耕地与粮食安全战略：藏粮于土，提高中国土地资源的综合生产能力，本文主要内容关键词为：耕地论文,中国论文,生产能力论文,土地资源论文,粮食安全论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.21 文献标识码：A 文章编号：1001—8107（2000）03—0001—05
“民以食为天，粮以土为本”，土地是人类生存之本，耕地是土地之精华，耕地资源安全的实质是粮食安全问题。中国是一个发展中的人口大国，在耕地资源绝对量大、人均相对量小、后备耕地有限、非农占地持续增长的情况下，耕地与人口反向发展使得人均耕地占有水平急剧下降，耕地已成为一种日益短缺的资源，乃至农业可持续发展的一种重要限制条件。毋庸置疑，以保障粮食安全为核心的耕地资源安全，已成为国家资源安全保障体系建设的关键一环。
1 耕地安全态势：耕地资源不足，后备资源有限
耕地资源安全主要指耕地资源的持续有效供给，至少包含四层含义，一是耕地供求平衡关系，可以通过耕地资源总量与人均量来反映；二是耕地质量状况，可以通过单位耕地面积的生产能力来衡量；三是后备资源潜力，可以用后备耕地来源及其质量结构来评价；四是区域均衡性，可以通过区域人地、人粮关系状况来判定。由此四方面入手，可以看出中国的耕地资源安全状况令人担忧。
1.1 耕地资源绝对量大、人均量小， 总量和人均量持续下降的势头长时期内难以逆转
据全国土地利用详查数据[1]，我国耕地面积为1.3亿hm[2]， 人均耕地仅有0.11hm[2]，不到世界人均水平的1／2。 特别是耕地总量和人均量仍在持续减少，1953～1988年的36年间耕地净减0.12亿hm[ 2] ， 1986～1996年的10年间，村镇建设、基础设施和重点项目及农村居民点建设占用耕地，加上农业结构调整所占用的大量耕地，共占0.097亿 hm[2]左右，平均每年耕地净减少50万hm[2]，人均耕地不足0.067hm[2]的有7个省（市、区），其中有666个县人均耕地低于FAO 确定的0.054hm[2]警戒线。随着今后工业化进程的加快， 经济建设对耕地的需求压力仍然很大，耕地总量相当长时间内还会减少。如果耕地面积的减少和耕地生产能力的增加均按目前的正常状况，到2010年，要解决人口的温饱问题，耕地面积需要1.36亿hm[2]，而届时的耕地面积只有不足1.26 亿hm[2]，缺口将达0.1亿hm[2]以上！到16亿人口高峰期， 人地矛盾必将进一步加剧。
1.2 土地资源整体质量欠佳，优质高产田在减少， 劣质低产田在增加
据统计，全国平地占国土面积的33.6%，丘陵占19.9%，山地占46.5%，山地和丘陵合计占国土面积的2／3，与世界上同等领土面积的国家相比，我国山地和丘陵比重最大。并且相当一部分是沙漠、戈壁等难利用土地。现有耕地中，相当一部分质量低劣，有水源保证和灌溉设施的耕地不到2／5，受各种因素限制的占3／5，坡度在15°以上的占13.6%，606.07万hm[2]（9100万亩）陡坡耕地需退耕还林牧， 耕地总体质量欠佳。全国耕地有机质含量平均已降到1%，明显低于欧美国家的2.5%～4 %的水平；并且耕地减少主要集中在水热条件较好的南方地区，据国土局资料反映，中国位于城镇周围的耕地减少2／5左右，有的地方甚至超过3／5，这些耕地多属优质高产田；与此相反，新增耕地大都分布在边远省份和丘陵山区，多为限制因素较多的劣质低产田，开发和复垦增加的新耕地质量较低，往往3亩以上才能弥补1亩耕地的损失，总体上优质高产田在减少，劣质低产田在增加。
1.3 后备耕地资源量少、质差，开发利用难度较大
据调查，我国后备耕地资源不足0.33亿hm[2]（80 年代以来一直沿用）[2]，经过实施改良和保护措施、 开垦后适宜种植农作物的毛面积只有约0.133亿hm[2] ，如全部开垦成耕地，人均耕地增加尚不足0.067hm[2]。此外，尚有可供开垦的沿海滩涂资源约100万hm[2]， 可复垦为耕地的废弃地约0.1亿hm[2]。全国无限制或有限制农用土地资源仅9.8%，其中受中、高度限制的农用地占总面积的60%以上，耕地中，质量较低的中、下等耕地约占耕地总面积的69%。大面积的后备耕地资源主要分布在北纬40°～50°之间热量不够丰富的一年一熟地区，同时又是降水量小、干燥度高的干旱、半干旱地区，开发利用难度较大，与占用耕地相比经常是得不偿失。
1.4 耕地资源区域分布不均衡，水土资源匹配严重错位
