中国国有资产监管的实践进程（1979—2003），本文主要内容关键词为：国有资产论文,中国论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有资产通常分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产。这里考察的仅限于经营性资产。广义上说，国有资产管理包括管理、监督和经营三个部分。这里的分析要涉及这三个方面，但侧重国有资产管理和监督这两个方面。鉴于国有企业改革与建立国有资产管理的理论基础是相同的，而且二者存在密切的相互依存关系，所以下面仅考察国有资产监管的实践进程，并且也拟分三个阶段考察这个实践进程。
一、全面改进计划经济条件下国有资产监管的实践（1979—1984）
中国经济改革初期，在1979—1984年期间，在全面改进的计划经济体制理论指导下，在改革国有企业体制的同时，实际上也萌发了对国有资产管理体制的改革。为了说明这一点，先简要地分析一下1983年4月1日国务院颁发的《国有工业企业暂行条例》的有关内容。因为这个条例系统地总结和反映了1979年以来改革实践。这一点，尤其明显表现在关于企业的权限和责任以及企业和主管单位关系的规定上。
关于企业的权限和责任，主要规定是：企业在保证完成企业主管单位下达计划任务的前提下，如原材料、能源、有保证，有权根据国家有关政策和市场需要，编制自己的生产经营补充计划，并报主管单位备案。企业有权拒绝计划外没有必需的物质条件保证和产品销售安排的生产任务。企业在法律、法规和国家政策许可的范围内，有权自行选购计划分配以外的物资。企业按计划完成国家订货任务后，有权在国家规定范围内自销产品。企业有权在国家规定范围内，制定和议定产品的价格。企业有权向中央或地方业务主管部门申请出口自己的产品。有出口产品任务的企业，有权按国家规定参加外贸单位与外商的谈判、签订合同、提取外汇分成。企业有权按国家规定将自己的发明创造、科研和技术革新成果，在国内有偿转让，或经国务院有关主管部门批准，向国外有偿转让或申请专利。企业对经过注册的产品的商标，享有专用权。企业有权按照国家规定提取和使用企业基金或利润留成资金。企业有权按照国家规定出租、转让闲置、多余的固定资产，并把所得收益用于企业的技术改造。企业有权根据国家有关政策确定本企业的计时工资、计件工资等工资形式和分配奖金、安排福利等事项。企业有权根据本企业定员编制、国家下达的劳动力计划和本行业招工标准，在国家规定的招工范围内公开招考，择优录用新职工，拒绝接收不符合条件的人员。企业有权根据精简、效能的原则，按实际需要决定自己的机构设置。企业必须全面完成企业主管单位下达的计划，按计划签订并履行经济合同，接受国家有关部门的监督。企业必须根据国家的技术政策，结合实际制定本企业的以节约能源原材料，增加品种，改进质量和提高经济效益为重点的技术改造规划，有条件的也可引进必要的国外先进技术，使产品达到和超过国内外先进的技术标准，并具有更大的竞争能力。企业必须保证产品的质量。企业要实行全面的独立经济核算，合理使用资金和劳动力，节约能源、资源和各种物资，不断提高劳动生产率，降低成本。企业必须遵守财经纪律，接受审计机关、财政部门和各级银行的监督，按照国家规定缴纳税金、利润和其他费用。
关于企业与主管单位的关系，主要规定有：企业必须接受企业主管单位的领导，全面完成由企业主管单位综合平衡统一下达各项计划指标。由国务院主管部门与省、自治区、直辖市双重领导的企业，应由国务院主管部门与省、自治区、直辖市协商，按照分工的主次，确定一个主要的企业主管单位。企业的长远规划、年度计划、重大技术改造计划和引进国外先进技术的计划，要报企业主管单位批准后执行。企业作出的决定，不得与企业主管单位的决定相抵触。企业主管单位负责确定企业的产品方向和生产规模。企业主管单位要统一下达各项计划指标，考核企业的各项计划指标完成情况。企业主管单位按照干部管理权限，负责对厂长、副厂长和总工程师、总会计师等厂级经济技术干部的任免、培训、考核和奖惩。
