走向国家人权机构：信访制度改革的一种可能思路，本文主要内容关键词为：人权论文,制度改革论文,思路论文,走向论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人权事业的全面发展不仅依赖于执法和司法，还必须要有专业的人权机构，通过这种专门机构的职能性活动，补充常规法律机制的不足，全面推进人权保障。在中国，目前还没有冠以“人权委员会”名号的专门机构，但其实却不缺乏以人权保障为主要职能的机构，当代中国的信访机构就是一种特殊的人权保障机构。
对于信访制度，很多学者提出了批评，认为该制度解决纠纷的能力有限，并且过分依赖官员的个人权力而可能对司法权威造成损害，但在现实生活中，信访制度在人权保障方面还是发挥了积极的作用，尤其对于社会贫弱者而言，信访机构的存在为他们维权求助打开了一扇便捷而灵活的大门。
关于信访制度改革，笔者的设想和建议是：信访制度改革可以考虑把信访机构转变为国家专门的人权保障机构，使其承担起人权委员会的职能和使命，服务于中国人权事业的进步。
为了达到这个目的，现行信访制度需要从体制和功能两个方面进行积极的转换与变革。
一、体制性转换：一元信访体制
目前我国信访机构的设置是相当庞杂的，具体说来包括五个系统：党的信访机构，即党的纪律检查委员会；政府信访机构，即各级信访局和各部门负责信访的机构；人大信访，即各级人大的信访处或室；司法信访，即法院、检察院的专门庭或处；社会信访，包括媒体、社团、企业和事业单位等。现行的信访机构设置是和现行信访制度的政法功能相匹配的。如果说在未来信访制度能够实现向人权保障机构的转换，则信访机构的设置也必须随之进行调整。针对人民代表大会制这种社会主义政体的实际情况，笔者认为未来的信访机构设置应当是人大之下的一元信访体制，具体讲就是在国家信访的层面上，打破现有的行政信访与人大信访并立的局面，将其统一到人大之下。各级人大设立“信访局”或“信访委员会”，由其统一受理群众的来信来访，政府内部不再保留信访机构，这种体制我们将其称之为“一元信访体制”。
之所以建议由人大主导信访机构，这是因为：
1、人大受理信访名正言顺合理合法。我国的政体是人民代表大会制，它是社会主义式的民主代议制。人民代表人民选，选出代表为人民，老百姓有了不满和问题，当然可以向自己的代表提出，要求自己的代表给予帮助和解决。而根据《选举法》的规定和精神，人大代表有法律上的义务与选民联系，听取其诉愿，为其解决问题。因此，群众上访找人大要比找政府更有勇气和信心。另外，信访所反映的问题很大部分是与各级行政、司法机关相关的，或者直接就是群众与有关国家机关之间的矛盾，或者是民间问题国家机关不解决或解决不好，针对这些问题，交给政府去处理有时候与正当程序的法治原则无法兼容，而交给各级人大则是符合法理的。在我国的政治体制之下，所有的其它国家机关及其领导人，包括行政和司法，均由各级人大选举产生，要对同级人大负责，接受其监督。所以，当老百姓对国家机关不满而向人大上访应该是找对了人走对了门，人大有义务也有权力对其它国家机关进行有效的监督。
2、由人大之下的专门机构受理上访有利于提高工作效率减少成本。在现行信访体制下，一个地方同时设立行政和人大两套信访机构，对国家而言意味着多一份财政支出，而对上访群众来说则意味着多一回奔波劳碌。实际上，设立两套信访机构，并没有提高工作效率，相反却使有些信访干部在推脱来访时多了个借口。所以，将行政信访整体并入人大信访，撤一块牌子，组一套班子，对国家对群众均是有利而无害。
