公共治道的转变与公共伦理学的建立，本文主要内容关键词为：伦理学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着现代生活的社会化程度日益提高，各类公私组织越来越多地被建立起来，它们处于相互依赖、共生共强的态势之中。公共组织特别是政府组织，一方面要通过提供公共产品和服务来促进市场经济这一私人领域的发展；另一方面又要为公民们获得民主、自由等政治价值和守法、信任等公共道德价值创造精神意义的氛围。许多人从管理的角度上，建议在公共组织中引入市场竞争的原则，从而通过公众的公共选择给政府组织以竞争压力，促使其更有效地供给公共产品和服务。本文则进一步认为，只从管理技术的角度不足以理解和完成公共组织的使命，还必须从公共伦理的角度为公共事务的治理提供价值合理性基础，所以，公共伦理学是不可或缺的。
一 公共组织的特征
由于组织是由人组成的，所以，人们认识组织时很难像认识客观物体那样运用一些抽象的、普遍的定理、定律，本质地说，人们难以准确地知道组织是什么。美国著名行政学家尼古拉斯·亨利通过研究，给出了组织的一些开放性特征，他认为，一切私人的或公共的“组织是：有目的的、复杂的人类集合体；以非个人关系为特征的；有专门化的和有限的目标；以持续性的合作活动为特征；整合于更大的社会系统中；向它们的环境提供产品和服务；依赖于同环境的交换。”[1]（第95页）他讨论的是组织一般。 从他所提出的组织一般的特征中可以看出，组织实际上会牵涉道德问题：(1)组织因为牵涉非个人性的关系，所以，存在着一种超越个人的行为规范问题；(2)组织以持续的合作活动为特征，所以要求相关的人员之间有一种情感的关联性，需要信任、尊重等等情理氛围；(3)组织存在的目的是向环境提供产品和服务，所以，对产品和服务质量的责任就是一项道德要求。
公共组织的公共性表现在什么地方呢？从行为者来说，私人行为者的行为目的是为了自身利益，而公共人的行为目的则是服务于他所管辖的公共事务；从利益的角度说，私人公司的利益一般是通过工薪和利润的形式为内部成员以及所有者谋利，而相反，“公共企业的假设目的是服务于公共利益（提供服务给社区的每一个成员）”[1]（第72页）；从可进人性来说，私人组织中参加活动的人就是组织内部的人，而公共组织则对所有人开放；私人组织的信息是机密的，属于组织内部的，而公共组织的信息则每个人都可以得到；私人组织的资源的使用是排他性的，而公共组织则面向所有人。
公共组织包括政府机构、公共管理机构、自愿协会以及非营利公司。首先，相对于私人组织来说，政府公共组织特别受到任务环境的影响，所谓任务环境，是指组织“必须与之打交道的其他组织和力量的外在氛围”[1]（第74页）。从实质的意义上说，政府公共组织不能像私人组织那样拥有绝对的主动权、自决性，而是要依任务环境的要求来为自己的行为、决策定向。这就意味着公共组织的成员不能只为组织自身谋取利益，从最终的意义上，组织成员也不能只向上级和组织负责，其最终责任和义务的来源在于公众；也就是说，公共组织的目的的实现不能像私人组织在市场经济中那样依靠个人自利愿望的驱动。
其次，市场主要是个人或者私人企业进行利益竞争的场所，他们要追求个人或企业效益最大化，这是生存和发展的压力所致，所以市场竞争主要诉诸个人的自利愿望，但是，市场这种私人领域与公共领域中某些公共事务是有密切关系的，因为现代市场经济是不断扩展着其秩序的，市场规模越来越大，而且要充分发挥市场配置资源的效率，使市场越做越厚，这就需要形成一种市场联系的普遍性纽带和市场行为的普遍规范。在我们看来，这种纽带和规范就是信用和法治。由于它们是面向所有私人的，因而它们也有公共性质，而且其普遍性质要高于私人偏好的个别性，并从而取得了对个人的约束力，而化为了社会公共法律的内容。所以，在现代高度社会化的情况下，公共领域与私人领域实际上是互为前提、相互交汇、相互支持的。信用和法治对市场这一私人领域来说是一种公共要求，其表达方式是形式化的，这种形式秩序要由公共部门来供给。但从实质上说，信用和法律要得到很好的履行，还需要培养与这种普遍秩序相适应的个人的情感、欲望、气质，即德性。
