关于公有企业经济绩效的争论，本文主要内容关键词为：绩效论文,经济论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西方国家的公有企业或公共企业(public enterprise)类似于我国的国有企业。自20世纪80年代全球范围内掀起私有化浪潮以来，公有企业的经济绩效问题一直是中西方经济学家激烈争论的一个话题。这场跨世纪争论如同大学生的辩论赛一样，有正方和反方之分。本文首先考察西方学者在这个问题上的正反两方面观点，然后就这个问题谈谈我们的看法。
一、反方观点：公有企业的出路在于私有化
持这种观点的人认为，私有企业比公有企业有更好的经济绩效，因此，把公有企业私有化，可以改进资源的配置效率。
为私有化辩护的理由是一些并不深奥的经济学原理。这些原理是：
私有企业为个人所有，在法律制度的框架内，这些个人可以自由地使用和处置他们的私有财产，并享有私有财产的剩余索取权。因此，私有财产使用的结果与私有财产所有者的财富之间有着密切的联系。当私有企业以低于市场价格的成本生产出消费者所需要的商品和服务时，利润就产生了。结果，私有企业财产所有者的财富就增加了。相反，如果私有企业的生产成本高于市场价格，就会产生亏损；如果亏损不能逆转，最终会导致财产所有者破产。
由于利润来源于商品的市场价格与其生产成本之间的正数差额，这个差额越大，企业的盈利能力就越强，企业在市场上就越有竞争力。在一个完全竞争的市场上，每一个私有企业都是“价格接受者”，而不是“价格制定者”，因此，企业要增加利润，只有降低生产成本。降低生产成本的主要途径是采用新技术、进行规模生产、降低资源消耗和改善经营管理。这就使得企业获得技术进步的动力，消费者获得质优价廉的商品和服务。
在公司制下，私有企业的财产所有权与使用权是分离的，私有企业的财产所有者不再是企业的经营管理者，财产所有者成了企业的股东，经营管理者成了受雇于全体股东的经理。在“两权”分离的情况下，什么东西能保证私有企业的效率呢？西方标准的经济理论给出的答案是：私有产权制度构建了私有财产使用的结果与私有财产所有者的财富之间的联系，这就为私有企业的所有者监管其经理和雇员的行为提供了刺激；所有者通过合同约束和辞退威胁力图使经理和雇员的行为符合企业的利润最大化目标，劳动纪律和奖惩措施约束了经理和雇员采用与增加企业的价值或利润不一致的行为。
股票市场强化了私有产权制度的刺激机制。在股票市场上，企业的管理行为和绩效的预期结果被资本化为股票现值。如果现行的管理行为不当，企业绩效不好，这个企业的股票价格就会下跌，这就是股东的“以足投票”，于是公司接管（或购并）就会发生。一旦公司接管发生，被接管企业的经理的人力资本价值在经理市场上就会大大贬值。因此，这种公司接管的威胁是一种对经理人员的行为的潜在约束，它保证了经理行为不会偏离所有者的目标。
主张把公有企业进行私有化的人通常认为与私有企业相比，公有企业有下列缺陷：(1)公有企业不是按照消费者的需要来进行生产。(2)公有企业用过多的资本或资源进行生产。阿莱西(L.De Alessi)提供的经验证据表明，公有企业生产同样数量和质量的商品或服务所耗费的成本大约是私有企业的2倍。（注：De Alessl,L.(1982),On the nature and consequence of private and public enterprise.Minnesota Law Review.67,October.pp.179-186.）这个倍数后来被一些人用作估算公有企业生产成本的方法，称作“两个官僚原则”。(3)公有企业的经营机制不活，管理松驰，生产经营常常发生故障和运转不灵。(4)国家或政府、公有企业的管理者往往抵制对公有企业实行必要的改革和破产，公有企业即便经济绩效不好也不会破产。这四个方面的缺陷就构成所谓的“公有企业无能论”(publicenterprise incompetence)。
