国外空间规划特点及其对我国的借鉴，本文主要内容关键词为：空间规划论文,国外论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F292文献标识码：A文章编号：1004—9479(2006)01—0056—07
1 国外空间规划特点比较
在国外，区域（空间）规划有近百年的历史，积累了大量的规划理论和实践经验，包括在规划立法和管理体制上。由于空间规划是社会经济、社会文化和生态政策的地理表达，因此受地域、历史文化、法律、政体的影响很大，各国的空间规划体系形成了各自的特点。
1.1 英国的空间规划体系
英国是传统的中央集权国家，是现代城市和城市规划的发源地，城市规划法律体系渊源很深，基本上是自上而下的三级规划体系：以全国发展规划、区域发展战略和区域规划构成的国家级的规划；以“结构规划”为主的郡级规划；和以“地方规划”为主的地区规划，国家级规划对下级规划具有指导作用。同时也形成一套完整的规划审批、听证等规章制度，主要有工业配置法、新都市法、城乡规划法等。中央与地方的关系是：中央政府按部门制定全国统一的方针（PPG）；中央驻地方的各局制定该地方圈规划方针；中央各地区开发厅（RDA）制定该地方圈的地区开发战略；地方自治体在制定发展规划时尊重这些国家方针；在各地区，设立国家的规划协议会。实施方式是向欠发达地区投资、通过增长点开发式建设城新市和扶持地方城市。英国PPG1（1997）基本理念是：（1）根据可持续发展的原则，提供住宅和建筑，促进投资和创造更多的就业机会；（2）在追求保护环境和地方特色的同时，积极地促进地方竞争；（3）促进可持续发展，强化中心市区的功能。“地方圈规划方针”的改革是：把区域的综合交通战略放进去，与地方政府共同制定草案，强调重要经济开发项目的布局；在“强化地方竞争力”方面，国家在各地方圈成立了地区开发厅[1—3]。
图1 英国空间规划体系
1.2 美国的空间规划体系
美国的区域规划已有近百年的历史，但仍然存在许多问题，主要是体制上和利益上的矛盾。作为联邦制国家，美国各州都有独立的立法和行政体制，规划立法、行政以及规划的名称都有许多种类，缺乏有效的协调机制。1996年，美国区域规划协会以《危险中的区域》为题，发表了第三次纽约大都市区区域规划。这次规划体现了在全球经济中增强地区竞争力的广阔的视野，它从整体上清楚阐明了纽约与相邻两州区域共同增强经济繁荣、社会公平与环境质量的前景。
在不同的时期，美国的规划目标有所不同。在战后恢复和繁荣时期，空间规划主要侧重自然资源的开发，目标是提高贫困地区人民的生活水平，缩小地区间差距；在经济危机和振兴时期，空间规划的内容侧重产业结构调整、国土综合治理，目标是增强国力以及现代化建设；90年代以后，各州的空间规划都将提高人民的生活水平作为主要目标。美国的空间规划经历了城市规划（1930年以前）、单一资源的开发规划（1930～1960）、资源综合规划（1960～1990）、区域可持续发展的综合规划（1990～）等四个阶段，逐步形成了如下特点：（1）具有相对完善的规划体系，不同层次的规划功能明确，便于实施；（2）严肃性和灵活性并存。 规划经过联邦议会审议通过后就成为法案，而且在法案中还规定此项法案和有关规定实施一定时间后要进行总结、评价、重新修订，使之不断完善，更加符合实际。因而，它既有法律效力，又有相当的灵活性；（3）流域开发规划在全世界具有典范作用[1，4]。
1.3 日本的空间规划体系
日本的空间规划体系在战后50年代开始有了较大发展，经过20多年的努力，逐步建立起了完善的、自上而下的全国、地域和市町村三级国土和区域规划体系和都市规划体系。在地域规划中，除都道府县规划外，更有首都圈等特殊地域的规划，对指导全国及重点区域的整体协调发展发挥着重要的作用[1，5]。