私人领域从利益驱动的定向和利益的归属、决策的自主性等来说虽然完全属于私人，但其活动却是在公开的、公共的社会领域来进行的，再加上现在市场秩序是一种普遍的秩序，因而私人活动要在一些大家都认可的普遍规范下来进行，这样就与公共领域紧密相关。在这种情况下，市场竞争者更需要公共德性：个人的灵活、吃苦、节俭、对潜在获利机会的敏感等诚然十分重要。但在市场经济中，从总体来说，起决定性作用的还是那些公共德性——诚实守信、合法经营、理解市场普遍秩序的本质等，它们虽然都要落实到个人的内在品质上，但是较之私德，它们更有一种普遍性的视野。
再次，由于社会生活领域的扩展和交往频度的增大，所以人们会遇上许多值得共同关心的问题，还有由于社会时代的原因而造成人际隔阂和精神缺欠，这些都应该能够唤起我们内在的心愿，以某种组织化的行动来加以改进。这些组织的性质是民间非政府组织，其组织目的是为了解决人类所共同面临的某些问题，或者建立一个行业的公共秩序，和增进人际联系，切实培养人们的道德想像力等等而建立的一种自愿组织；或者建立各种基金会、慈善机构等等非赢利组织，由于它们服务于社会中潜在的某些特定需要，用以应付公共生活中出现的急难，所以，它们也是公共组织。目前，这些公共组织的发展呈勃兴之势，这本身就证明了人们的公共意识在增强，是人们在市场经济中奉行的自利动机的升华，而具备了利他特质，这种利他意识确实是公共道德的重要特征；换言之，这类公共组织所要奉行的行为准则都应该是一种基于换位思考的道德准则，而不应该是某种市场道德准则——比如合理求利、公平竞争等等，而是要有以自己的财富优势、知识优势等来帮助那些处于困境中的人，要有高度责任感来修复失衡了的生态环境等，为此要付出大量金钱和精力，而且收益却也许是长远的，并且不直接是自己的。这种行为是以人类的忧患感和生命的价值和意义感来支撑的。
二 市场演化秩序与公共行政管理的有效性及其限度
但是，有人认为，私人领域如市场经济和政府公共组织的社会公共事务并不需要靠伦理来维持，而要靠其自身内部的演化来形成秩序，或者靠合理性的科学管理来促进，真是这样吗？就市场内部来看，市场经济作为一种由市场竞争者们分散决策的技巧，可以化私为公，即由市场中的利益主体按照自己的具体情况比如偏好、自利心的驱动，利用自己的专长，进入市场交易，通过向市场中的交易伙伴提供商品和服务来获得自己的利益，他们自主决策，自己根据市场的需求和变化来调整自己的行为。这样一种分散决策的体系，可以逐渐形成一种均衡，即形成市场内部比较稳定的信息反馈机制，有效地分散风险，满足市场中多样的需求，从而使社会财富的总量增加。在这里，似乎不需要伦理的存在。
有一个经典例子似乎可以说明这一点。20世纪80年代，大白菜还是北京市民必备的越冬蔬菜。有一次，从乡下运进城的大白菜很多，造成了大白菜的积压，这时政府有关部门号召市民们多买大白菜，并以道德的语言名之为“买爱国菜”，市民们纷纷响应，结果很快卖完。没想到，这一举动被大白菜的贩运者理解成了大白菜在北京很好销，于是到处收集，供应北京市场，结果可想而知，造成了大量积压，菜农们遭受了很大损失。这个例子的结果是施与善行的人们所不愿看到的，但却是由他们的善良行为一手导致的。这是由于人们不明白，在例子中，他们的行为扭曲了市场的信号反馈过程，提供了虚假信息。这雄辩地证明了，在一个分散决策的市场体制中，人为的单个善行是一种负面干扰。