上述各项规定清楚表明：第一，在全面改进的计划经济体制下，国有资产管理三个主要内容（即国有资产使用权、收入分配权和处置权）和四个主要特点（即政企职责不分，社会经济管理职能与国有资产管理职能不分，国有资产所有权与经营权不分，以及国有资产管理方面的条块分割）基本上没有变动。第二，相对计划经济时代来说，这时国有资产所有权与经营权已经有了更大程度的分离。这一点表现在企业的生产、物资选购、产品销售、价格确定、出口产品和外汇分成、专利转让、商标专用、多余固定资产处理、收入分配、招工和机构设置等方面。这种分离在一定程度上增强了国有企业活力。第三，伴随国有资产所有权与经营权在一定程度上的分离，源于改革实践的需要，萌发了比较明显的国有资产产权管理。其具体表现如下：1979年，国家为了提高固定资产使用率，解决企业资产闲置浪费与投资不负责任的问题，对国营企业固定资产开始实行有偿调拨。1980年国家又开始对国营工交企业征收固定资产占用费，对中外合资企业开始征收土地使用费。1982年国家又明确指出，国营企业的全部固定资产和流动资产都是国家资产，任何人不得侵占。这些产权管理对保护国有资产起了有益的作用。但是，由于缺乏经验，对在国有资产所有权与经营权产生一定分离的情况下，需要加强国有资产管理缺乏认识，出现了国有资产管理改革滞后于国有资产改革的状态，从而诱发了相当普遍地滥发奖金的现象，浸蚀了国有资产。
二、有计划的商品经济条件下国有资产监管的实践 （1985—1992）
1985—1992年，在有计划的商品经济理论指导下，国有资产管理体制改革正式起步。如前所述，有计划的商品经济具有从计划经济向社会主义市场经济过渡的特点。与此相联系，国有企业作为相对独立的商品生产者和经营者也具有从作为政府行政机关附属物向作为市场主体过渡的特点。这样，一方面，国有资产所有权与经营权有了更大程度的分离；另方面，国有资产管理机构也适应这种分离的需要而初步建立起来。
随着企业经营权的扩大，进一步增强了企业的活力。但国有资产管理体制改革滞后于国有企业改革的现象更趋于严重，以致国有资产监管工作没有跟上。于是，国有企业工资侵蚀国有利润现象更趋于严重，国有资产流失现象泛滥。正是这种实践呼唤加强国有资产的监管，建立国有资产管理机构。
适应这一要求，1988年1月，国务院正式决定，建立国家国有资产管理局，把国有资产的产权管理职能从政府的行政管理职能和一般经济管理职能中分离出来，由该局统一归口管理。同年3月25日，七届全国人大一次会议通过的政府工作报告中又明确指出：“要抓紧建立国有资产管理体制”。4月9日人大批准了国家国有资产管理局的建立。8月31日，国家机构编制委员会审议并确定了国家国有资产管理局的“三定”方案。这是一个很重要的法规性文件，问题不仅是涉及到国家国有资产管理局这个机构如何建立的问题，更重要的是，它也初步提出了构建中国新的国有资产管理体制的一些基本原则，使这项艰难的起步工作有了比较明确的方向和法制依据。根据“方案”的规定：国家国有资产管理局作为国有资产的代表者，是国务院专门管理国有资产的职能机构；而且，将按照“统一领导、分级管理”的原则（“方案”的提法是“统一政策、分级管理”，以后的文件改成了现提法），逐步建立起从中央到地方的国有资产管理体系。它的任务是，对中华人民共和国境内和境外的全部国有资产（包括固定资产、流动资产和其他国有资产）行使管理职能，重点是管理国家投入各类企业（包括中外合资、合作企业）的国有资产。为了维护全民所有制财产，保护所有者的利益，国家赋予它行使：国有资产所有者的代表权；国有资产监督管理权；国家投资和收益权；资产处置权等权力。国家国有资产管理局主要职责是：第一，会同有关部门制定国有资产管理的政策、法规及规章制度并组织实施；第二，负责国有资产的清产核资、产权界定、进行产权登记、处理产权纠纷、建立健全国有资产管理信息系统等基础性管理工作；第三，会同有关部门按照分级监管的体制决定或批准企业国有资产的经营形式和国有企业的设立、合并、分立、终止、拍卖、审批产权变动和财务处理的重大问题，组织清算和监缴被撤销、解散企业的国有资产；第四，对国家投资的分配和国有资产重大投资项目提出意见和建议，并对投资效益进行重点跟踪监测；第五，参与研究国有企业税后利润和国家股权收益的分配方案，并监缴国有资产产权收益；第六，会同有关部门制定考核国有资产保值增值的指标体系。监督、考核和评价企业国有资产的资产负债、经营损益等财务状况；第七，会同有关部门研究制定资源性国有资产管理和行政事业单位国有资产的制度和方法，参与处理重大产权纠纷；第八，制订国有资产评估的法规和管理制度并监督、检查执行情况。