20世纪90年代，日本空间规划发生了大转变，进入了“促进地区自立发展的时期”，第五次全国综合开发规划提出了五项基本任务和四项战略。五项基本任务是：（1）促进地区自立和自强，把地区建设成居民感到自己生活的地区是一个值得骄傲的地区；（2）确保国土的安全，提高国民在生活上的安心感；（3）共享和继承自然的恩惠；（4）使社会经济恢复活力，建设充满活力的经济社会；（5）进行面向世界的开放型国土整治和建设。四项战略是：（1）创造和建设自然环境丰富和优美的居住地区；（2）对大城市地区进行改造和重新开发；（3）建设和扩大地区间的协作交流轴和广域合作地带；（4）以地方为中心，形成大范围的国际交流圈，提出了“参与和协助”和“自立型区域振兴”等理念。
从2000年开始，日本国土审议会提出了五项观点：（1）从“国土开发”转向“国土综合管理”；（2）考虑地方分权化和行政改革等各种改革，在空间规划中明确全国规划和地方规划的作用和责任，加强规划制定程序，使更多的参与主体的意见能得到反映；（3）在国土建设上，既要有效地、重点地进行国土的基础设施建设，也要反映地方需求；（4）把国土综合开发规划和全国国土利用规划合在一起，使国土规划体系更严谨和容易使人理解；（5）加强国土规划的决策、编制、实施、评估的循环作用。总之，日本的空间土规划体系和政策走过了从区域资源开发、工业地带的建设、大城市圈的建设、区域间的交通通信等基础设施的建设、到重视国民生活质量的生活定居圈建设这一条道路，现在正朝着改变过去过分依赖国家的方法，促进地区自立发展和确保地区安全的方向进行改革，支持地方具有个性的、自立型的、以人为本的发展[2，5，6]。
1.4 德国的空间规划体系
德国的空间规划是指各种范围的土地及其上部空间的使用规划和秩序的总和。在20世纪90年代初，结合东西德合并的形势，在原西德现有的国土和区域规划的基础上，建立起的一套完整的国家空间规划体系，是在联邦政府的基本法指导下，主要由州制定和实施州法和州国土规划的很典型的高度地方自治型的联邦制国土规划。由四个层次构成：（1）联邦空间秩序，即全国范围内的联邦土地空间规划；（2）州域规划；（3）地区土地利用规划；（4）地方规划（即城市规划）[1，2]。
面对来自经济全球化、政治欧洲一体化的挑战，面对来自东欧的大量移民潮和国家统一后东部向西部的人口大规模迁移，面对社会上主动性环境保护意识的要求和长远可持续发展的呼声，德国建设部制定了3个重要文件以主动应对：《空间秩序规划报告1993》、《空间秩序规划政策导向框架1993》、《空间秩序规划政策措施框架1995》。1997年，联邦政府修改了基本法，国土开发理念增加了三条：（1）对下一代负责的可持续发展；（2）为促进地区经济发展，改善地区的区位条件；（3）鼓励各地区具有多样化，同时明确州规划的具体性。德国空间规划具有法律体系完善、规划层次清晰、空间特点突出、注重公众参与、体现生态环保、可持续性发展和具有较强操作性的特点[7，8]。
1.5 法国的空间规划体系
法国的国土规划偏向于传统的中央集权，但也正在推行地方分权化。中央政府通过基本法《国土建设开发基本法》（1995制定和1999年修改）和配套法《地区协作法》（1999），《协作和城市再生法》（2000年），规定国土的可持续开发和建设的理念及战略。基本法的最新理念是：（1）协调社会发展、经济效率和环境保护，实现国土整体上的均衡发展；（2）建设和改善能创造更多雇用机会和增强国富的条件和环境；（3）为了下一代，把自然环境的质量和多样性保存下去，同时缩小地区差距；（4）保证国民在就近接受知识和各种公共服务的机会均等。1999年基本法的修改要点是：（1）把可持续发展的概念纳入基本法中；（2）开始制定国家综合服务规划、为所有国民有效地提供就近公共服务的机会；（3）鼓励几个州共同制定规划，提高广域合作；（4）促使几个地方行政单位联合，形成特别地区和都市圈。在规划实施上，改变了以前国家主要建设基础设施等硬件方面的建设来达到国土均衡发展的方法，而是采取以中央与州签订《国家综合服务合同》的形式为国民提高优质公共服务等软件方面的服务。