而在公共权力机构中，人们似乎也认为，公共权力机构的有效运行，可以通过其内部的各种管理、竞争、奖惩等机制来达到。比如，通过建立科层制的官僚体系，分工明确而细化，并形成向上级直接负责的机制，从而推动官僚机器的运转。另外，官员作为有追求个人利益最大化倾向的私人，对他们来说，获得升迁的机会，达到自己所向往的职位就是其最大化的个人利益，所以，只要建立这么一个体制，即以提供公共服务的质量来衡量其工作业绩的好坏，又以工作业绩的好坏来决定官员职位的升降，就能有效地把官员的私人利益与公共利益很好地协调起来；也就是说，只要注重公共事务的理性化操作，发展和应用公共管理技术，就能够促使公共权力机构有效运作。这与注重于个人自律、行为者的公共责任感、公共美德等等的公共伦理学似乎没有太大的关系。
这些看法都有一定道理，原因在于市场经济内部确实有某种“化私为公”的机制，通过斯密所说的“看不见的手”，个人的自利动机在市场交换中可以满足彼此的效用，从而导致增加国民财富的结果；也就是说，非道德的动机在市场机制的引导下能够达成道德性的效果。而且由于交易主体的行为是相互的，因而从理论上说也能够逐渐演化出一套大家都要普遍遵守的规则，即某种合乎道德的规则。
但是，我们想说的是，这种模型毕竟有简单化的倾向。因为从理论上说，市场经济只有作为一种和平、平等竞利的经济形式，才能发挥它的应有效率。但是，市场外部环境的和平、平等本身就是一种伦理要求。从理论到现实，还有一段长长的距离，而在这段距离中，正有着伦理的地位。比如，信用是市场联系的纽带，但是，对信用的诚实信守却是一种道德要求。在现实中，许多采取市场经济体制的社会中却存在着大面积的信用损失，如果单靠市场自身演化出信用秩序，那么在这个过程中，经济效用的损失是不堪忍受的。而且，单凭自利动机的博弈，而没有自觉的信用建设的话，能否最终达到目的还很难说。
而至于在公共权力机构内部，若是只注重工具合理性的科学管理，那最多只能保证它表面上有序地运转，而外部效应即它所提供的公共产品和公共服务的数量和质量就只能带上一种数字化的管理特征，最终将导致供应不足或者成本过高。所以，从目标上说，行政过程应该从以管理为核心的管理行政应该转化为以服务为核心的公共行政；从价值基点上说，应该从关心事向关心人转变。这涉及公共道德的公共利益基点和公共伦理主体基点的重置。
三 出现公共道德问题的现实原因
我们看到，现在公共领域越来越广大，跟每个人的关系也越来越密切。私人领域也离不开公共领域，它需要公共组织所提供的公共法律保障、管理制度设置以及公共设施。于是，即使是在私人领域中的活动，也有一个与公共领域相互联系的问题，特别重要的是，应该为自己享用的公共产品和服务自觉付费，因为只有这样，才能维持公共产品的生产和再生产，这就是一个公共道德问题。而在公共机构内部，也存在着维护民主的基本政治价值和服务大众的自觉性问题。在公共行政机构中，行政人员有保持公共权力的公共性质的义务，这是公共权力的本性所决定的；而在自愿组织中，要避免其沦丧为一种狭隘的畸形团体，比如内部运作的黑箱操作化、黑社会化、邪教化；另外，非赢利团体则要杜绝其负责人的贪污现象。所以，各种公共道德问题必定会产生。
首先，市场和赢利性企业不能有效供给公共商品。对于以盈利为目的的竞争性企业来说，生产和供给公共商品的结果是“效益外部化而成本内部化”，是赔钱的买卖，这与追求自身利益最大化的原则相背离，不划算，所以企业不愿意搞，即使搞也搞不好；就是说，尽管生产和供给公共商品这件事对他人有利、对社会有利、最终对企业自身也有利，但竞争性企业却没有兴趣也没有积极性去做这件于人于已都有利的好事。然而，竞争性赢利企业，必定要使用公共产品，可以说，公共产品质量越高，数量越多，对赢利性企业来说就越是方便。然而，正是在使用公共产品的问题上，存在一个道德与不道德的问题。
