国外农业政策性金融运作特点及我国农业政策性银行的发展定位，本文主要内容关键词为：政策性论文,我国农业论文,国外论文,银行论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国外农业政策性金融运作的主要特点
（一）政策性银行和贷款是针对某些特定经济目标设立的
各国政策性银行和政策性贷款的设立，第一个明显的特点是突出了对农产品购销与储备、国土资源的保护与利用、农牧渔业可持续发展、农业机械、土地改良等特定经济目标的支持。如法国农业信贷银行由全国94个省的农业互助信贷银行和国家农业信贷金库联合组建而成，总部属国家银行性质，承担支持重要农产品生产、运销、加工、品种改良等政策性信贷任务，是政策性和经营性混合经营型银行。政府对政策性信贷业务实行贴息。通过补贴利息的方式资助农业，被认为比政府直接补助农业的效果好。总的来看，国际上农业政策性银行和政策性贷款项目，都是为着实现政府宏观经济目标，针对加强农业、稳定农业、发展农业、保护农产品生产者利益等特定目标而设立。就连美、英、法、德、日等发达的资本主义国家，都一直把农业作为立国之本，对农业，特别是粮、棉、油等战略物资的生产、运销、储备贷款设专门银行机构或专项贷款提供，并给予巨额利息补贴。
（二）政策性银行和政策性贷款是金融政策和财政政策高度配合的产物
在任何一个国家，财政政策和金融政策都是重要的宏观调控手段，两者虽然内容和手段不同，但政策目标是一致的，都在于控制经济总规模，调节总需求。政府宏观经济目标的实现，往往不可能由单一的政策来推动，而需要多种政策的组合运用。这样就产生了政策性银行和政策性贷款这样一种财政政策与金融政策高度配合的宏观经济调节手段。从国外农业政策性银行和农业政策性贷款的运作来看，财政政策与金融政策的配合有4个方面：一是政府（财政）出资本金。日本农林渔业中央金库一半以上资本金由政府提供，形成政府金融或称制度金融。即根据国家的政策、法令，采用中央与地方财政拨出资金、利息补贴等优惠措施，贯彻实施政府政策目标。美国政府为贯彻农业调整政策，于1933年依据行政命令建立了农业政策性金融机构——商品信贷公司，实施了提高收入，培育高效率、有秩序的农产品销售体系的“一揽子”农业计划，赋予商品信贷公司实施价格和收入支持计划，进行粮、棉等农产品价格支持等职能。贷款资本金和利息补贴均由财政拨款。1948年，该公司由农业部管辖，升格为联邦政府的直属机构。实践证明，这种利用财政和金融双重手段，对农产品销售和生产实行政府干预和调节措施，缓和了美国农产品过剩的危机，稳定了农业特别是粮、棉生产，保护了生产者收入和消费者利益。二是对政策性贷款实行利息补贴。法国政府每年对农业信贷银行发放的农业政策性贷款的利息补贴达50亿～60亿法郎，占该国政府农业财政预算的22%左右，1982年末贴息贷款高达1186亿法郎，占农业信贷银行贷款总额的31%。丹麦政府对农业政策性投资提供利息津贴，津贴的75%由政府支付，25%由欧盟共同市场农业基金支付。美国联邦银行规定，凡农业贷款占贷款总额25%以上的商业银行，可以在税收方面享受优惠待遇。三是政策性银行资金来源多样化，有国家基础货币、政府和银行债券、股金、存款等。四是财政干预具有重要位置。世界各国农业政策性银行或农业政策性信贷项目，都是以财政干预来推动金融干预的。例如，由政府出资组建政策性银行，进而由政府补贴利息。有资料表明，多数国家的农业政策性银行和信贷项目的利息收入，半数以上来源于国家财政的补贴。这就表明，财政与金融的关联度在政策性银行中十分紧密；同时也表明，在两大宏观经济调控政策的配合上，财政政策是第一位的，信贷政策是第二位的，没有相应的财政政策，就不能产生和发展政策性银行和政策性贷款。
（三）农业政策性信贷实行低利补贴等优惠措施
各国农业政策性信贷在对产业和项目进行扶持过程中，采取了各方面的优惠政策，以保证农业政策性贷款的有效投入。