法国空间规划政策出现了四个方面的转变：（1）国家政府角色的转变。 体现在推动国家公共政策的地域化（territorialisation），进一步团结社会力量发展公私之间的伙伴关系（PPP）。国家职能逐渐向“仲裁型”政府过渡，即监督并审查地方集体的行为是否符合国家法律和基本政策要求，强化中央政府宏观调控的作用。（2）规划目标的转变，即可持续发展成为各项规划的根本目标。（3）规划方法的转变， 从控制性的规划发展到战略性和鼓励性规划，以“方案”代替“计划”。现代城市规划理论的“区划”（zoning）方法被摈弃，取而代之以多方合作和公共参与的“交流型”（communicatif）规划[2，9，10]。
1.6 欧盟的空间规划体系
欧盟为求得共同发展、减少地区差距，建立了统一的空间规划体系。1983年欧洲区域规划部长会议是区域／空间规划的里程碑，会议通过了《欧洲空间规划章程》。这一文件对欧洲社会带来长期的影响，促进了合作，提高了认同，对欧盟的建立也起到非常重要的作用[5]。根据该项文件，欧盟空间发展委员会于1999 年编制完成了欧盟的空间规划：《欧洲空间发展远景》（ESDP,1999）。ESDP的基本目标是加强欧盟社会经济的凝聚力，实现均衡的可持续发展。ESDP的基本方针是：（1） 形成多核心的均衡国土和区域开发，构筑新的城市与农村关系；（2） 对基础设施和知识的就近机会均等化；（3）可持续发展与贤明地管理自然和文化遗产。Maastricht条约（1992）规定加强各社会经济的凝聚力；阿姆斯特丹条约（1997）
提出促进地区均衡的可持续发展。ESDP通过空间开发委员会（CSD） 由各成员国的国土主管大臣参加并达成协议。虽然没有法律的强制约束效力，但是，ESDP在EU主导框架下，通过结构基金补助、欧洲交通网络规划、促进跨国境地区协作的援助项目、环境政策等部门和专项领域得到实施，而且，ESDP的基本方针和理念与成员国的各个地方的需求一致。尽管也有批评之声，但总体看，由于欧洲一体化的大形势和各国政府的积极参与，欧洲的空间规划还是成功的，也积累了比较成功的理论、方法和大量的研究成果[11，12]。
1.7 国外空间规划主要发展趋势
随着全球化、区域化、地方化、市场化和信息化进程不断深入，国外空间规划出现如下趋势：（1）在空间规划的理念上， 继续强调国民的各种机会均等和区域的均衡发展等传统理念之外，各国根据联合国环境与发展大会的宗旨，重视可持续发展，保护自然和发展文化等；（2）随着地方化进程不断深入，空间规划也注重提高地区经济竞争力，鼓励地方发挥智慧和特长去策划和实施国家项目，加强纵向和横向的协调，支持地区的自立和跨行政区域的合作；（3）在经济和环境的全球化、世界局部地区的统合等国际形势下，空间规划必须考虑全球化的影响因素和可持续发展，欧盟出现了跨国制定和实施空间规划；（4） 空间规划开始重视国家为国民提高优质公共服务等软件方面的服务，以确保国民就近公共服务和知识机会均等；（5）在空间规划中，中央政府的宏观调控作用加强，及时公布规划信息，鼓励公众积极参与，出现了以政府与居民的合作伙伴方式进行开发建设方式；（6）空间规划中，以城市为核心，带动周围农村的城市圈规划越来越重要，努力构筑新的城市与农村关系[5]。
2 我国空间规划存在的问题
随着我国从计划经济向市场经济的纵深发展，规划作为政府干预市场的重要手段，越来越得到从中央到地方各级政府的高度重视，我国的规划事业正面临着前所未有的大好发展时机（表1）。但是，空间规划也存在着以下主要问题。
2.1 区域冲突
跨省以及省内跨县市的区域空间规划缺乏实体性的政府机构来实施，即不能通过区域内资源、资金及人力资源的空间配置以及政策法规等限制性手段实现规划区域的总体目标。而区内的实体政府：省（自治区、直辖市）以及省域内的县（市）等受利益驱动以及自身发展的目标要求进行规划，并通过其管辖区域内掌握的对资金、资源、劳动力等的调配权制定符合其自身目标的实施政策，与国外发达国家比，我国国内跨区域之间缺乏有效的磋商协调机制。