市场经济作为一种和平竞利的体制，是一种巨大的体系性存在，它就必然有着公共性，比如大量的优质公共基础设施、公共法律制度、信息和公共政策等，这一切，都是市场本身所难以提供的，所以，就需要一个强大的专门提供公共商品和公共服务的政府，并设立对因为市场经济所造成的贫富分化进行某种程度纠正的社会救济机构。许多人对一些社会公共问题的第一个反应就是：这样的事情政府也不管管？政府哪里去了？
政府负责提供公共产品和服务，但赢利性企业和个人在消费公共商品时有“搭便车”动机和不愿主动付款的问题。追求效用最大化的个人和以赢利为目的的企业，内在地缺乏自觉付款、自觉纳税的主动性，因为避税或逃税漏税可以降低私人成本和企业成本，相应地提高私人效率和企业效率。从道德的立场上看，搭便车和不愿主动付款行为是一种特殊方式的损人利己行为，会减少国家财政收入，给公共商品的再生产、再供给带来困难，降低社会效率，降低全体社会成员的效用水平。所以，逃税漏税行为会对公共利益造成一种侵害，其侵害的对象是“全民”。但是，“全民”却没有办法依靠市场制度和市场机制去惩罚和遏制逃税漏税行为。市场对此无能为力，因为市场通行的原则是等价交换、自愿付款，市场机制不具有向企业和个人收缴消费公共商品费用的能力，因而也就不具有生产和再生产公共商品的能力。另外，企业在生产过程中，不可避免地要产生污染物，如废料、废水、废气等等，由于企业作为市场主体，有追求效益最大化的倾向，有价值的产品是企业自身所有，而废料、废水、废气则是向周边环境中排放，污染的是公共环境；也就是说，企业生产的外部负效应需要周围的人们承担，在环境污染较为普遍而且较为严重的时候，这种负效应要由全体人们承担，这样，生产厂家就没有积极性来治理污染，所以，存在一个环境道德问题——实际上也是公共道德问题。总之，“在公共商品领域，财产的公有制安排、公共商品效用的平均化分配，与人力资源（天然）私有制、赢利性企业制度以及市场交易制度不相兼容，如果硬把它们搞到一起，会内生地产生一种诱发损人利己的不良机制，导致公共商品供给的无效。”[2]
正因为存在着市场所无法解决的问题，也就是无法利用市场机制办好于己、于人、于社会、于国家都有利的好事，所以，道德就是一个重要的参数。道德是一种重要的自律形式，它促进利益主体认同社会公共产品的特殊性质，明白公共产品与一般私益产品的不同之处，即私益产品的供给可以通过市场等价交换、自愿付款的原则得到解决，而公共产品的提供则不适用这个原则，个人与公共产品的关系不是契约性的，而是有某种事后订约的意味。如果按照市场规则，那么很难调动个人付款的自觉性。但是这种费用又是不得不付的，所以，就只能依法强行收取。在这个问题上，如果大家都有充分的道德自觉的话，则根本不需要付出其他的额外成本。也就是说，讲道德在经济上也是合算的。
其次，市场内部也难以发展出交易所需要的信任环境。如果市场经济外部有一种良好的信任环境的话，那么，市场作为一个复杂的信号反馈过程，可以代价较小地达到均衡，从而从总体上表现为一种市场理性，包括对市场信息的反应的灵敏度、市场交易网络和惯例等。这些显然都是一个市场在逐渐发育的过程中必定会逐渐形成的。而至于这些网络、惯例的有效性当然在各个市场中会有不同。如果不具备这种信任环境的话，交易者之间的信任度低，那么，市场运转的效率就会比较低，而且交易成本就会增大，而至于会增大到何种程度，那就要看这种增加的交易成本在何种程度上能抵消不信任的忧虑。各种各样的为抵消不信任的忧虑而采取的做法，逐渐就会成为一种惯例，这是一种很浪费的惯例。于是，从市场外部来说，如何生长一种相互信任的道德生态，对市场经济本身的健康发展来说，是十分必需的。
