建国以来我国高等教育质量保障的评析，本文主要内容关键词为：教育质量论文,建国以来论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1003—2614（2006）06—0001—04
高等教育质量保障的概念是随着高等教育大众化的实施进入人们的视野的，但质量保障活动在我国却始终存在。经过五十多年的实践，我国的高等教育质量保障取得了巨大的成绩，积累了十分丰富的经验，但也还存在着许多问题和不足。以下，我们主要从思想观念、保障主体、保障对象、保障手段四个大的方面，对建国以来我国高等教育质量保障的经验和不足作简要评析。
一、高等教育质量保障日益为人们所重视，但理论研究的深度还不够
高等教育是培养高级专门人才的活动，质量是关键，保障高等教育质量一直为人们关注和重视。建国伊始，我国在培养合格的高级专门人才，保障高等教育质量方面就采取了一系列的举措。如确定文化教育的总方针、确立高等教育的计划管理体制、对院系的调整和制订各专业教育计划、内容、对广大教师进行社会主义改造和教育等。此后，社会主义建设和发展的各个不同时期，党和政府根据高等教育发展的具体情况，分别制定和采取了一系列质量保障措施、办法和条例。高等教育质量真正成为整个社会关注的焦点，成为一个热门话题， 是改革开放以来， 特别是1999年高等教育大规模扩招以来的事情。1998年全国普通高校招生108万人， 在校生340万人。到1999年，全国普通高校招生160万人，比1998年增加50多万人，扩招量增加47％。到2004年，全国普通高校的招生数达到447万人，在校生1333万人，全国各类高等教育总规模达到2000多万人，高等教育毛入学率达到19％。1999～2004年间，我国高教实际增长速度已达20％～30％，大大超过了我国GDP的8％～10％的增长率。招生数和在校生数的“超常规增长”，以及由此而来的教育经费投入、校舍面积、图书资料、教学设备以及师资和生源质量等不适应现象，引起了人们对于高等教育质量的深切担忧，相关的研究也随之增多。据笔者检索，在中国期刊全文数据库（Web）上，以“高等教育”和“质量”为题的论文，1994年～1998年的5年间为48篇，而1999～2005年的7年里达724篇。
但从总体来看，高等教育质量保障研究的理论深度还不够，多数人还只是把质量保障视为操作层面的技术问题，热衷于具体模式的建立，或借鉴和引用国外及别人的模式，如一些学者所言，存在着三大问题：一是认识上以偏概全。把高等教育质量保障等同于教学质量保障，等同于高等教育评估，等同于学校内部的质量管理和自我评价，甚至等同于高等教育引入ISO质量保障体系等等； 二是观念和制度上因循守旧。以培养学术精英和政要为核心的精英教育质量观，根深蒂固的应试教育人才培养模式，一劳永逸的一次性学校教育理念，还严重阻碍和压抑现行高等教育质量保障的有效运行，制约着我国高等教育的发展和人才培养质量的提高；三是操作上停留在经验层面。设计方案不够合理，质量保障方面的队伍建设和学术研究未形成气候。[1]
由于理论研究的不够，高等教育质量保障中许多根本问题还没有得到很好的解决，正确的思想观念还没有真正确立，突出表现有二：一是以质量为核心的高等教育发展理念没有得到充分确立。发展是硬道理，只有发展才有出路。但发展必须是在科学发展观指导下的发展，“科学发展观强调以人为本，强调实现经济社会全面协调可持续的发展。”[2] 对高等教育发展来说，就是要坚持以人为本，实现结构、规模、质量、效益的协调发展。在当前，就是要确立起以质量为核心的发展理念，实行数量发展向质量发展的转型。这既是高等教育本质特性的反映，也是目前我国高等教育严峻质量现状的迫切要求。但从目前的实际情况来看，数量主导的发展思想和实践并没有在我国得到根本的扭转。二是以促进、激励、服务为重点的思想还没有在高等教育的质量保障中得到充分体现。高等教育质量保障有别于以物质产品为主要对象的企业质量管理，教育及其管理的对象是人，同时教育管理也是由人实施的，目的是调动人的积极性与主动性。约束、管理、控制、监督是必要的，但更应重视引导、保障、促进、激励、服务。然而，在实际教育质量管理中，企业管理的模式常常不加区别地被引入高等教育质量保障中来，重管理、规范、控制，轻引导、激励、促进。政府对高校是如此，高校对师生员工也是这样。管理者扮演着警察的角色，被管理者站在管理者的对立面，在被“管住”的情况下，都在消极谨慎地应对管理。
