摘要：城市总体规划确定了城市远期发展目标和空间发展意图，划定了城市远期发展的一张蓝图，在实施过程中既要遵循一张蓝图又要适应经济社会发展需求成为当下的一个难题。本文从规划实施的角度，通过增加近期建设规划、年度实施计划，划定城市建设备用地，完善规划实施机制，创新规划实施理念，适应新形势下经济社会发展需求。
关键词：动态监控管理 城市建设备用地 等量置换
2015年底，中共中央召开了最高规格的城市工作会议，2016年2月，国务院发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，党中央对城市规划工作高度重视，城市规划日益成为最高决策层的核心议题。
一、城市规划实施动态监控的目的与意义
（一）落实中央精神，创新规划理念
为全面落实中央、省城市工作会议及《意见》精神，促进城市紧凑布局和集约发展，保护自然生态环境，防止城市无序蔓延，推进城乡规划管理工作创新，芜湖市启动了规划实施动态监控试点工作，从根本上改变长期以来的“项目落地难”问题，适应城市规划建设的新形势和新要求，更好地服务于经济、社会的全面发展。
（二）增强规划弹性，提高决策水平
近年来，芜湖经济社会发展迅速，对空间资源的调控要求不断提高，但现有总体规划编制模式偏重“终极蓝图”，规划实施过程中缺少弹性和应变能力，难以应对市场多变的发展需求。同时，总体规划基于城市远期目标的空间安排，对城市近期发展关注不够，针对城市迫切解决的问题，难以给出有效的引导与建议。
芜湖市尝试通过增强规划的应变能力，更好地维护规划的严肃性和权威性，提高规划的科学性、指导性，提高规划管理的决策水平。
（三）滚动编制近规，动态监控管理
为发挥规划对城市近期建设的指导性，国内一些城市尝试编制行动规划，但是行动规划是在总体规划统领下制定的若干具体行动，规划实施缺乏弹性和应变能力;同时，行动规划不属于现行规划编制体系内的内容，规划审批没有太多约束性。
因此，芜湖市依托“多规合一”的工作机制，实施城市规划动态监控管理，通过滚动编制近期建设规划、年度实施计划和使用城市建设备用地等手段，在切实保证城市总体规划的强制性和权威性前提下，实现城市开发边界内建设空间的动态管控、保障城市各项建设依法合规。
二、基本思路
（一）从规划实施评估入手，建立规划动态监控机制
通过滚动编制近期建设规划的方式，定期对规划实施情况进行动态评估与监控。将规划动态监控作为规划运作过程中的重要环节，通过实施动态监控，全面考量规划实施的结果与过程，有效地检测、监督既定规划的实施过程和实施效果，并在此基础上形成相关反馈信息，从而对规划内容和规划决策提出动态修正、调整的建议。
（二）以近规和年度报告为抓手，实行项目前置性审查机制
近期建设规划编制工作包括近期建设规划编制和年度实施计划制定两部分内容。城市近期建设规划制定过程中，各区政府、管委会及市政府有关部门依据城市发展目标和实际需要，提出本部门的近期建设具体项目以及其选址意向和用地规模等方面要求，纳入城市近期建设规划经综合评估后，形成城市近期建设项目库。
（三）坚持刚性与弹性并举，执行备用地使用管理制度
建立城市建设空间的弹性利用机制。在总体规划期限内，在不违反城市总体规划强制性内容和不突破城市规划建设用地规模的前提下，根据经济社会发展的实际需要，预留一定规模的城市建设备用地，备用地总规模不得超过总体规划确定的规划建设用地的10%。城市规划建设用地和建设备用地可进行等量置换，但不得改变城市开发边界的范围和形态，置换方案报省城乡规划主管部门备案。
三、主要内容
（一）编制《芜湖市城市建设备用地管理暂行办法》，科学合理使用城市建设备用地
主要对建设备用地的适用范围、划定原则、划定规模、审批使用、监控管理等问题做出了具体明确的规定。主要内容为：
第一，建设备用地的基本定义。明确城市建设备用地是指在城市总体规划确定的规划建设用地范围以外，土地利用总体规划确定的有条件建设区以内，划定一定规模的城市建设用地，作为城市规划建设的备用地。
第二，建设备用地划定原则与方法。强调城市建设备用地总规模，不得超过城市总体规划确定的规划建设用地的10%。城市建设备用地的划定期限，与现行城市总体规划的期限保持一致。
第三，建设备用地的审查、审批以及使用。一是城市总体规划实施期限内城市建设备用地的划定，由省城乡规划主管部门组织论证，芜湖市人民政府批准实施；城市总体规划启动修编时，城市建设备用地应重新划定，并纳入城市总体规划和土地利用规划一并报批。二是强调规划建设用地与规划建设备用地可进行等量置换，但不得改变城市开发边界的范围和形态，置换方案每年一次报省城乡规划主管部门备案。