在国有资产管理局建立以后，主要进行了以下工作：第一，调查研究，摸清家底。各级国有资产管理机构组建后，认真贯彻了国务院《关于加强国有资产管理工作的通知》精神，对中央和地方在境内外国有资产存量、分布、管理、效益等情况进行了调查，对国有资产在承包、租赁、中外合资、股份制、集团经营、企业兼并等改革中出现的问题进行了调查。通过调查研究，摸清了家底，为有针对性地制定国有资产管理工作的方针政策打下了基础。第二，进行了清产核资的准备工作。1991年3月，国务院成立了清产核资领导小组。清产核资工作从1992年开始试点，清产核资的范围是全民所有制企业、事业单位、党政机关、社会团体、军队和武警，以及由其投资或举办的国内其他企事业单位。重点是清查核实各企业中的国有资产。第三，开展了产权变动中的国有资产评估工作。1990年底，据辽宁、上海等8省市的不完全统计，已对 34.47亿元的国有资产进行了评估，评估后资产平均升值率为67.7％。第四，参与了清理整顿公司工作，防止在公司“撤、并、转”过程中国有资产流失。第五，清理整顿境外国有资产产权。针对许多境外国有资产长期以个人名义在当地注册带来的弊端，国有资产管理局会同财政部，对以个人名义在境外注册的企业办理了明确产权归属的法律手续。第六，参与了完善承包制的工作。据北京、山西、湖北等6个省市的统计，国有资产管理部门参与发包的企业已占承包企业总数的61％。第七，初步建立了国有资产年度报告制度。根据编报汇总结果，1991年末全国国有资产总额为26846亿元。其中经营性国有资产为19536亿元，占72.8％；非经营性国有资产为7310亿元，占27.2％。（注：彭成洪主编：《国有资产管理》，中国财政经济出版社2002年版，第58—59页。）第八，进行了国有资产管理体制改革的试点工作。
上述情况表明：国有资产管理局的建立，是中国国有资产管理体制改革正式起步的主要标志，并大大推动了国有资产产权的管理工作。但是，正像有计划的商品经济和作为相对独立的商品生产者和经营者的企业具有过渡性的特征一样，1988年建立的国有资产管理局也是如此。这就意味着前述的计划经济体制下国有资产管理的四个特征并没有根本性的转变。而这一点正是国有资产管理局不能真正发挥其应有作用的根本原因。这种状况也使得政企分开不能从根本上得到实现，国有企业不能成为市场主体。因此，深化国有管理体制改革，就成为一个紧迫的任务。
三、建立社会主义市场经济条件下国有资产监管的实践 （1993—2003）
1992年党的十四大明确了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。在这个精神指导下，国有企业改革在进一步深化。在这种形势下，推进国有资产管理改革，就显得更加重要了。这突出表现为以下三点：第一，它是解决政企职责分开、国有资产所有权与经营权分离的一个必要的前提。政企职责分开，所有权与经营权分离，是使国有企业真正成为市场主体的前提，也是建立新的宏观调控体制的条件。而建立国有资产管理新体制又是实行政企职责分开，所有权与经营权分离的必要前提。显而易见，政府的众多经济管理部门，主要是各级主管部门，仍然象改革前那样，实际上保留着国有资产所有者代表的身份，这就很难使它们把自己的职责真正转移到主要从事宏观经济管理上来。只有建立专责化的国有资产管理部门，由它集中行使国有资产所有者的代表权，统一承担国有资产产权管理的任务，这才能使这些部门真正实现职能转变，集中精力搞好宏观管理，不再直接插手企业自身的经营工作，从而实现政企职能分开。在有了专责化的国有资产管理部门以后，所有权与经营权的分离问题也就比较容易解决了。第二，它是国有企业真正成为市场主体的关键。要使企业成为市场主体，并实现国有资产的保值增值，除了要赋予企业独立法人地位以外，还要通过改革企业产权制度，把所有权制约引入企业，这才能使企业建立起有效的自我约束机制。而这种所有权制约只能通过改革国有资产管理体制，才能出现。第三，它是解决当时突出存在的国有资产状况不清、管理混乱、资产闲置浪费和被侵占流失问题的根本出路。舍此，别无他途。
依据党的十四大精神，以及中国深化改革的实际需要，对国有资产管理体制改革，党的十四届三中全会明确提出：“加强企业中的国有资产管理。对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径。加强中央和省、自治区、直辖市两级政府专司国有资产管理的机构。有关部门对其分工监管的企业国有资产要负起监督职责。根据需要可派出监事会，对企业的国有资产保值增值实行监督。”（注：《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，人民出版社1993年版，第9页。）党中央和国务院还提出：“允许地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式。”