公有企业的这些缺陷被认为是由以下原因造成的：(1)公有企业的行为主要受政府计划约束而不是市场约束，计划管理没有市场需求约束有效。(2)公有企业的财产所有者是全体纳税人，这些纳税人不能买卖公有企业的财产，也不直接享有这些财产的剩余索取权，因而他们只是名义上的所有者。公有企业事实上的“所有者”是政府，政府可以控制公有企业的活动，政府拥有公有企业管理者的任免权。公有企业提高效率所增加的利润是在广大纳税人中间广泛分摊的，因而公有企业的名义所有者（纳税人）没有监督企业行为的强烈刺激，公有企业管理者也没有追求利润的约束和刺激。(3)公有企业的雇员能够利用工会或行业组织力量只需干较少的活便可以获得高于在市场规律下私有企业雇主所支付的报酬。(4)当按照市场规则应该改革或关闭公有企业时，政府却出于这样那样的原因拨款来继续维持它的生存，从而使得公有企业没有来自潜在企业接管的威胁。
私有化理论的“种子”是西方自由主义的一个古老信条：“每个人是他自己财产的最好看护者”。亚当·斯密在《国富论》中持有这样的思想：一个人使用自己的财富会精打细算，而使用他人的财富则就挥霍浪费。他认为，公有土地的生产率只有私有土地的四分之一，因此，把欧洲各国皇室土地进行私有化，会增加土地的生产物。（注：亚当·斯密：《国富论》第5篇第2章。）
在当代西方经济学中，为私有化提供系统的理论依据的莫过于以科斯等人为代表的新制度经济学。D.诺斯、O.威廉姆森和H.德姆塞茨等人认为，人类社会是沿着财产所有权越来越私有化的方向发展过来的。H.德姆塞茨提出的理由是：“私有化就意味着，资源的控制者（‘所有者’）要比‘国家’所有制下的控制者（官僚）更能对自己的行为后果负责。（注：H.德姆塞茨：《所有权、控制与企业：论经济活动的组织》，段毅才等译，经济科学出版社1999年版，第29-30页。）H.德姆塞茨在1991年访问我国国家国有资产管理局时还曾断言，中国的大型国有企业将在25年之内变为私有企业。香港的张五常教授认为，与公有财产制度相比，私有财产制度的交易费用最低，效率最高。在我国内地，有人把搞私有化说成是“人间正道”。
二、正方观点：公有企业经济绩效和社会效果兼备
与私有化的倡导者们不同，一些西方学者认为，在经济绩效方面，公有企业与私有企业不分轩轾；并且，公有企业的生产经营活动还会产生良好的社会效果，而私有企业不可能带来这样的效果。这里，我们主要介绍由英国两位学者林·史卓顿(H.Stretto)和莱昂内尔·奥查德(L.Orchard)撰写的《公共物品、公有企业和公共选择》(1994年)一书中的观点。该书从理论和经验证据相结合的角度对“公有企业无效率”、“公有企业的出路在于私有化”的观点提出质疑。该书从以下几方面论证了公有企业的经济绩效，并对私有化的观点进行了剖析。
1.公有企业和私有企业，谁的效率更高？该书作者认为，对这个问题实际上很难给出答案。这是因为：首先，用什么标准来判断效率？如果按照通常的效率标准，成本最低就是效率最高，也难以做出正确的比较。因为公有企业和私有企业往往生产的不是同一种产品，生产的条件也不一样——不同的投入，同一种投入有不同的价格和不同的进货渠道等，因而难以进行准确比较。其次，“效率”高不等于“效果”好。如果一家国有公共汽车公司能在保本的基础上为它所在的城市所有的居民提供服务，而一家私人公交企业有利润可赚，但是却没有给地点偏僻的居民提供服务，在这种情况下，私有企业的“效率”虽然高于公有企业，但是它的服务“效果”却不如公有企业。最后，所有制的差别不是判断效率差别的依据。作为国有制的英国钢铁公司在它的发展过程中，既曾经是欧洲最糟糕的钢铁企业，又曾经是欧洲最优秀的企业。美国和日本的公共部门在国民经济中所占的比重在3%-5%，而瑞典的公共部门所占的比重为25%，但是这3个国家都是现在世界上最富有的国家。
2.公有企业为什么有时候忽视消费者的偏好？该书作者认为，这种情况的存在往往是由于垄断，而不是由于公有制。公有企业和私有企业都可以利用垄断力量。这些垄断企业由于受市场约束较弱，所以对消费者的需要，尤其是变化了的需要反应迟钝。因此，不按消费者的需要来组织生产的，不只是垄断性的公有企业，而且还有垄断性的私有企业，“无视消费者偏好”的板子不能只打在公有企业的身上。事实上，大量的公有企业在推销它们的产品和服务时，对市场的关注与同类的私有企业是一样的。即便在满足消费者需求这方面有坏的公有企业，也“并不能证明将其全盘私有化就是正确的，就象有坏的私有企业也不意味着就要将它们全部国有化一样”。（注：参见史卓顿与奥查德：《公共物品、公有企业和公共选择》（中译本），经济科学出版社2000年版，第113页。）