一是实行优惠利率。多数国家都对粮、棉、油，甚至蔬菜、肉类的生产、购销、加工实行优惠利率，如法国、日本、西班牙、韩国等。意大利对农业政策信贷一直采取优惠利率政策，由财政部和农业部定期确定利率上限，再由各地区规定可行的优惠利率。值得指出的是，在各国政策性信贷项目建立之前或之初，有些国家的补贴是直接补助到企业之中去的，或通过政策性银行拨款补助到企业，如法国、西班牙等，但后来都变成了贴息。这说明，用补贴政策性贷款利息的方式资助农业，得到了广泛的认同。
二是根据实际确定不同的贷款期限。在世界所有农业政策性信贷项目中，贷款期限有很大差别，有长达60年的长期贷款，3～5年的中期贷款，3个月的短期贷款；有动产贷款，不动产贷款；有流动资金贷款，固定资产贷款等等。总之，贷款期限和种类根据各国的实际需要而定。一般农产品贷款，多采用3年以内的中期、短期贷款，而农产品储备贷款，多数国家采用抵押贷款方式，贷款期限根据经营周期实际需要来确定。
三是限定用途。为防止财政补贴资金流向非补贴的产业和部门，确保贷款的有效投入，各国对农业政策性信贷限定了严格的用途。马来西亚农业银行的农业政策性信贷项目，自70年代以来，以稻米产区为重点，实施“小农信贷投入计划”。该计划以增加农业投入和农民收入为目标，在稻米生产前，将贷款发放给稻农，用以购买农药、化肥，支付农机作业费用。这类贷款不付现金，而是贷给一种特制的有价证券，农民持此券在规定的时间内购买官方供应的化肥、农药等，水稻收获后收回贷款。
（四）农业政策性银行经营范围或农业政策性信贷项目，长期保持着相对的稳定
由于各国金融体制不同，有些国家专门设立了政策性金融机构，有些国家则赋予国有商业银行、股份制银行甚至中央银行执行政策性金融的职能。不管形式如何，政策性银行和政策性信贷项目的运作，无不体现着政府调控经济发展的政策意志。因而，与政策性银行和贷款项目对应的贷款对象，主要是该国经济的弱质产业及关系国计民生和社会、经济稳定的产业。当然，由于国情不同及经济发展水平的差异，各国在政策性银行贷款项目选择上有所不同。如1953年成立的日本农林渔业金融公库，专门办理长期低息贷款，成为农林渔业资金融通的最后依靠，目前实有资本金3072亿日元，各类贷款总额4.08万亿日元，政府每年给公库的财政预算资金约为800亿日元，其中利差补贴500亿日元，业务管理费150亿日元，委托业务手续费150亿日元，在农林水产省预算内拨付。诸如此类以本国国情确定政策性贷款范围的情况较多。但是，农产品生产、购销、储备、加工等，都是各国政策性银行必然的扶持内容，并且政策性贷款项目的选择都保持相对稳定，使金融与财政政策的作用保持长期性和延续性。例如，澳大利亚联邦储备银行，既是澳大利亚中央银行，同时也行使政策性银行职能，该行一般通过其下属的乡村信贷部，以主要农产品运销、储备、加工为目标，向农村企业和合作社发放贷款，几十年没有改变，促进了澳大利亚经济的稳定发展。
二、对我国农业政策性银行实践的反思
中国农业发展银行是我国唯一的农业政策性银行。与多数国外农业政策性金融一样，农业发展银行成立之初，对其业务范围进行了一个广义的定位，这是对我国农业政策性银行前景的描绘。作为基本定位来说，政府迫切要求农业发展银行把粮、棉、油等大宗农副产品的收购、调销、储备贷款管起来，彻底扭转多头挤占、挪用收购贷款的势头，实现封闭运行，堵塞企业大量亏损挂帐的方便之门，推进粮、棉流通体制改革。在完成这项基本任务后，政府当然希望农业发展银行发挥整体功能，在扶持老区经济发展、加快农业开发、提升农业产业化水平、增强农产品国际竞争力等方面发展更大的作用。在没有经过实践检验的条件下，农业发展银行采取“齐头并进”的办法，一手抓收购资金管理，一手抓农业综合开发和老区扶贫业务的拓展，政策性贷款业务虽然迅速发展，但收购资金被挤占、挪用的势头非但未得到根本扭转，反而愈演愈烈。为此，政府不得不采取行政手段进行干预，调整农业发展银行的业务范围，使之集中精力管好收购资金贷款。