依据这些精神，在改革国有资产管理体制问题上，从以下四个方面做了探索和实践。
第一，在构建国有资产的管理、监督和经营体系方面的探索和实践。在这方面，上海和深圳等地的实践创造了好的经验。上海的做法：上海从1993年7月起，着手对国有资产管理体制进行改革，形成了“两级管理、三个层次”的国有资产管理体制。所谓“两级管理”，即通过市对区县的综合授权，市、区县两级政府对所属企业中的国有资产行使所有者职能；所谓“三个层次”，即构造国有资产管理委员会及专司机构——国有资产管理办公室，国有资产经营公司，以及国有独资公司、控股公司和参股公司三个层次的国有资产管理和营运体系。第一层次由市政府设立市国有资产管理委员会及其办事机构——市国有资产管理办公室，实现政府的社会经济管理职能同国有资产所有者职能的分离。市国有资产管理委员会作为市国有资产所有权的总代表，依法对本市国有资产进行管理，并对其行使所有者职能，负责组建市国有资产经营机构并授权其经营国有资产。市国有资产管理办公室同时又是市政府专司国有资产管理的职能部门。第二层次组建国有资产经营机构，并以授权方式使其承担国有资产的经营职能，实现国有资产管理职能同国有资产经营职能的分离。国有资产经营机构主要有两种形式。一是将企业主管局改制为国有资产控股公司，按政企分开的原则将其原有的行政职能移交给市经委等政府部门。二是以优势企业为龙头组建企业集团公司。第三层次对国有企业进行公司制改造，重构产权制度，实现出资者所有权与企业法人财产权的分离。改组后的国有企业变为规范的国有独资公司，控股公司和参股公司，依法拥有法人财产权，成为具有法人地位的市场竞争主体，实行自主经营、自负盈亏。作为国有资产经营机构，国有控股公司或集团公司依据其投资份额，行使出资人职能，享有相应的资产收益权、重大决策权和选择经营者等出资者权利，同时承担相应的义务和责任。上海在构造国有资产管理、经营体系的过程中，同步进行了国有资产监控体系的建设。在机构设置上，首先在国有资产管理办公室下设立专职监控机构，对全市国有资产行使监控职能。其次，在国有资产经营机构设立监事会，监事会成员由体外监事和体内监事两部分组成，按资产运营和资产监督分工原则，体外监事由政府部门领导和有关专家组成。第三，资产经营机构向所投资企业外派监事会。为了加强对公司财务会计活动的管理和监督，同时还实行了向公司委派财务总监和财务会计主管的制度。
这些地区对建立社会主义市场经济条件下的国有资产管理、监督和经营体系进行的积极探索，尽管还有不少问题需要研究，但为构建新的国有资产管理体制提供了有益经验。把这些经验概括起来，就是建立国有资产的管理、监督和经营体系。这个体系可以包括以下三个层次：1、建立国有资产管理局，承担国有资产的管理和监督职能，但不承担国有资本的经营职能。 2、建立承担国有资本经营职能的单位，保证国有资本的保值增值。从现有的实践看，可采取以下三种形式：组建新的国有资本经营公司，专司国有资本的营运；对有条件的大型企业或企业集团授权，使其成为国有资本的投资主体；由企业主管部门转变职能，改组为授权的国有资本投资主体。3、依据现代企业制度所要求的出资者所有权与公司法人财产权分离的原则，在国有资本投资主体的下面，把原有的国有企业改造作为市场竞争主体的现代企业制度。
以上各点也就是中国理论界逐步提出的通过“三个层次职能分开”来建立“三个层次构成的国有资产运营”的改革思路。“三个层次职能分开”，是指政府的国有资产所有者职能与社会经济管理职能分开，政府所有者职能与产权经营职能分开，国有资产经营中出资者所有权与企业法人所有权分开：“三个层次管理与运营体系”，是指在政府两种职能分开的基础上，将政府的国有资产终级所有者职能集中统一起来，实行一元化和专业化管理，在所有者职能与产权经营职能分开的基础上，建立一个由众多专司国有资产投资经营的公司组成的中介经营体系，在企业出资者与企业法人财产权分开的基础上，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，使企业成为市场竞争的主体。依据这些经验的总结，党的十五大又进一步明确提出：“建立有效的国有资产管理监督和营运机制，保证国有资产的保值增值。”（注“《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1997年版，第24页。）
