，而且已经出现了逐渐拉大的趋势。这是因为建国几十年对农民实行以城乡分割为基本特点的政策造成的。适应市场经济和WTO的要求，城乡二元结构必须尽早改变，我们要转变农村发展是农民自己的事的偏见。我国农村有9亿农民的大市场，发展需求很大，必须采取积极措施启动这个市场。一是实施城乡均衡发展的经济政策。在税收体制、投资体制、金融体制、劳动力就业等方面实施均衡政策，取消任何歧视性法规。二是改革城乡分割的户籍制度，取消农业和非农业户口、农村户口和城市户口的制度设置，放开城乡人口的互动。三是建立城乡一体化的社会保障机制。农村发展水平低，人口多，目前主要依靠土地进行自我保障，社会化水平低，也不利于农民向非农领域流动。在社会保障方面国家必须实施城乡一体化的政策，宏观政策应该具有统一性，不同的地方可以因地制宜在具体实施措施方面有所差异。第四，给农民完整的土地权利，让农民与国有土地拥有者以及城市其他土地拥有者平等的权利，在条件具备的地方允许农民自主地进行土地流转，并改变承包关系，扩大农业经营规模，鼓励进行企业化和产业化经营。
4.大力发展农村小城镇，加快农村城镇化速度。发展农村小城镇是提高当前我国城市化水平低的有效途径，它可以减小大中城市的就业压力，降低农民进城的风险和成本，提高农民非农就业的机会。小城镇可以形成农民居住、生活、经营的一定程度的集中，改变现在分散的生产、居住与生活的状态，形成相对集中的市场结构，降低社会管理的成本。如果小城镇建设达到一定规模，能够吸引农民进住小城镇，在城镇安居乐业，形成一部分农民离土也离乡（原来居住的村庄）经营非农产业，一部分农民离乡（新安居在城镇）不离土仍从事农业生产和经营的状态，国家在农村进行基本建设的投入将大大降低，村民进城也会带来农用土地增加，促进第三产业的发展。措施：一是国家应尽快制定政策和指导性措施，不能任由各地自然生长，速度太慢也不规范。二是建立中央宏观调控，省级政府指导，以县级政府为主导的农村小城镇发展机制，对小城镇建设的位置、规模、类型、市场定位、人口准入、土地征用以及基本建设等进行科学的规划，对过程进行监督，既追求有一定速度，但也不能乡乡动工，镇镇建设，制造一些半拉子工程，劳民伤财。三是改过去以乡建镇为依市场建镇。应根据市场发展需要建设小城镇，突破行政区划的限制。四是加大小城镇建设的资本投入，加强道路、排污、供电、自来水、学校等基本建设，建设齐全的生产和生活设施。建立各级政府按一定比例共同投资的机制，同时大胆吸引民间资本进入，扩大资金来源。五是采取积极措施吸引农民进城，对农民进城居住、经商、子女就学等取消各种限制。如果农民不进城，小城镇建设毫无意义。六是努力培育小城镇内的市场，建立多元的市场结构，处理好流动市场与相对稳定的市场、本地市场与外部市场的关系，建立开放机制。
5.重新建立以中央政府为主体的农村义务教育体制。新体制要求由县级人民政府对农村义务教育负主要责任，把农村义务教育的主要事权由乡镇上收到县级政府，是希望能够解决因税费改革所引起的乡镇财力下降造成农村义务教育无力承办的困境。但农村义务教育困境并不是税费改革的副产品，而是既存的事实。由于县级财政状况也较差，各地经济发展水平差异较大，势必会造成新的教育的不平等。建议：一是重新建立以国家财政投入为主、地方财政为辅的义务教育财政管理体制。农村义务教育属于社会公共产品，理应由国家举办。国家可以在农业税中划出一定的比例设立专项的农村义务教育资金，从而保证农村义务教育拥有稳定的财源。二是明晰中央政府与地方政府在农村义务教育中的事权责任。中央政府抓大，比如师资安排、学校基本建设、教师工资发放等；地方政府抓小，如农村教师的培训、课程设置、建立奖励机制等。三是优化城乡教育资源，提高农村师资水平，改善基础教育设施。要充分利用好大中专毕业生、特别是师范院校的毕业生，改善农村师资的年龄结构、知识结构，提高农村教师的专业化水平，但必须保证他们的工资水平；应鼓励城市剩余的教学资源向农村流动。四是鼓励民间办学，在税赋、土地征用、招生、升学等方面应给予与公办学校同等的地位和权利，在条件许可时可以要求他们承担一部分义务教育责任。五是改革考试制度，加大素质教育投入。学校办学的宗旨应该是提高公民的文化素质和知识技能，只有树立素质教育的理念才能促进农村教育资源的合理配置，扩大义务教育的受益面。
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