对农业发展银行成立几年来的实践，不少学者和实际工作者进行了全面的总结反思，见诸于报刊的观点很多，本文不再赘述。回顾农业发展银行这段历史，笔者以为：办好我国农业政策性银行的愿望怎样描绘都不是问题，问题出在农业发展银行在缺少专业理论，特别是具体实践的条件下，决策层及实际工作者对农业政策性金融及其贷款运作缺乏深层次的认识，导致农业发展银行凭愿望与热情定位发展目标，而这个目标又是与政府的主体意愿、与财政的可支持程度、与农业发展银行本身的经验积累和素质储备背离的。经过业务调整和几年的努力，农业发展银行以收购资金封闭管理为中心，不断加强和改善对粮棉企业的监管服务，逐步走上一条比较平稳的发展道路，不仅探索出了收购资金封闭管理的规律，实现了收购资金封闭管理的目标，而且积累了在农产品丰歉条件下、在市场经济条件下做好收购资金管理的成功经验。这些又重新激励起农业发展银行员工寻求新的发展、创新农业政策性金融功能的热情。如何定位我国农业政策性银行的发展方向，成为农业发展银行的一个新课题。
需要指出的是，实际工作者对发展方向的选择，往往存在一个误区，认为农业发展银行业务范围越小，业务呈萎缩趋势，对农业发展银行的生存与发展空间的拓展越不利，甚至将动摇农业发展银行的生存基础。因此，农业发展银行职能越多，作用就越大，地位就越高，特别是在金融国际化趋势的影响下，存在政策性银行向国际化大型金融企业发展的冲动。实际上，任何国家的农业政策性金融，其资产量、业务量以及功能的大小，都不与其作用成正比，而是由政府调控经济与社会发展的意志，以政策性金融能否实现这些意志决定其存在与发展的。例如，美国商品信贷公司1981年底农业政策性贷款余额为80.1亿美元，约占全美农业动产贷款总额的8.6%，比50年代的25%下降14.4个百分点。在我国农业发展银行也出现过这种情况，从1995年开始，农业发展银行各项贷款呈快速增长势头，1998年以后，由于收购资金封闭管理基本到位，收购资金大量流失的势头得到控制，特别是国家对粮、棉、油购销政策调整后，收购贷款余额大幅下降。但这都不能否定政府在利用农业政策性金融手段，稳定农产品价格，保护粮棉生产稳定发展，保护农民收入，促进农业产业化、市场化方面起到了重要作用。
三、中国农业发展银行的发展定位
借鉴国际上农业政策性金融运作的基本共性，或者说通行原则，我国农业政策性银行的发展定位，取决于如下三方面的因素。
（一）取决于政府调控经济的特定目标设定
作为世界上第一个人口大国，13亿人口的吃穿始终是维系国家安全、社会稳定的头等大事。因此，粮、棉、油等重要农产品的生产、购销、储备成为国家实施宏观调控政策而设定的头等目标。改革开放以后，为适应社会主义市场经济发展需要，我国着手建立完备的国家粮食安全体系，利用金融手段，对粮、棉、油等大宗农产品收购、调销、储备以及价格、市场等实施政府调节和干预，组建农业发展银行，行使农业政策性金融职能，保证了收购资金供应，在增加粮、棉有效供给的同时，保护了农民利益。但是，我国粮食安全体系还不完备，虽然目前粮食总量偏大，但要保持我国中长期粮食供求平衡，面临的形势不容乐观：一是全国粮食需求刚性增长，而人均耕地面积呈下降趋势，严重制约着我国粮食产量的提高；二是农民种粮积极性由于种粮收益率下降以及自然灾害的持续发生而减弱；三是粮食主产区产粮多、储粮多、自然损失多，需支付的财政补贴也多，而粮产区一般又是财政贫困区，财政吃不消，国有粮食企业负担重。要保持粮食的长期有效供给，就需要我国政府长期加强对粮食生产和市场的干预、调控，动员各种有效手段，对粮食等重要农产品进行保护。我国根据半个世纪以来调控经济协调发展的实践，总结出了保护农业，发展农业，增强农业发展后劲，高度重视和保护粮食生产和农民利益的历史经验。粮、棉、油等大宗农产品，始终是我国政府实现宏观调控的特定目标。这就奠定了我国农业政策性金融长期存在和可持续发展的基础。
（二）取决于财政、金融可支持程度