第二，在加强国有资产监管方面的探索和实践。在1993年11月党的十四届三中全会明确提出建立现代企业制度以后，加强对国有企业资产监督管理，就显得更为紧迫而又重要了。为此，国务院依据党的十四届三中全会精神于1994年发布了《国有企业财产监督管理条例》。（注：参见《建立现代企业制度试点工作手册》，第465—469页。）该条例的颁布，为建立国有资产监督管理体系，明确政府有关部门和企业对国有资产保值增值的责任，防止国有企业资产流失提供了法律保障。有关地区、部门和企业贯彻条例工作取得了以下成效：1、初步形成了国有企业财产监管制度。2、强化了企业经营管理国有资产的意识，促进了企业加强资产经营管理。3、从资产经营的角度客观评价经营者的经营业绩，加强了对经营者的监督。随着改革的发展，政府对国有企业监督不力的问题暴露得很尖锐。在这种情况下，国务院于1998年5月7日发出《关于向国有重点大型企业派出稽查特派员方案的通知》，随即付诸实施。建立稽查特派员制度是实现政企分开的重大举措，是国家对国有企业管理方式的重大转变，也是对企业领导人员管理制度的重大改革。这个制度符合国际惯例，实际上也是1994年国务院颁布的《国有企业财产监督管理条例》的发展。实践表明，它对于推进国有企业改革和规范企业行为，具有重要意义。
此后，特别是2000年以来针对企业法人治理结构不健全，内部人控制严重情况，在加强国有企业监管方面又采取了一系列重大举措。1、建立健全了国有企业监事会制度。为了进一步从体制上加强对国有企业监督，确保国有资产及其权益不受侵犯，2000年3月15日，国务院发布了《国有企业监事会暂行条例》，决定由国务院向国有重点大型企业派出监事会，并授权各省、自治区、直辖市人民政府参照条例规定，对其下属企业派出监事会。这是对稽查特派员制度的进一步完善，目的是从制度上规范和强化国有企业监督，变外部监督为内部监督，变临时监督为日常监督。按照《国有企业监事会暂行条例》的规定，国有重点大型企业监事会由国务院派出，向国务院报告，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。监事会以财务监督为核心，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。监事会与企业是监督与被监督的关系，不参与、不干预企业的经营决策和经营管理，尊重企业的经营自主权，保护企业负责人搞好企业的积极性。通过检查企业财务、经营效益、利润分配、国有资产保值增值、资产运营等情况，监事会对企业负责人的经营管理业绩进行评价，提出奖罚、任免建议。监事会每次对企业进行检查结束后，要及时作出检查报告。（注：《经济日报》2000年8月18日第2版。）同时废止了1994年7月24日发布的《国有企业财产监督管理条例》。2、积极推进财务总监委派制和聘任制，进一步强化国有企业财务总监监督机制。为维护国有企业的所有者权益，强化对企业的财务监控，在明确企业产权关系的基础上，积极试行财务总监委派制和聘任制，国有资产授权经营公司由董事会聘任财务总监，母公司可向所属全资或控股的子公司委派或推荐财务总监。《国有企业监事会暂行条例》发布以后，为了加强对国有企业的监督管理，许多地方明确规定：财务总监以外部监事身份进入企业监事会，进一步加强企业财务监督力量。3、继续推行对国有企业会计委派制试点。据调查，2000年全国已有20个省、市、自治区对国有大中型工业企业进行了会计委派制试点，试点总数在618家，被委派人员大都处在企业财会体系的关键位置；其个人利益与派驻企业脱钩。实施会计委派制有助于提高会计信息的真实性，使政府对国有企业的财务监督力度进一步加大。