再次，行政过程会产生伦理困境。从政府这一边来说，它是以税收来支撑的、合法的、有权威的向社会提供公共商品和公共服务的公共机构。从知识的层面上来说，现在人们通过长期的政府实践，达到了这么一个共识：那就是政府不能是个全能政府。托克维尔说过：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。”[3]（上卷第114页）另外，政府也不应该成为一个福利政府，那样，它的财政负担就会过于巨大，以致难以支持。因此，政府要进入与市场的分工合作。这正是西方政府的治道变革的方向。但是，这里仍然会存在道德问题：一是政府官员也是有着自利倾向的个人，也会去追求效用最大化。于是，把政府与市场主体置于法律的对等约束之中是必要的。另外，政府决策事关重大，它的审慎、深谋远虑、目光远大、高效有序就是对政府的道德要求，并要求政治官员承担政治责任；在具体的行政过程中，也要求公共行政人员承担行政责任，有勤于事、敏于事和服务于民的智慧才干和道德品质。如果政府运作效率低下，人浮于事，追求预算最大化，提供的公共产品的价格和服务成本高昂，或者不合乎公众的需要，那么，就是政府的失效。政府失效既是管理出了问题，同时也是应该进行公共行政伦理建设的重要理由。
从政府的具体运作来说，我们看到，具体的行政人员会由于以下几个原因而面临各种伦理困境。
首先，他们同时承担着多元化的角色，在面对需要做出决策的事情时，他们会受到这些角色有某种对抗性的困扰，比如对家庭的义务和对工作单位的义务，职业义务和组织义务，公民义务和公共行政人员的义务等，这些义务何者应该优先，有时是难以决策的，这就需要公共行政人员的伦理决策技巧，形成公共行政道德品质。
其次，社会的多元化。社会的多元化意味着“传统社会同质性及其统一、稳定的文化系统解体了，其中只有极少一部分得到承认或被认为是理所当然的。”[4]（第39页）这样，政府就必须采取新的组织形式和方法来适应广大范围内不同人群的生活方式、喜好、政治观点、交换模式的需要。在这么一个时代，有些政治伦理学家表现出了某种悲观情绪，即在他们看来，由于社会生活的多元化这一事实，人们的价值观念的多元化就是必然的，于是，这种社会中就不再存在一种共同的价值态度和行为型式，这样社会成员要培养出稳定的品质和内在统一的人格就是困难的，而对提供公共产品和公共服务的公共行政人员来说，也没有一个明确的、统一的行为准则和价值理念，因而他们甚至无法真正断定自己的决策是否合乎正义。麦金太尔就曾说，在美国，目前的正义观念就是多元的，比如有两种难以协调的正义观，那就是罗尔斯和诺齐克的正义观相互抗衡。麦金太尔曾经分析过罗尔斯和诺齐克的正义理论之所以对立的原因。他指出，罗尔斯是把涉及需要的平等原则设定为起始物，而诺齐克则把权利的平等原则设定为起始物[5]（第312—313页）。罗尔斯更注意现实状态下的分配的公平，也就是某种结果的公平（不是平均，而是对一定范围内的社会平衡的关注），所以，主张社会的基本善要平均分配，而不平等的社会权利则要么有利于社会中获利最少的人，要么就应该平等地向所有社会成员开放；而诺齐克则注重过程的公平，也就是竞争规则的公平。这样一来，一个人只要其起点财产来路正当，又合法经营，那么他们获得再多的财富就都是正当的，而不能以任何理由来加以剥夺。而至于社会上的竞争失利者，一方面他们要自强自立，另一方面，富有者也可以发扬自己的仁慈之心，予以自愿的救济。显然，如果一个社会只能在这两种不可通约的正义观念中进行选择的话，那么就会举步维艰。