二、政府在质量保障中作用突出，但社会、高校作用的发挥不够，特别是三者功能的耦合亟待加强
在我国，长期以来，政府几乎控制和垄断高等教育的一切事务，高校只是政府的一个附属部门，社会力量很少介入高等教育事务中来。在高等教育质量保障方面，政府是主要的甚至是唯一的保障主体，行使质量保障的一切责任，其具体表现是：中央高度集权，政府统一管理，行政计划指导，全面控制高等教育的质量政策方针、保障体制、质量标准规格及具体的质量保障举措、办法、包括高校的教学工作也在政府的直接管理和控制之下。这样的高等教育质量保障，从根本上来看，是由长期以来的高度集中统一的计划经济体制所决定的。1985年以来，我国进行了以市场经济体制为核心的一系列改革，经过1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1993年《中国教育改革和发展纲要》、1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》等一系列文件的颁发与实施，我国高等教育体制改革取得了巨大的成就，一个与社会主义民主政治制度与市场经济体制相匹配的高等教育体制正在逐步形成。与之相应，高等教育质量保障中，政府一统的局面开始被打破，社会和高校在质量保障中的作用开始受到重视。从高校的质量保障来看，近些年来，为了保障和提高教学质量，大多数高校在执行国家的教育质量政策的同时，都纷纷建立起了教学质量保障体系。航海系统高校及其他学校还根据行业需要和人才培养的实际，从全面质量管理的基本原理出发，结合ISO质量认证体系， 建立起了相应的学校质量认证体系，并通过了相关质量认证。从社会的质量保障来看，改革开放以后，随着社会力量的发展壮大及参与高等教育事务的日益迫切，它们在质量保障中开始发挥越来越大的作用。例如，不少教育评估机构和教育中介组织，自成立之日起，就把对高等教育的质量评价和审查作为自己的主要工作任务，在社会上产生越来越大的影响。
但从总体来看，迄今为止，我国高等教育体制改革的主要思路仍是1978年提出的简政放权，是一种“纵向放权”式的改革，中央向地方放权，政府向学校放权。“高校管理体制改革的重点还只是纵向关系的调整，即‘中央—地方—学校’三者的权力分配，而横向关系的协调并未引起足够的重视，因而在‘国家—社会—学校’三方关系的协调上没有突破性的进展，所以高等教育的管理权其实一直是在政府和高校这两极之间进行分配，政府一直是高等教育管理的实际拥有者，和高校还拥有的一点管理权相比，作为政府和高校之间的社会力量参与高等教育的管理权几乎完全被漠视。”[3] 在高等教育质量保障中，政府仍然高居教育质量保障金字塔的顶端，发挥主要作用。高校还主要听命于政府的指挥，直接面向社会和市场，自我约束，自主质量管理还很不够。社会力量介入高等教育质量保障还十分有限，社会中介组织起步较晚，还很零散，组织性质、服务客体还不十分清晰。社会和高校作为与政府既相对独立又相互联系的平等活动主体还没有受到同等重视，三者在高等教育质量保障中功能耦合的机制还亟待加强，政府宏观质量调控，社会质量调节，学校质量管理的有效质量保障体系还没有形成。
三、本科教学质量保障的重点地位已经确立，但其他层次、类型及活动的教育质量保障还很薄弱