第三，建立国有资产管理机构的改革实践在曲折中发展前进。如前所述，1988年建立国有资产管理局具有过渡性的特点，其作用也没有得到充分的发挥。但就其实现国家的社会经济管理职能与国有资产所有权职能的分离这个改革方向来说是正确的。但到1998年国务院机构改革时，将独立的国有资产管理局并入财政部。这固然是出于精简庞大的政府机构的需要，但也反映了对原有的国有资产管理体制弊病及其改革方向的认识不清。就其实现国家社会经济管理职能与国有资产所有权职能合一的回归来说，是国有资产管理体制改革的一种倒退。当然，也应该看到：在1998年以后，政府在构建国有资产的管理、监督和经营体系，加强国有资产监管以及切实精简政府机构和转变政府只能方面做了大量工作，并取得显著成效。但是，撤销独立的国家国有资产管理部门，是不符合国有资产管理体制改革方向的。问题在于：在独立的国有资产管理局撤销以后，管理国有资产由政府各个职能部门分割行使：人事权在人事部、组织部或大企业工委，投资权在计委，国有企业的宏观调控和资产处置权在经贸委，资产收益权在财政部。有关国有资产的重大决策、选择经营者等权力，实质上仍然为各个部门所把握，国有资产管理部门或者根本不存在，或者有名无实，要实现政府双重职能的转变，在实践中由于专门的国有资产管理机构的缺失而无法操作。
这样，在改革已经取得进展的情况下又引发了一系列问题。主要是：1、政府对国有资产管理又实行多头管理，管人、管事和管资产相脱节。如；主管企业的干部考核部门不考核资产经营效益，却负责经营者的选择。国家经济综合部门监督着国有资产的运营，却不能选择经营者。这种人为的分割导致了国有资产运营效率低下等一系列问题。2、国有资产无人真正负责，造成了国有企业的“内部人控制”问题，引发了国有资产流失、收入分配混乱、逃税、逃废银行债务等现象。3、政府职能没有真正转变，干预企业的问题仍然存在，企业的自主经营权还没有真正落实。
造成上述问题是与撤销国有资产管理局相联系的。具体说来，有两方面：一是国有企业的出资人职能由不同部门分割行使，形成“九龙治水”的局面，名义上大家都负责，实际上谁也不负责，也负不了责，形不成真正意义上的“问责”制度。二是政资不分，政府部门即承担社会经济管理职能，又承担国有资产管理者职能，造成了政府以国有资产管理者的身份干预企业的正常经营活动。还需指出，由多个政府职能部门分割行使国有资产出资人职能，而没有一个专门的国有资产管理机构，似乎与计划经济体制下的国有资产管理机构设置有些相同之处。但是，那时国家是把国有企业的管理与对国有资产的管理捆在一起进行的，没有一个专门的国有资产管理机构，其弊端表现为管理效率低下，尽管如此并没有出现管理真空和管理失控。但在 1998年撤销国有资产管理局以后，一方面强调在微观上要给予国有企业自主权，要摆脱对国家投资企业的行政管理而转向产权管理，另一方面却没有统一的国有资产管理机构作为现实的产权主体。这种国有资产管理机构改革与国有企业改革的不配套，表现的就不仅仅是国有资产管理低效率，而更多地表现为内部人控制和严重的国有资产流失。在这种情况下，对国有资产管理机构的改革显得更加必要和紧迫。正是依据上述经验的总结和改革的要求，2002年召开的党的十六大提出建立国有资产管理机关。这当然不是1988年建立国有资产管理局的简单重复，而是在新的更高层次上的再建。这一点，拟在下面结合整个国有资产管理体制基本框架的新设置一道进行分析。因为再建国有资产管理机构，是这个基本框架的主体。
第四，有效的国有资产管理体制基本框架新设置及其实施。党的十六大明确提出：改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权力、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值”。（注：《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，第25页。）
显然，实行这样一种国有资产管理体制是可以通过政资分开达到政企分开的目的，进而通过所有权与经营权的分离把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体，实现国有资产的保值和增值。因而，可以看做是有效的国有资产管理体制基本构架的重新设置。