然而政府组织必须为持日益多元化价值观的公众提供服务。当公共行政人员试图实现自己的利益时，总是能发现自己的利益与那些持有与自己的价值观不甚相同的人们的利益息息相关。这需要更加审慎的伦理决策技巧。一个社会应该兼顾这两种作为公平的正义，使之达到某种动态平衡：我们当然要保证竞争规则的平等，这应该是有着优先地位的，但是对社会财富实行某种扶危济困式的再分配也是必要的。但怎样才能做得合适，则需要对具体情境做出合乎时宜、能够与公众的意志和行为取得协调的行动。
再次，公共行政组织作为一种机构一旦建立，其成员就会通过社会关系和交往去追求自我实现的目标，但同时，公共行政组织又是为公众实现他们的目的服务的，这二者之间会形成一种紧张关系，这就要求通过机构内、外部力量不停地进行政治性的互动来缓解这种紧张。也就是说，公共行政人员的活动不可避免地有着政治性，在这种情形下，就会产生伦理关怀。行政人员的决策活动大部分在行政组织内进行的，所以，很容易发生行政决策的暗箱操作，这一过程是难以监控的；当行政人员被纠缠于上、下级关系和同事之间的关系中，行政机构内部的权力运作有可能会失效，而当行政人员不能善用手中权力，就会导致权力的滥用；另外行政人员还要与市场经济中的公民发生关系，很容易造成金钱通过腐蚀权力而占得市场先机的腐败和不公正现象。所以，在具体行政过程中，我们的伦理关怀主要集中于以下三种类型：腐败、失效和权力滥用。[4]（第43页）所以，在现代条件下，公共道德问题的产生是必然的。从理论上认识到这一点，我们就不会再度陷入这种理论幻想：以为只要能够构想一种符合科学理性的原则，并进而设计一套严密合理的管理制度，就能彻底解决公共行政中的道德问题。
四 公共伦理建设：制度安排与德行效用
（一）建设市场经济的公共伦理生态
对市场交易中的人们来说，一个硬道理就是：人们之间如果相互信任，那么，市场交易的信用纽带就会较为牢固，商业契约就能够得到成本较低的履行。但它受到各种各样因素的制约，其中最基本因素就是个人自利心的个别性与信用体系的普遍性的不适应。另外，信用链条的断裂也会把那些本来愿意守信用之人拖入一种结构性的颓坏之中，也就是说产生传染性，从而造成大面积的信用损失。于是信用建设就是一个很大的问题，它关系到市场经济的效率和健康运转。自利之心的个别性与信用体系的普遍性不相适应的矛盾，只能这样来缓和：即促使个人明智地寻求自利之心的满足，感知到市场经济是一个互利的体系，因而应该能诚实地面对自己的交易伙伴。这是一种道德理智。认识到这一点并不难，问题是如何把这种普遍性的认识渗透到自己的情感和欲望之中，从而使自己的情感和欲望获得一种普遍性本质；而信用体系的断裂，对市场经济的效率来说，是一种具备公共性质的外部负效应。所以，建设信任伦理生态当属于公共伦理建设的范畴。
伦理生态的建设是一项系统工程。进行纯粹的道德理论教育恐怕难以奏效，而是应该进行综合治理、提供土壤、培育根苗、风俗熏陶等等。所以，要保证信用能够得以遵守，首先就要有一种能使背信者的贪心受到摧折的可操作的制度，因为它可以直接打击背信者的非分求利之心，阻止他的非分求利欲望的得逞，甚至使背信者因为他的恶意而要付出比他由背信而得的利益更大的代价，使之得不偿失。比如说其行径被公之于众，他的信誉就会一落千丈，以后他的市场行为将会变得十分困难。我们相信，现在开始采用的信用登记制度将会在这方面起到一定作用。这是市场的一种外部制度安排。它的难题有：(1)怎样建立这样一个信息畅通的查询网络；(2)怎样对一件件背信事件进行登记？(3)如何保证这种信息的可靠性？总之，它还是存在着一个信息不完全的问题。所有的外部制度设置其实都有这个问题。