我国耕地资源区域分布不均衡，以大兴安岭—长城—兰州—青藏东南边缘为界，东部季风区气候湿润、水源充足、地势平坦、开发条件优越，但人多地少，土地占全国的47.6%，拥有全国90%的耕地和93%的人口；西部干旱、半干旱或高寒区难利用的沙漠、戈壁、裸岩广布，交通不便，开发困难，相对人少地多，土地占全国的52.4%，耕地和人口分别只占10%和7%。区域水土资源匹配错位， 以秦岭—淮河—昆仑山—祁连山为界，南方水资源占全国总量的4／5，耕地不到全国总耕地面积的2／5，水田面积占全国水田总面积的90%以上；而北方水资源、耕地资源分别占同类地全国总量的1／5和3／5，耕地以旱地居多，占全国总面积的70%以上，且水热条件差，大部分依赖灌溉。耕地资源分布不均衡性和水土资源的严重错位，进一步加剧了我国区域粮食供需关系的紧张和品种调剂的困难。
2 世界粮食态势与国家粮食安全
粮食态势主要表现在粮食的生产、消费、贸易和库存等方面，其中粮食生产是根本问题。80 年代后期， 世界粮食生产发生了不利变化，1989年粮食产量虽有所回升，仍低于年消费量。1990年和1991年，世界粮食总产分别达19.52亿t和18.94亿t，结转库存量分别为2.98亿t和 3.42亿t，粮食贸易量达1.93亿t和2.01亿t。 联合国粮农组织的资料表明[3]，1997～1998年全球可利用粮食储备率只有16%， 维持在最低粮食安全线（17%～18%）以下，全球仍有8.41亿人不能得到充足的粮食供应，1998年世界粮食又一次减产。可以认为，90年代世界粮食形势并不乐观，尤其是发展中国家粮食问题更为严峻，其总体表现为粮食发展速度已落后于人口增长。发达国家和发展中国家的粮食差距依然很大，越来越多的发展中国家依靠粮食进口，受全球金融危机和1998年粮食减产影响，粮食危机国已从1997年的29个增为目前的40个。
1994年布朗指出中国需进口6.4亿人口所需粮食，总量达3.74亿～4亿t，中国将使世界挨饿；1998 年他又指出中国大量进口粮食所引起的粮食价格小幅度上升，就可能使那些不那么富裕的国家用尽宝贵的外汇，造成价格上涨最终引起粮食暴动[4]； 美国国家安全委员会和中央情报局预计中国在2025年将进口约10.75亿t粮食。虽然上述观点不一定完全符合我国国情，但有一点很明显，中国粮食问题已为世界所关注。目前我国虽已解决温饱问题，但人口增长远大于粮食增长，仅1991～1995年人口增长6800多万，而同期粮食却没有新的增长；耕地面积自1957年以来一直呈减少趋势，新《土地管理法》的实施也未能抑制该势头，使得耕地资源已成为制约粮食生产的瓶颈；水资源的高度短缺和水利设施不足已成为继耕地资源之后的第二大粮食制约因素。这三大不可逆转趋势严重影响着我国的粮食生产。农业科技应用滞后与发展后劲不足又加大了我国粮食生产增长的不可预见性。尽管近年来我国粮食生产已有一定的保证，因人口基数和资源限制问题，使得粮食供需平衡难以维持，相当长时间内，我们仍为人均占有粮食400～450kg的水平而奋斗，供需平衡水平有待进一步提高，供需偏紧的状况还长期存在，长期的粮食安全问题仍需引起高度重视。
粮食安全历来是事关一国政治、经济全局的重要命题，任何一国的经济发展必需建立在粮食安全与农业劳动生产率高度发展的基础上。从战略全局考虑，粮食安全的实质内涵包括：在保证粮食生产持续稳定发展的基础上，增加必要的储备量并使其保持动态合理水平，同时充分利用国内国际粮食市场的调节作用，在确保全社会粮食总需求的前提下，实现相对充裕的供应能力。显然，发展粮食生产是保障粮食供给、实现粮食安全的基本前提与主要内容。我国粮食安全除需控制人口增长外，关键在于大力发展粮食生产，重心应放在有效地制止耕地减少、提高土地生产能力上，而不可过多依赖业已不太景气的国际市场。在耕地面积难以扩大的情况下，重点应放在挖掘有限耕地的增产潜力，提高单位耕地面积产量，适当增加农业投入，改进传统农耕技术，实施“藏粮于土”计划，全面提高中国土地资源的综合生产能力。
3 耕地与粮食安全战略：藏粮于土， 提高中国土地资源的综合生产能力
以耕地资源安全为核心的粮食安全问题是关系中华民族生存与发展的根本问题。在世界粮食生产徘徊不前、国家经济实力不够强、耕地后备资源有限、粮食生产面临人民生活水平普遍提高和人口日益增长双重压力的情况下，实施“藏粮于土”计划，提高中国土地资源的综合生产能力，理应成为我国耕地与粮食安全战略的长期选择。