该书进一步指出，尽管垄断性公有企业比竞争性私有企业更加经常地忽视消费者的偏好，但它们对于消费者的实际损害不如最坏的私有企业造成的损害那么大。例如，国有银行和公有企业不会赖帐不还，公有企业不会偷税漏税，不会生产或销售假货、暴力和色情产品，不会制作虚假广告，不会象最坏的私有企业那样对消费者进行掠夺和欺诈。
3.公有企业的激励机制较弱？私有化理论的理由之一是公有企业的管理者和员工的激励机制不如私有企业有效。这种理论提出两个重要的依据：(1)公有企业的管理者不必象私有企业主那样追逐利润或害怕亏损，他们可以偷懒、不思进取。(2)公有企业的员工可以通过讨价还价来少干活多拿钱，他们的工作绩效与他们的报酬多少没有必然联系。
该书作者认为，公有企业确实存在激励机制较弱的问题，公共政策的决策者和管理者应该明白这一点，通过制度设计来最大限度减少这些问题，并采取各种可行的预防措施。但是，激励问题的存在并不是对公有企业一概不信任的理由。首先，激励问题只存在于公有企业的部分活动中，公有企业的多数活动和私有企业一样好，有些活动只有公有企业才能搞得最好。其次，公有企业的激励问题并非不能解决，一些原来经营状况不好的公有企业后来成为同行业的优秀企业就是例子。最后，工作的动力问题是一个复杂的问题，它随着文化、产业和工作性质的不同而不同。
关于对企业员工的激励问题。该书作者认为，员工的行为除了受通常的物质利益——对金钱的欲望、晋升的追求和解雇的恐惧——驱动以外，还受其他因素影响。这些因素包括：社会和企业的主流文化，个人性格，企业规模，工作的难易程度和工作有无乐趣，工作中的人际关系，管理水平和其他条件等。那些批评公有企业的人通常关注的是前三个因素——对金钱的欲望、晋升的追求和解雇的恐惧。实际上，这三个因素中的前两个因素在公、私企业并不一定存在什么差别。英国汽车制造业每次从私有转变为公有，然后又从公有转变为私有的过程中，工人的积极性并没有发生什么变化。
关于对管理者的激励问题。该书作者认为，公、私企业之间激励的差异主要起源于两个原因：某些公有企业目标的多重性；公有企业经理与政府的关系不同于私有企业经理与所有者的关系。许多公有企业的目标不仅是为了追求利润，而且还有广泛的社会目标，如解决失业、安排妇女就业、照顾残疾人就业、提供低利润甚至没有利润可赚的基础设施和公共物品等。这些目标在资源的利用上是相互冲突、相互竞争的。与私有企业把利润目标放在首位不同，公有企业往往把社会目标放在优先位置。这就使得对公有企业管理者的绩效评价变得复杂起来。在私有企业的所有权和控制权分离以后，私有企业管理者（经理）对企业和所有者的忠诚在很大程度上是依赖于公司规章及其执行环境。由于现代公司制度的发展，股权日益分散，管理者实际上不但掌握着公司的生产经营决策权，而且掌握着工人和他们自己报酬的决定权。现代公司制度下管理者的报酬并不是象西方主流经济理论所说的是管理者和股东之间进行谈判形成的，他们的报酬也与其绩效无关。
4.政府必然维护低效率的公有企业存在？主张私有化的理论依据之一是认为市场力量可以通过不断淘汰低效率的私有企业来保证效率，而政府却往往保护低效率的公有企业继续存在。
该书作者认为，上述两种情况都可能存在，但是它们并不总是或必然是这样。其理由是：(1)市场力量实际上并没有淘汰所有的低效率的或损害社会利益的私有企业，一些这样的私有企业照样存在；(2)低效率的私有企业的破产要付出经济和社会成本，公有企业不破产可以避免这些成本；(3)如果公有企业在完成社会所必须的任务时是低效率的，而且这些任务又不能由私有企业来完成，那么这种情况下的低效率并不能构成反对公有企业的理由：(4)政府在保持公有企业有效率经营方面的努力差异很大，有些公有企业搞得好，有些公有企业搞得不好，搞得不好的应向搞得好的学习。（注：参见史卓顿与奥查德：《公共物品、公有企业和公共选择》（中译本），经济科学出版社2000年版，第141页。）