与国外多数农业政策性金融运作一样，我国农业政策性银行的资本金由国家财政拨付，贷款本金主要来源于中央银行再贷款，贷款利息补贴来源于国家和地方财政。与国外农业政策性贷款资金来源不同的是，中国农业发展银行不吸收社会和人民储蓄存款，只要求开户政策性企业的存款必须存入在农业发展银行开立的专门帐户；不吸收股金，但可以对其它金融企业和社会发行债券；不参与市场融资，但经人民银行批准可开展外资信贷业务等。这些基本运作形式的产生，均受到我国财政支持能力和再贷款可供规模的限制。总体上看，我国是个资金资源相对贫乏的国家，财政比较困难，尚不可能对整个农村的基础产业实施全面的价格支持和信贷保护，只能突出对粮食等重点产业、产品实施优惠扶持。长期以来，我国对粮、棉、油收购实行保护价政策，对粮、棉、油的收购、储备、仓储建设等贷款实行优惠利率，利差损失由财政补贴给贷款银行。随着我国粮、棉、油生产能力的提高，部分品种已不适应市场的需要，必须实施产业结构调整，优化粮、棉、油的种植品种结构，提高产品质量和市场竞争力。为此，近几年来，国家相继出台了棉、油、早籼稻退出保护价收购的政策，这类收购贷款，按市场经济和银行贷款原则运作。这样做，一方面有利于减轻国家财政补贴负担，促进粮、棉企业转换经营机制，提高经济效益；另一方面有利于促进粮、棉、油种植结构的调整，提高农民对市场的适应能力。可以肯定，随着我国经济的发展，农业的基础地位会越来越突出，特别是加入WTO后，我国农业的弱质特性将进一步呈现，需要政策性金融扶持农业产业向纵深发展。当然，这取决于国家财政实力和资金实力的加强。
（三）取决于农业发展银行的管理水平和素质提高
笔者无法预测我国农业政策性银行将要办成一个怎样的银行，或者混业经营，或者股份制。但从我国的现实情况出发，从农业发展银行的运行实践着眼，对农业政策性银行存在与发展的长期性、必要性是不容置疑的；对农业发展银行在履行政府调控职能方面所起的巨大作用是不容置疑的。随着我国社会主义市场经济的发展，国家可能赋予农业发展银行更多的任务，这要取决于农业发展银行本身管理水平、技术、人才的素质提高和基础理论、实践经验等各方面的积累。从现实条件来看，笔者认为，农业发展银行还不具备大规模拓展农业政策性金融业务领域的技术与人才储备，农业发展银行所具备的素质，仅仅能适应与我国市场经济发展进程相对应的粮、棉、油收购资金管理的需要。而且随着我国粮、棉流通体制改革的深化，在对企业监管、服务和内部管理工作上，农业发展银行还存在不足。这就需要农业发展银行的实际工作者清醒认识农业发展银行所担负的重要职责，正确估价农业发展银行的管理水平，以免重蹈覆辙。农业政策性银行作为服务于农业的金融机构，只有紧跟我国市场经济和农村经济发展步伐，推动其发展，才能产生预期的效果。从长远来看，农业发展银行的发展定位是个动态的过程，必须依据国家宏观调控政策和农村经济发展的实际需要适时调节。从目前来看，首先，应确保粮、棉、油收购资金持续、稳定、封闭运行，进一步完善和加强对企业的监管服务，提高收购资金封闭管理的水平和效率。其次，要积极稳妥地开办订单农业贷款和农产品深加工贷款，利用农业政策性购销贷款的时间差、空间差，在中央和地方财政的支持下，扶持粮、棉、油订单农业和加工业的发展，通过农业政策性贷款的“粘合”和“催化”作用，连接粮、棉、油生产、运销、储备、加工、出口产业链，运用市场机制协调产区与销区的关系，促进粮、棉、油产业结构的调整。再次，努力发挥好国家赋予农业发展银行的其它政策性贷款职能，如西部大开发、退耕还林带草等项目贷款。在完成上述任务的同时，农业发展银行才能吸收国外政策性金融的管理经验，加紧技术、人才、知识的储备，增强防范与化解农业政策性贷款风险的能力，提高信贷资产质量，适时调整发展定位，以便迎接新考验。否则，脱离国情和农业实际情况的定位，只能使农业发展银行付出难以支付的更大的代价。
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