本科教育是我国高等教育的主体部分，在整个高等教育中具有举足轻重的地位。教学工作是学校的中心工作，是实现人才培养的基本途径，教学质量是质量工程中的重中之重。长期以来，我国一直把本科教学作为质量保障的关键，并成为我国高等教育质量保障的一大特色。建国初期，在改造旧高等教育体系的过程中，本科教学被确定为最基本的环节，1950年7月28 日由当时的政务院通过了《教育部关于实施高等学校课程改革的决定》，围绕着教学制度、教学内容、教学方法、教学组织等进行一系列的教学改革活动，强调高校的教学改革，应达到理论与实际的一致。一方面克服“为学术而学术”的空洞教条主义偏向，力求与国家的建设实际结合；另一方面防止忽视理论学习的狭隘实用主义或经验主义偏向。这些基本原则的确立，为清除半殖民地半封建教育思想的影响，改革旧的教育思想、内容、方法、制度，保障本科教学质量，建立社会主义高等教育教学机制奠定了基础。1953年7月，高教部召开全国高等工业学校行政会议，通过了《稳步进行教育改革提高教学质量的决定》，强调教学改革一方面要诚心诚意学习苏联，另一方面要从中国当前实际出发，实事求是地运用苏联经验。[4] 可以说，政府教育主管部门对高校本科教学的重视和关注达到了“无微不至”的程度。“我们不但需要保证供给足够的干部，而且尤其需要保证所培养的干部，在质量上能切实地担负起任务。高等学校这个培养建设干部的工厂，必须依靠严密的教学计划来保证产品的质与量合乎规格。”[5] 之后，不同的历史时期，尽管高等教育质量强调的重点不一，要求各异，但重视本科教学质量却是共同的。进入新的时期以来，我国高等教育面临更复杂的现实，本科教学质量面临更艰巨的任务。因此，教育主管部门对本科教学质量投入了更多的精力。1994年下半年，教育部正式启动了《面向21世纪教学内容和课程体系改革计划》。1995年，原国家教委公布了《首批普通高等学校本科教学工作评价实施办法》。1998年，下发了《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》。1999年，制定了《普通高等学校本科教学工作专家组工作指南》和《普通高等学校本科教学工作评价考察要点》。2001年，教育部颁发了《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》，等等。这些文件的出台，对开展本科教学工作评价，全面提高本科教学质量，提供了法规上的依据。可以说，从建国一直到现在，本科教学质量一直是政府关注的重点，在这一方面投入了大量的人、物、财力资源，采取了一系列举措和办法，确保了我国本科教育的整体质量。各高校为了保障和提高本科教学质量，也采取了不少办法和举措，如多数高校都明确规定党政一把手是教学质量的第一责任人，狠抓教学质量管理，建立校院两级教学督导、学生评教与选教等新型的教学质量评估体系，使我国本科教学质量享誉海内外，成为世界各国高等教育仿效的范式之一。
然而，高等教育是一项复杂的系统工程，高等教育质量涉及方方面面：从纵向过程来看，可分为教育投入质量、过程质量和产出质量；从横向范围来看，可分为人才培养质量、科学研究质量和社会服务质量；从高校活动领域来看，可分为教学质量、管理质量和服务质量等。尤其是随着我国高等教育事业的改革发展，各种高等教育形式不断涌现，高等教育层次类型有了很大发展，除了本科以外，在我国，还广泛存在着各类专科、研究生教育；除了普通公办本科高校以外，还有越来越多的民办高校、成人高校、高职院校，并在我国高等教育领域里发挥越来越重要的作用，它们都属于高等教育的范畴，也都是质量保障的对象和内容，需要给予同等的关注和重视。而这些正是目前我国高等教育质量保障关注不够，力度不大，效果不明显，需要着力研究和解决的问题。
四、高度重视评估评价的作用，但缺乏对多种质量保障手段的有效运用