该书作者认为，无论从理论上看，还是从经验证据上看，低效率不是必然和公有企业联系在一起，既可能存在低效率的公有企业，也可能存在低效率的私有企业。因为很多因素都可能导致企业的低效率，这种低效率与企业是公有还是私有无关。该书作者还认为，“通过竞争淘汰低效率的企业来保证效率”这个说法是有缺陷的。因为，通过市场竞争淘汰低效率企业的办法主要是破产、重组和购并，而破产、重组和购并不是一瞬间可以完成的，它往往是一个漫长痛苦和浪费资源的过程；这个过程也许成本很高。“通过竞争淘汰低效率的企业来保证效率”的说法实际上假设淘汰过程是没有成本的。（注：参见史卓顿与奥查德：《公共物品、公有企业和公共选择》（中译本），经济科学出版社2000年版，第143页。）
5.经济体制与效率。是公有制有效率还是私有制有效率？该书作者的观点是，“私有企业在总体上并没有表现出比公有企业有效率”，“在许多产业中，公有制和私有制可能同样有效率”。（注：参见史卓顿与奥查德：《公共物品、公有企业和公共选择》（中译本），经济科学出版社2000年版，第149页。）该书作者主张实行一种混合的经济体制。“要尽可能地提高生产率，经济体制就需要有一种适当的混合”。（注：参见史卓顿与奥查德：《公共物品、公有企业和公共选择》（中译本），经济科学出版社2000年版，第149页。）在这种混合经济中，公有企业和私有企业并存，它们之间相互交易、相互竞争，并取长补短。
该书作者认为，在公、私企业混合、市场配置资源和计划配置资源混合以及经济体系的经济绩效之间存在更为复杂的关系。在满足消费者需求方面，市场经济要优于计划经济。其原因主要有三点：消费者通过支出告诉生产者他们想要什么，这比政府计划更有效；市场通常能以比计划部门和行政管理部门更快的速度和更低的成本传递市场需求信息。但是，当我们理解市场经济的优越性时应当注意以下几点：(1)市场体系的“管理节约”(administrative parsimony)被夸大了；生产者也要为市场做大量的计划工作和市场研究。(2)在现代市场经济中，大量的市场竞争者是公有制企业，因而市场配置资源的程度不一定与公有制的程度联系在一起。也就是说，主要依靠市场机制来配置资源并不一定需要降低公有制经济在整个经济体系中所占的比重。(3)许多公共垄断和私人垄断一样，对市场需求的反应是灵敏的。(4)由市场配置的资源越多，由计划配置的资源越少，消费者主权和配置效率就越好，这个说法也是不正确的。(5)私人物品和公共物品的比例决定了私人生产和公共生产的比例，或者说私人生产和公共生产的比例决定了私人物品和公共物品的比例，这两种说法都是不对的。大量的私人物品是由公共生产者生产的，或者用公共生产者提供的投入品生产的；大量的公共物品虽然是由政府提供的，但也是私人生产者生产的，或是用私人生产者提供的投入品生产的。
三、我方观点：我国国有企业的特殊性
国有企业是我国社会主义公有制的微观载体，是社会主义制度的经济基础的支柱，因而国有企业改革是我国经济体制改革的核心问题之一，也是我国经济体制改革的难点之一，又是理论上争论的最多的问题之一。
笔者认为，我国的国有企业之所以要进行改革，主要是因为：我们的国有企业原来是按照政府的职能部门或派出机构的思路来设计的，而不是按照真正的“企业”来设计的；在传统的体制下，国有企业是由政府投资兴建的，并依靠政府投资来获得发展；国有企业是政府计划的被动接受者、执行者和完成者；国有企业在其产供销诸环节都居于垄断地位或处于政府保护之下；企业管理者和劳动者的积极性主要是靠政治动员、思想觉悟和劳动纪律来维持的。这种企业制度安排难以适应市场经济的需要。因此，我国国有企业改革的主要方向应当是在企业外部营造公平竞争的环境，在企业内部通过建立现代企业制度构造出一种以物质利益为导向的激励机制。
我国的国有企业在经营机制和激励机制上目前还不能和西方发达国家的公有企业相提并论。我国的国有企业大多还没有完全从计划经济体制的模式下脱胎出来，它们中的多数还不是真正独立的市场竞争主体。因此，《公共物品、公有企业和公共选择》一书持有的公有企业不存在经营机制和激励机制问题的观点不完全适合我国当前的情况。