而从伦理道德的层面上，市场经济的道德生态的培养，就应该从交易主体之间的信用联系深化到培养人们之间的信任这种情感性的氛围，形成信任这一社会资本上来。我们认为，人与人之间的相互信任，不仅是市场经济所需要的道德生态，而且是人性的需要，是我们扩大心智、涵养德性的需要。培养人们的信任度，要从儿童抓起，这件事不存在是否为时已晚的问题。家庭生活是一个人道德人格形成的最直接之地，所以，恢复家庭道德的文化传统及其道德教育功能是十分重要的，血缘情感、家庭氛围、耳濡目染、言传身教是家庭道德涵化的途径；在日常生活中建立各种自愿组织来培养社会服务意识和责任感，增进人际情感联系，这种健康的群体生活对青少年的道德素质的塑造是有深刻影响的，能够使他们在他们进入市场经济之前就培养起对市场经济本质的理性认识，培养合理求利的情操和普遍的规则意识等；道德还是自修的，需要形成他人意识，途径是培养对他人的敏感活跃的想像力，在这方面，流露着优美情感和触及人类命运的激情主题的文学作品能够成为很好的教化素材，涵泳于其中，能学会站在任何他人的立场上看待利益，这就是共情(Sympathy)、互信、公平、正直的品质。培养了这种品质的人，总是更倾向于信任他人。
信任作为高级的社会资本，有着共享性、非消费性和增殖积累的倾向，对市场经济发展又有巨大的效用。因此，信任资源的创造和积累，可以说是公共伦理建设的重要任务。
（二）公共行政人员的伦理关怀及其德业
现在，在西方行政系统内，韦伯式的典型官僚制理论已经被突破，“人们拒绝以一种不完全的方式参与到组织机构中来。”[2]（第42页）也就是说，公共行政人员不再像以前科层制中的官员那样，把自己的角色限制于对上级承担责任，而是要作为一个人格整体来参与组织机构的活动，也就是说，他们把自己的公共行政事业与国家的法律、上级和自己的委托者——公众整体地联系在一起，从而可以避免因片面的服从而引起的人格弱化，并形成一种整体的、灵敏的责任感。所以，在当代行政中，由于科层制作为行政体系的标准模式的失效，行政组织及其运作方式越来越直接面向公众，并处理越来越多的公共问题。这样，公共行政人员除了必须履行的组织规则之外，还拥有了比以前更大的“自由裁量权”，这是公共行政人员个人自律的领域，可以体现他们自己的自由意志，它以自己的道德心、良知为向导。
从制度安排上说，以权力制约权力的基础上，重视以社会制约权力。西方近代分权理论一般强调以权力制约权力，也就是说通过把国家权力分为立法权、行政权和对外权（这种分法有些问题，因为对外权可以包括在行政权之中）或者立法权、行政权和司法权，这就是所谓的“三权分立”学说；也就是说，这些机构的权力都不是国家的全权，而是部分权力，当然这些权力之间还要有相互制约，同时也是相互补充和协调。虽然历史的发展使得许多西方国家三权分立的特征不再明显，变成了总统制、首相制，赋予总统和首相以面对紧急和重大事情的机断权。然而，总统和首相的权力在理论上虽然非常大，但实际上会受到国会的限制，其精神实质仍然是以权力制约权力。这种权力制约机制有较多内部性，会漠视公民参与的要求。在当代，西方国家政府行为也越来越向公民开放，鼓励公民参与，在政策制定上，倾听公民的意愿、利益的表达。另外，鼓励公民们成立各种基于共同兴趣、志愿的志愿者团体，参与社会公共事务，如环境保护、慈善事业等，而由于业缘而形成的各种行业协会也能很好地管理同业者的事务。由于这些非政府组织为政府分担了许多公共事务，并在公民个人同政府之间架起沟通的桥梁，所以，它们取得了在提供公共产品方面与政府竞争的能力，从而通过民众的公共产品选择给政府施加了竞争压力，这样，就能较好地对政府的权力形成一种制约。这就是一种以社会制约权力的机制。它为公共行政人员的行为更多地面向公众，追求提供更优质的公共产品和服务提供了某种外部动力。