我国是1984年正式参加了国际教育评价协会（IEA）的。1985年5月的《中共中央关于教育体制改革的决定》中则明确提出要对教育进行评价。根据《决定》精神，同年11月国家教委发出了《关于开展高等教育评价研究和试点工作的通知》，高等教育质量评估的研究和试点工作全面展开。1990年11月，国家教委发布了《普通高等学校教育评估暂行规定》，教育评价工作开始有序进行。《普通高等学校教育评估暂行规定》规定：在国务院和省（自治区、直辖市）人民政府领导下，国家教育委员会、国务院有关教育行政部门和省（自治区、直辖市）高校工委、教育行政部门建立普通高等学校教育评估领导小组，国家普通高等教育评估小组受国家教委领导，部委高校教育评估领导小组接受部委机关和国家高校评估领导小组的双重领导，省属学校教育评估领导小组接受省级教育部门和国家评估小组的双重领导。并在各级高校教育评估领导小组的领导下设立各种类型的评估委员会，以领导、组织实施各种类型的教育评估工作。从1995年起，国家开始分期分批对部分普通高等学校进行本科教学工作评价。1999年1月1日开始实施的《中华人民共和国高等教育法》在法律上明确了教育行政部门对高等教育质量的评估和监督职能。《高等教育法》第四十四条规定：“高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估”。随着政府教育评价的开展，各高校也纷纷进行相关的自评、自查活动，高校内部进行的质量评价工作普遍开展起来。目前，高校内部的质量评价主要包括有：学校办学水平的评价、专业及课程的评价、教师教学质量评价、学生综合素质测评、教学质量评价、院系管理评价、教研室评价、思想政治工作评价等。社会也投入其中，改革开放以来，先后有一批以教育质量评价为主要工作任务的社会组织成立。如北京高校教育质量评议中心（1993），学位与研究生教育评估所（1994），江苏教育评估院（1997），全国普通高校本专科教学工作评估专家委员会（1998），辽宁教育评价事务所（1999），云南高等教育评估事务所（2000），广东教育发展研究与评估中心（2000），上海教育评估院（2000）等。这些社会中介组织自成立之日起，就把对高等教育的质量评价和审查作为自己的主要工作任务，并发挥越来越重要的作用。可以说，改革开放以前，我国高等教育质量保障主要是以政府行政管理的方式进行，根据政府的红头文件办事，实施自上而下的质量管理。改革开放以来，评估评价作为质量保障的有效手段在我国出现，并逐渐演化成为我国高等教育质量保障的主要手段，受到政府、社会和高校的高度重视。
把评价作为高等教育质量保障的主要手段，既有思想认识上的原因，也有实际操作方面原因。从思想认识来看，目前在我国，很多人都认为质量保障就是以评价为标志的活动。“高等教育质量保障活动是以高等教育机构的自我评价为基础，由高等教育质量保障机构组织同行专家对高等教育机构或者专业进行质量审计和评估的活动”[6]。“所谓高等教育质量保证，是以高等学校的自我评价为基础，由高等教育质量保证机构组织同行专家对高等学校及其专业教育质量进行审查与评估的活动”[7]。上述认识的存在，决定了质量保障实践中对评价工作的重视程度。从实际操作来看，评价评估作为质量保障的手段，只要指标体系设置合理，评价标准科学，无论是政府，还是社会、高校，都可以用它来进行高等教育质量的监测，具有简便易行，可操作性强，评价周期短，耗费的人财物力较少等特点，能起到立竿见影的作用。
但高等教育质量受多方面因素的影响和制约，质量形成过程是十分复杂的，它包括了输入、过程和输出三个基本环节，涉及方方面面，有时很难产生立竿见影的效果，需要质量保障的相关主体（这里主要是指政府、社会和高校），综合运用多种方法手段才能产生效力。比如，从政府方面来看，除了评估评价外，质量保障的手段还有立法规范、行政管理、经济手段等；从社会方面来看，有社会舆论监督、市场引导调节等；从高校来看，有制度规范、督促检查、反馈调节、激励导向等。评估评价作为一种价值判断，固然能够起到以评促改，以评促建的作用。但它只是质量保障的手段之一，并不能完全替代其他的方法手段。
收稿日期：2006—03—16
基金项目：湖南省教育科学“十五”规划重点研究课题《三位一体高等教育质量保障研究》成果之一（湘教科规通［2003］6号，课题批准号：XJK03AG004）。