笔者不赞成一概以提高经济绩效、增加利润为理由把国有企业私有化，或国有企业统统退出竞争性行业的观点。我们认为，在竞争性行业的国有企业要以经济绩效和利润作为其生产经营的第一目标，但在公共物品生产行业的国有企业不一定都要以经济绩效和利润为其第一目标，而应当以社会效果和国家利益（如解决就业、提供基础设施和公共物品、国家安全、政治稳定等）为其首要目标。
当前不少国有企业处于困境不能成为国有企业统统私有化的理由。因为当前国有企业的许多困境是由一系列历史和现实原因造成的，这些原因并不都是和公有制联系在一起。例如，国有企业的税费负担、就业负担和社会负担较重从而导致国有企业的生产成本较高；由于原来经济活动中没有竞争和退出机制，使得一部分本应淘汰或转产的国有企业继续在原行业亏本经营；改革开放以来，外资企业的进入和非国有企业的迅速发展导致国有企业的要素供给市场和产品销售市场相对缩小；国有企业的转制（向现代企业制度转换）、转机（转换经营机制）没有到位从而活力不强；国有企业在有些方面不能和非国有企业展开平等竞争，如外资企业可以享受许多优惠政策。这些原因有些是暂时的，有些是可以通过进一步深化改革来解决的。不能用这些暂时的、可消除的困难来作为否定国有企业存在必要性和合理性的理由。我们认为，国有企业患的是可治之症，而非不治之症。
在我国经济向市场化推进的过程中，国有经济的战线当然要适当收缩、调整和重组。因为现代市场经济是一种以某种经济成分为主体的混合经济，一种经济成分一统天下搞不了市场经济。资本主义市场经济是以私有经济为主体的混合经济，所以，将一部分私有企业国有化，或将一部分公有企业私有化，并不会改变资本主义市场经济的性质。我国社会主义市场经济是以公有经济为主体的混合经济。要构建这样的混合经济，一方面要对国有经济进行战略性调整，提高国有经济的质量，强化国有经济对整个国民经济的控制力；另一方面要大力发展非公有制经济，把它们纳入社会主义市场经济发展的轨道。但是，国有经济的收缩、调整和重组并不等于国有企业要大规模私有化。我们的市场经济模式不能“照猫画虎”式地套用或模仿西方市场经济模式。在搞市场经济的问题上，我们不能当“模仿秀”，即便能成为“超级模仿秀”。我们应当走自己的路，搞出自己的特色，既要学习他国的长处，又要有自己的创新。惟有这样，我们才能有望赶上发达国家。
在20世纪的世界舞台上，国有化（或公有化）与私有化这两股浪潮曾各领风骚数十年，都有各自风光的年代。20世纪前60年是国有化浪潮占上风，后40年才是私有化浪潮占上风。20世纪在世界范围内发生过两次大规模的国有化浪潮。第一次是在第一次世界大战末到第二次世界大战初的20多年里，意大利等国出现大规模接管私有企业的浪潮。第二次是在第二次世界大战结束后到60年代，国有化的浪潮席卷了整个欧洲。在西方，支持国有化的理论一直到70年代都是一种理论时尚。只是到80年代，风向才开始逆转，私有化浪潮占了上风。美国著名的法经济学家波斯纳(M.V.Posner)把20世纪下半叶西方经济中的国有化过程划分为三个阶段，他认为：第一个阶段，“在战后的第一个10年内—可放宽算到1960年左右—国有制实行得挺好”；第二个阶段，即60年代，国有制搞得不好；第三阶段是70年代，国有企业开始改革。他认为，虽然现在私有化的浪潮还在发展，但是要恢复到二战前的西欧那种私有化水平似乎是不可能的。（注：参见《新帕尔格雷夫经济学大辞典》第3卷，经济科学出版社，1992年版，第640页。）
每个国家的历史、文化和国情不同，在彼国有效的制度或模式在此国不一定有效。二战后不少发展中国家套用发达国家的制度或发展模式而没有真正发展起来就是经验证据。在今天激烈竞争的世界上，我们再跟着他国已经走过的私有化的路子去走，即便成功了，恐怕永远也赶不上人家。诺斯曾经说过的一段话为我们提供了一个很好的警示：“把取得成功的西方市场经济的正式政治和经济规则搬到第三世界和东欧国家并不是他们取得良好经济绩效的充分条件。私有化并不是解决经济绩效最好的灵丹妙药。”（注：诺斯：《历时经济绩效》，引自人民大学报刊复印资料《理论经济学》，1995年第3期，第160页。）