2.2 部门冲突
部门冲突体现在部门规划之间及部门规划与综合规划之间的矛盾。受部门利益的驱使，部门规划不依照综合规划制定并进行相互间的协调，而是从各自的部门出发进行专项规划。如土地利用总体规划与城市总体规划在城市土地利用上时常冲突；再者如交通部的区域交通规划，水利部的水资源综合利用规划，建设部的城镇体系规划，以及来源于国家计委的综合国土整治规划，难有较好的协调。
2.3 可操作性差
空间规划的可操作性差主要表现在：一则空间规划实施本身的影响因素甚多，一些不定因素常常使得空间规划的假设前提与实际条件相差甚远，从而导致本应具有长期指导意义的空间规划的经常性修编；二则由于缺乏保证规划实施的、明确的、完整的对策措施，即空间规划实施的保证体系，从而造成空间规划操作上的困难。
2.4 理论与方法的不足
新中国成立以来至60年代，中国的空间规划学习苏联，之后经历了“文化大革命”整整十年的中断。改革开放后我国开始逐步引入西方国家的一些空间规划理论与方法，但因中国经济体制的急剧转轨以及中国经济、历史、文化及社会等特点，即中国国情不同，引入的理论并不能十分有效地指导中国的空间规划，中国空间规划的理论和方法还在形成之中。
3 结论和建议
尽管由于国家组织结构和行政管理体制不同，国外在空间规划管理方面的成功经验不可能完全适应我国空间规划管理的要求，但仍有借鉴的方面：
第一，中国是一个幅员辽阔的国家，地域类型多样，人均资源短缺，尤其是耕地和淡水资源严重不足；处于社会主义初级阶段新旧体制的矛盾冲突，从计划经济向市场经济的转轨更加剧了区域之间的不平衡；中央政府宏观调控能力的弱化及行政体制改革的滞后等导致了行政管理的混乱与诸侯经济的产生。国外空间规划法规比较完善，中国应借鉴国外成功经验，结合本国国情，尽快制定和完善空间规划的法律体系，保证空间规划的强制性、约束性。
第二，空间规划内容要增加能保证规划实施的、较为完整的政策和措施，转变中国空间规划重指标轻策略的弊病，增强空间规划的可操作性，避免制定难于实施的空间规划，切实保证空间规划的总体性和战略性地位，使之成为国家宏观调控的重要手段。比如，可借鉴欧盟的结构基金，设立我国的国家结构基金，引导不同区域协调发展。
第三，我国正处在工业化和城市化的发展阶段，资源与环境是制约社会经济可持续发展的重要因素。把社会经济的持续发展中的生态环境保护与规划制定紧密结合起来是规划制定所必须遵循的思想。制定规划应该从规划区域的空间特点出发，协调和平衡空间结构关系，落实生态和环保概念，保护自然界，促进人类和自然的和谐统一，促进经济的可持续发展。
第四，借鉴国外地方化经验，空间规划的各个环节都应该引入公众参与，公众参与应通过法律或条例的形式予以确定，避免流于形式，以共同参与、共同负责、共同受益为原则，尽快建立有效的地方化空间规划和管理模式。
第五，制定合理科学的空间规划体系，建立控制性规划、指导性规划和建筑施工规划三级规划体系。空间规划的内容应按从上到下的不同层次依次有不同但层次间能紧密衔接的内容：从战略规划、概念规划、全国国土整治纲要到区域规划和城市与地区规划，相应地分别从指导性（全国国土规划纲要、大区规划）到操作性（城市总体规划）和控制性（城市详细规划）层层约束，形成完善的空间规划体系。
第六，我国空间规划理论和方法不足，应有选择性地引入国外空间规划理论与方法，与我国的国情相结合，尤其应与我国的历史、文化、地理条件及体制特点等相结合，不断创新和发展，形成适合我国国情的空间规划体系的理论与方法。
第七，各层次空间规划应与相应的行政地域相对应，建立集中统一的规划编制队伍和实施的管理机构，强化规划的宏观调控职能。引入并加强规划方案实施效果的预期评价，并由此进行不同规划方案的优劣比较。
收稿日期：2005—11—13；修订日期：2006—01—05