第四，建设备用地的监控与管理。一是强调城乡规划主管部门对城市建设备用地的使用情况进行实时监控，结合城市规划信息管理平台，建立城市建设备用地动态监控管理信息系统，增强规划建设管理的科学性和指导性。二是强调结合近期建设规划和年度实施计划的编制，每年对城市建设备用地的使用情况进行总结和评估。三是提出城乡规划主管部门每年应向市人大常委会报告上年度建设用地及备用地的使用情况和下年度建设用地及备用地的使用规模及范围，市人大常委会审议通过后，作为下年度建设用地及备用地使用的依据。
（二）编制《芜湖市城市近期建设规划管理暂行办法》，对规划实施动态监控和评估。
从近期建设规划的制定和修改、规划内容、规划实施、监督检查等问题做出了具体明确的规定。主要内容为：
首先，说明近期建设规划编制的作用，明确规划制定与实施的主体。
其次，明确规划的制定和修改。一是近期建设规划编制工作包括近期建设规划编制和年度实施计划制定两部分内容。近期建设规划期限为五年。年度实施计划规划期限为一年。二是近期建设规划应维护城市总体规划确定的城市空间结构，不得随意调整城市总体规划确定的“三区四线”，可对城市总体规划确定的用地布局进行适当的深化、调整和完善，其建设用地结构构成应符合相关规范要求。三是年度实施计划执行项目生成流程，合理确定下一年度各类建设项目、用地规模及投资计划，形成年度项目库。落实项目用地，明确建设项目的用地范围界线及规划建设控制要求，保障项目建设的空间落实。四是建立动态编制工作机制，每两年对现行总体规划实施效果进行评估，确需修改城市近期建设的，应及时开展城市近期建设规划修改工作，建立近期建设规划动态编制工作模式。修改后的近期建设规划，按照法定程序报批。
再次，对规划实施进行监督检查。一是对于列入城市近期建设规划、年度项目实施计划项目，各部门要根据各自职能认可项目选址，项目立项阶段，市发改委视同项目立项，市国土局市环保局、市城乡规划局、市发改委分别简化用地预审、环保预审、项目选址意见书、节能审查等工作流程。项目报建过程中，各部门开展并联审批，开辟绿色通道，提高项目报建审批效率。二是市城乡规划部门每年对年度实施计划完成情况进行总结和评估，形成年度实施计划完成情况和下一年度实施计划报告，并向市人民代表大会常务委员会报告，接受市人民代表大会常务委员会监督。
四、编制《芜湖市城市近期建设规划（2015—2020年）》
（一）对总体规划实施情况进行评估
对总体规划的提出发展目标、建设行动、城市人口规模、用地规模、发展空间、重大实施项目进行评估。通过评估，可以看出城市近期取得的成绩和存在的问题。
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（二）分析城市发展新诉求
当前我国进入社会经济发展新常态，发展思路和方式开始转变。芜湖市在新的宏观背景时期下，城市自身也显现出新的发展诉求。
新常态下要求城市加快产业升级与结构优化，“双核”城市地位要求城市功能进一步提升，长江经济带发展战略要求加快综合交通枢纽建设，新型城镇化客观要求保障改善民生、提升基本公共服务水平，现代新型城市建设理念下要求彰显城市特色。
（三）确定目标与策略
综合考虑安徽省域城镇体系规划中对芜湖市的定位，以及芜湖市城市总体规划对城市发展要求，并结合芜湖目前发展的态势，确定芜湖市近期发展目标。
针对发展目标，从空间集约发展、产业结构优化、综合交通提升、服务配套支撑，生态环境美化等方面提出发展策略。
（四）优化空间与布局
尊重城市发展规律，体现规划的协调性与开放性，以实施总体规划为目标，以推进城市有序发展为核心，运用“多规合一”的技术手段，明确近期城市发展方向及重点建设区域，合理选择城市发展备用地，划定近期建设用地范围，优化城市各类用地布局，建立近期建设项目库及项目空间规划，形成近期建设规划项目化，并制定分年度实施计划，真正发挥城乡规划对经济社会发展和各项建设的引领作用。
1、确定发展重点
结合现状发展情况，确定城市近期拓展和更新改造的重点区域。
2、确定建设用地范围
包括现状保留用地，新增建设用地和城市建设备用地范围。
3、用地布局
基于城市现状分析和未来空间发展重点区域，以芜湖市“多规合一”“一张图”工作为基础，确定近期用地布局的初步方案，结合“十三五”项目库，落实项目空间规划，优化城市空间布局，最终形成近期用地布局。
（五）行动与引导
近期建设规划是以行动规划为主要特征，而各项行动计划则为近期建设规划的主体和核心内容。主要从从产业发展、综合交通、服务设施、人居环境、保障住房等方面确定近期城市建设主要行动计划，以行动计划作为近期发展策略的直接支撑和具体操作系统。
（六）形成近期建设项目库