但实行新的国有资产管理体制是一场深刻的革命，还需要做多方面艰苦的努力。特别是要着力排除由旧体制形成的习惯势力的阻力，由条块分割形成的部门利益和地区利益的阻力。为此，首先需要在总结国内外已有经验的基础上，建立和完善相关的法律法规，做到依法监管。国务院于2003年6月5日公布实施的《企业国有资产监督管理暂时条件》（以下简称暂行条例）正好适应了这一要求。之所以要制定暂行条例主要是为了落实党的十六大关于国有资产管理体制改革的精神，以及为机构改革的顺利进行提供法制保障。制定暂行条例主要把握三项原则：一是按照十六大和十六届二中全会关于国有资产管理体制改革的精神，明确国有资产管理体制的基本框架和企业国有资产监督管理的基本制度。二是依据公司法等有关法律、法规的规定，明确国有资产监督管理机构的出资人职责，既要保证出资人职责到位，又要切实保障企业经营自主权。三是考虑到国有资产监督管理体制改革的经验还不成熟，条例是暂行的，具有原则性、起步性、过渡性的特点，对当前急需解决、看得准的问题，作了比较明确的规定；对有些需要进一步研究探索的问题，作了比较原则的规定，有些没作规定。待实施一段时间后，再总结经验，对暂行条例进行修改、补充和完善。暂行条例关于企业国有资产监督管理体制主要规定有：按照党的十六大报告，暂行条例规定，企业国有资产属于国家所有。国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。同时，暂行条例就国有资产管理机构的设立做出明确规定，国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，按照“权力、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合”的原则，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。暂行条例还明确要求各级人民政府应当坚持政府的社会经济管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会经济管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。
暂行条例关于国有资产监督管理机构作为履行出资人职责的机构，对所出资企业国有资产实施监督管理的主要内容包括：一是对所出资企业负责人实施管理。国有资产监督管理机构任免国有独资企业的总经理、副总经理、总会计师及其他企业负责人；任免国有独资公司的董事长、副董事长、董事，并向其提出总经理、副总经理、总会计师等的任免建议；依照公司章程，提出向国有控股的公司派出的董事、监事人选，推荐国有控股公司的董事长、副董事长和监事会主席人选，并向其提出总经理、副总经理、总会计师人选的建议。二是对所出资企业重大事项实施管理。国有资产监督管理机构依照法定程序，决定所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重大事项；作为出资人，决定国有股权转让；国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。被授权的国有独资企业、国有独资公司应当建立和完善规范的现代企业制度，并承担企业国有资产的保值增值责任。三是对企业国有资产实施管理。国有资产监督管理机构负责企业国有资产的产权界定、产权登记等基础管理工作；协调其所出资企业之间的企业国有资产产权纠纷；对所出资企业的企业国有资产收益依法履行出资人职责，对所出资企业的重大投融资规划、发展战略和规划，依照国家发展规划和产业政策履行出资人职责。为防止企业国有资产流失，要求国有资产监督管理机构建立企业国有资产产权交易的监督管理制度，加强对企业国有资产产权交易的监督管理；所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的重大资产处置，需由国有资产监督管理机构批准的，依照有关规定执行。
暂行条例规定，国有资产监督管理机构对企业国有资产采取不同的监管方式。国有资产监督管理机构依照法定程序，直接决定国有独资企业、国有独资公司的重大事项；对国有控股公司，国有资产监督管理机构依照公司法规定，通过派出的股东代表、董事，参加股东会、董事会，按照国有资产监督管理机构的指示发表意见，行使表决权，对企业国有资产实施监督管理。同时，为了保证国有资产监督管理机构既要履行出资人职责，又不影响企业经营自主权，暂行条例明确规定，所出资企业及其投资设立的企业，享有有关法律、行政法规规定的企业经营自主权。国有资产监督管理机构应当支持企业依法自主经营，除履行出资人职责以外，不得干预企业的生产经营活动。
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