制度安排总是有限的，而且，制度还需要靠有相应品质的人来执行。这就意味着在公共行政时代，道德的重要性在日益凸显。然而，也就是在这个问题上，现在社会的道德资源呈现一种匮乏之态。原因是由于现代行政人员角色的多元化和社会的多元化，社会的价值观念也多元化了。在这种情况下，本来应该用于支持社会法律和管理制度的道德共识也分崩离析了，从这个意义上说，我们今天面临的是一场道德危机。美国现代思想家巴尔说：“解决危机的办法主要不是取决于政府的行动，而是取决于个人的行动，不是依靠新的法律，而是依靠道德的复兴”。[6]（1993年第9期）
从德行效用来看，公共道德良知、道德原则、道德情感、道德理智的培养是绝对必需的。它是对政府失效的一种防止和补救。可以说，在公共行政时代，正是由于公共权力的公共性质、公共利益的社会伦理关怀、公民的政治参与等构成了公共行政的道德目标。所以，在当代，要复兴道德，就应该实现如下道德思考的转向。
首先，从注重组织责任观念转到更多注重个人伦理自主性。如果一个公共行政人员眼中只有科层制组织，只有组织内部的层层负责的意识，那么，他的道德责任观念就是狭隘的，与公共行政的本质和需要是不相适应的。所以，应该更注重培养公共行政人员的伦理自主性。这一点是与个人丰富而健全的人格相互关联着的；也就是说，行政人员应该在组织之外也能进行更为丰富具体的自我身份认同，比如家庭身份认同、社区身份认同、自愿组织身份认同、国家公民的身份认同等，只有这样才能培养起一种丰富、敏感、活跃、忠诚于做人原则的人格，这样的公共行政人员能超出组织规则和权威而诉诸自己道德心的判断，这对维护他个人的伦理自主性是十分重要的。有实验表明，一个受到催眠的人，可以按照催眠者的许多指令去做，但是，“如果被催眠的人被告知去否定一种强烈坚持着的身份的情感，比如告诉他做某些违反坚定道德信念的事，他将清醒过来而不执行命令。”[7]（第44页）可见，对一个人来说，形成自己的深层人格是多么重要。而一个健康人格的培养，是需要借助于多种多样的活生生的责任、情感联系、价值理念、信念等等来滋养的。如果一个行政人员只能按照组织内部的日常重复、单调、机械的程式办事，那么，他是不可能培养起内在丰盈的人格与个性的。而只有那些有着内在丰盈的个性与人格的行政人员，才能把公众的利益放在第一位，并抵制来自组织内部惯例的压力和行事错误的上级的淫威。
其次，从行政组织的总体目标上，应该从管理行政转到注重服务行政、以德行政。管理行政注重的是效率、形式合理、工具理性，采取一种单向度的性恶论的人性假设和“经济人”的理论模型，这是与工业化中的规模化、标准化、批量化的要求相适应的，它力图使一种“化私为公”的理性狡计得以实现。而在当代，工业化的增长模式已经式微，而进入了一个公共时代。公共利益，成为了我们这个时代的社会正义，古老的义利之辩，在日益广泛的公共利益的价值诉求中得到了新的统一。公平对于效率来说应该取得优先地位，而且，也只有注重社会公平，才能使效率得到持续的增进和发展。政府若是腐败了，则会造成对社会公平的极大损害，它会使政府丧失公众的信任，这样一来，政府本身的能力也会遭到极大的削弱。在经济全球化时代，我们需要一个强大的政府，这就需要政府与公民社会共生共强，双向互动，在服务社会、以德行政的过程中，增强政府能力。公众的信任是政府能力强大的重要标志，同时也是公民社会得到了健康发展的重要标志。
只要很好地重视了当代社会生活的公共背景，我们才能自觉地重视公共道德问题，从而使我国政府的公共行政在应对社会问题时顺利实现从管理之术到治理之道的转化。
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