依据市发改部门的“十三五”重大建设项目，结合城市现状、发展趋势、近期城市重点建设片区，梳理各类专项规划，在明确城市发展目标的基础上，把握城市建设的步伐，充分发挥规划的前瞻性和协调性的作用，策划新增建设项目，增加至市发改部门的“十三五”建设项目计划中。
五、编制《芜湖市城市近期建设规划2015年度实施情况评估及2016年度实施计划报告》
为全面落实中央和省、市关于全面深化改革的总体部署，推进城市规划工作创新，强化土地资源在空间和使用时序上的统筹安排，集约高效利用国土空间，提升城市发展质量，实施城市近期建设规划，促进规划的动态调校和滚动实施。依据《芜湖市城市近期建设规划（2016-2020年）》、《芜湖市土地利用总体规划（2006-2020年）》等规划，根据国土资源厅历年下达芜湖市土地利用计划情况，围绕2016年市委市政府的重点工作，结合国民经济和社会发展等相关计划，制定年度实施计划。
（一）2015年度实施情况评估
围绕城市近期建设规划的目标定位，按照年度计划安排，从城市空间拓展，用地规模增长、城市建设备用地使用、重大项目建设进行评估。
包括取得的主要成绩、出现偏差及原因、对下一年度计划的建议与启示。
（二）2016年度实施计划
1、指导思想
2016年度实施计划以提高发展质量和效益为中心，加快调结构转方式促升级，大力推动产业转型升级，保障重点产业发展，把握重点发展区域，促进空间集聚布局，努力提升城市品质，推进生态文明建设，发展各项社会事业，打造具有国际竞争力的先进制造业基地、现代物流中心和长江经济带具有重要影响的现代化大城市。
2、主要内容
确定建设用地的规模与结构。根据城市经济发展需求，结合省国土部门每年下达的土地指标，确定城市建设用地规模，包括新增与存量建设用地，各区建设用地供应规模。确定各类用地供应结构，包括产业用地、商业服务业用地（含加油加气站用地）、居住用地、公共基础设施用地（公共设施、道路交通、公用设施、城市绿化、保障性安居工程。
确定城市建设备用地的规模与范围。根据《芜湖市城市建设备用地管理暂行办法 》，结合城市发展需求和具体建设项目，确定2016年度城市建设备用地控制规模。
确定重点开发区域，促进空间集聚布局。推进重点区域的开发建设，加快形成新的经济增长极，增强经济发展后劲；促进生产要素的空间优化配置，形成规模效应；发挥重大产业和企业的龙头作用，带动周边区域经济快速发展。根据近期建设规划的空间布局和发展重点，结合城市当前发展需求，确定全市2016年重点发展片区。根据各重点区域本年度项目申报及用地潜力情况，确定各重点区域各类用地供应规模 。
确定各类建设项目及用地使用计划。执行《城市建设项目生成管理机制》项目生成流程，确定2016年度新增城市建设项目及总投资。包括公共设施类项目交通设施类项目、、公用设施类项目、城市绿化类项目及投资。
确定各类建设项目用地计划。在已确定的建设项目中，确定新增建设用地和用存量用地的规模。
落实项目用地范围。根据2016年度建设项目空间分布、建设规模和建设要求，明确建设项目的用地范围界线及规划建设控制要求，保障项目建设落实空间。
加强建设项目承载力分析。包括现状建设概况分析、与相关规划的校核分析、市政配套承载力分析、形成规划设计条件（草案）。
六、相关规定进行地方立法
（一）管理暂行办法进入地方立法程序
《芜湖市城市建设备用地管理暂行办法》和《芜湖市城市近期建设规划管理暂行办法》根据规定，两项管理办法草案多方征求意见建议，修改完善后，提请市人大常委会审议表决，通过后批准公布施行。
（二）近期建设规划进入法定报批程序
《芜湖市城市近期建设规划（2015—2020年）》和《芜湖市城市近期建设规划2015年度实施情况及2016年实施计划的报告》根据规定，两项规划经专家评审、市规委会审查，并提请市人大常委会审议通过后，报省住建厅备案。
结语
城市总体规划实施动态监控是一项创新性工作，其理论体系和规划框架、规划内容以及规划所涉及的领域等尚处于探索、尝试阶段。为了充分发挥规划实施动态监控对城市建设过程中的作用，各地宜根据自身优劣势和发展环境、发展阶段等，因地制宜、突出重点、合法合规，避免走弯路，为城市规划实施发挥积极作用。
参考文献：
[1].《中华人民共和国城乡规划法》：2008.1
[2]. 刘蓉著，《城市规划实施机制的探索与创新》：中国城市规划年会论文集 2011.10
[3]. 李佩娟著，《基于多规合一的项目生成机制研究》：中国城市规划年会论文集 2015.10
论文作者:韩昌银
论文发表刊物:《基层建设》2017年2期
论文发表时间:2017/4/19
标签：城市论文; 芜湖市论文; 近期论文; 总体规划论文; 城市建设论文; 建设规划论文; 年度论文; 《基层建设》2017年2期论文;