第一，强化用途管制、切实保护耕地，建立国家级耕地保护区。（1）要严格执行新《土地管理法》， 正确处理保护耕地与建设用地的关系，强化土地用途管制，严格建设用地审批，控制非农用地占地规模，进一步健全耕地保护制度，必要时实施“耕地储备”制度，切实保护耕地；（2）加强乡村建设和乡镇企业的规划管理， 引导乡镇企业集中连片，发展工业小区，调整村镇居民点用地，退宅还田，实行非农建设占用耕地同开发、复垦挂钩，把滥用耕地的行为减少到最小范围；充分发挥土地利用总体规划和用地计划的调控作用，实行总量控制，建立耕地占用补偿制度；（3）在耕地保护上要数量和质量并重， 强调“耕地动态总量平衡”。在现有各类耕地保护区的基础上，与主要农产品生产基地建设相适应，在松嫩平原、三江平原、黄淮平原、淮北低平原、鄱阳湖平原、洞庭湖平原、江汉平原、四川盆地、河套平原、汾渭谷地有计划、有目的地建立一批关乎国计民生的“国家级耕地保护区”，以确保国人粮食安全。
第二，合理开发利用荒地、实施土地整理工程，提高土地资源利用率。针对耕地后备资源有限，土地资源的开发利用应把开源与节流相结合，提高区域土地资源利用率。一是在切实保护现有耕地的基础上，实施“拓荒计划”，有计划、有步骤地开发利用现有的0.133亿hm[2]后备耕地资源，以补充耕地之不足；二是搞好土地复垦，推动土地整理工程，把城镇与乡村改造和土地复垦有机结合起来，有望增加耕地0.067 亿hm[2]。据此来提高全国的土地资源利用率， 以保障耕地总量动态平衡。只有这样，才可能在保持耕地面积稳定的前提下，全面提高土地资源的生产能力，进一步保障粮食安全。
第三，建设基本农田、配套基础设施，提高土地资源生产效率。我国土地开发虽达一定程度，但因投入少，设施差，经营粗放，因而利用水平并不高，经济效益差，深度开发有很大潜力。全国耕地中有灌溉设施的水田和水浇地0.527亿hm[2]，仅占总量的39%，1995年全国耕地单产水平按统计数计算为233kg，比发达国家耕地单产水平少100 ～200kg。据水土资源条件分析，我国未来最大可能灌溉面积可达0.687亿hm[2]，理想生产力约有9.387亿kg[5]，约为目前的2.5倍。 不同类型的中低产田改造的典型调查研究结果表明产量可望提高50%～180%， 而每亩所需投资仅相当于开发宜农荒地的2／5，无疑是挖掘现有耕地潜力增加农作物产量的有效措施。要因地制宜地配套农业基础设施建设、推动区域农田基本建设和基本农田建设，首先是实施坡地梯田化和平地园田化工程，其次是农田水利化和机械化建设，再次是因土配方施肥和模式栽培，最后是山、水、田、林、路综合整治，以全面推动土地资源生产能力建设，提高土地资源生产效率。
第四，建立小区平衡机制，实施区域化、专门化生产，提高区域农业资源配置效率。中国地域辽阔、农业生产地域分异明显，必须因地制宜、分类指导、分区规划，突出区域优势，建立小区平衡机制，实现区域化、专门化生产，以提高区域农业资源的宏观配置效率。我国东南部集中连片的平原区，要实施田园化建设，稳定耕地面积、提高单产水平，建设国家粮仓——国家级耕地保护区；我国西北部地区要实施草地畜牧业工程，发展人工草地和改良草地、提高草地生产力，同时在农牧交错地区建设中间育肥带，促进农牧结合，建设区域性商品粮基地；我国西南部江河源区和黄河、长江中上游地区，要实施生态防护工程，退耕还林还牧、植树种草，建设生态保护区。
第五，立足全部国土，广辟食物来源，全面提高土地资源的综合生产能力。在切实保护耕地、充分挖掘粮食生产潜力的基础上，着眼于充分利用各种农业资源和整体国土资源，挖掘非耕地食物资源，全面提高我国土地资源的综合生产能力。中国水域、草原、山地资源丰富，开发潜力巨大。据统计，全国1747万hm[2]内陆水域中， 可供养殖的水面为675万hm[2]，目前利用率仅67%；现有草地面积3.9亿hm[2]，其中可利用面积3.2亿hm[2]，居世界第三位，但基本上仍是靠天养畜的局面；山区面积占国土面积的70%，具有发展木本食物的良好条件，特别是红壤丘陵区生产潜力较高，坡度较小，农牧业发展潜力较大；可利用的滩涂资源尚有100万hm[2]，这一资源区位条件好，目前利用率很低，开发潜力较大。积极开发这些草山草坡和草地、林区木本粮油作物和浅海滩涂、内陆水面的淡水养殖、海水养殖业和远洋捕捞业，广辟食物来源，可以弥补耕地资源不足，全面提高我国食物资源的供给水平。
收稿日期：2000—07—03；修订日期：2000—08—06