3、由人大统一处理信访，有利于促进民主与法治的发展。过去，老百姓找政府部门上访，最大的希望在于获得行政首长的关注和帮助，内心存在对“清官恩典”的渴望，而事实上清官的“关注”常常是抛开法律规则直接运用行政权力进行处理的结果，在这里可能有实质公正，但却违反了程序正义，归根到底还是权大于法。相反，在建立起人大一元信访体制后，由专门的信访机构统一受理，由专职的人员进行督办查处，完全按照监督程序去进行。在这里，人大行使的是监督权而非决策权。这样一来，老百姓形成一种认识，人大能管事，能替民作主，应该相信人大，而人大作为一个民主机构依法对其它机关进行监督，无形中也提升了自己的地位，强化了民主与法律的权威。人大信访取代行政信访，实质是用人民代表的法律权威取代行政首长的个人权威，是用规则治理代替了人的治理。
二、功能性转向：中国式的申诉专员制度
在当今世界上具有广泛的示范效果的议会型“申诉专员”(Ombudsman)最早可溯源于1809年的瑞典。申诉专员制度自在北欧产生以后，自20世纪后开始被其它国家所效仿。目前，申诉专员制度已遍布欧洲、北美、拉美、加勒比海地区、非洲、大洋洲和亚太地区。1995年，欧盟根据马斯特里赫特条约任命了首任欧盟申诉专员。作为一种人权保护机构，申诉专员制度在各国因其国情不同而呈现出不同的形态，但在制度原理上却是基本一致的。
1、设立申诉专员的主要目的就是保护人权，其使命是保护民众权利免受行政权力滥用之害，促使政府改进行政管理，加强行政公开。一般通过法律赋予申诉专员以相应的职权。
2、为了维护申诉专员的独立性，其身份往往受到和最高法院大法官同样的保障，在财政上也是完全单项开支。申诉专员由议会选出，由政府任命。
3、申诉专员负责处理公众对行政管理部门的决定和措施的投诉。为此，他享有广泛的调查权，可以询问任何机关、查阅任何文件资料，而所有政府部门及公务员均有协助之义务。
4、申诉专员通常不具备对行政部门的强制约束力，他可以在调查的基础上提出劝告和建议。一般情况下，申诉专员的劝告、建议都会得到落实，其最重要的约束力来自议会和公众传媒。①
一般情况下，申诉专员的人数不会太多，1到4人不等，均由议会选出德高望重的人士担任，但配备有大量的辅助人员。当公民认为自己的权益受到行政权力的侵害而没有得到合适的法律救济时，便可以向申诉专员提出投诉，由其开展调查并向政府机关提出建议。申诉专员制度对行政权的约束和对人权的保障是相当明显的，因此人们又把他形象地叫做“护民官”。
可以看出，中国现行的信访制度多少类似于西方的申诉专员制度，中国的信访机构在很多人眼中也相当于西方的“护民官”。尽管中国的信访机构可以受理公民对政府行政行为的投诉，但它的权力实际上又是非常有限的，而且它的地位也是不独立的，这就必然导致其不大可能对政府构成有效的监督，也无法对公民提供有效的救济。
附：信访工作流程图
在对现有制度进行不断的改革和完善中，其实可以尝试借鉴西方申诉专员制度以及其他人权机构的作法，将其巧妙地纳入到中国的政治结构中来：
1、信访机构应当具有独立于行政机关的法律地位，这是它可以担任起监督政府和保护人民的使命的前提。在中国人大主导之下的分权体制中，信访机构归属于人大是名正言顺的，这使它可以独立于政府并有权力监督政府。
2、作为国家人权保护机构，信访机构承担的人权职责比较广泛，包括制定人权政策，实施人权教育，普及人权知识等，但其中最重要的则是接受在“穷尽法律程序”或保护领域不明确而导致的人权侵害事件的控诉。与其职责相适应，信访机构应当享有合适的调查权，该调查权可以涉及任何行政、司法机构，在调查中可以不受任何机关干预。
3、在调查的基础上，信访机构应向人大提交调查报告。报告不能对涉案机构作出命令或代替作出处理，仅可以提出建议和劝告，该报告在提交人大的同时，应向社会公开。
4、信访机构的另一项重要的职责是在处理控诉案件的过程中附带审查政府的人权政策，以便发现遵守人权方面的缺陷并提出改进这种缺陷的方法。
从中国人权事业发展的角度想，如果信访机构能够实现向国家人权保障机构的转换，其意义将是重大的：信访制度不会影响司法的地位和权威，因为它仅仅接受穷尽法律救济后的投诉请求，而且其调查结论并无强制约束力；信访制度通过与人大权力相结合并引入公众舆论，必将会对行政权和司法权构成一种有距离的监督，有助于实现依法行政和司法公正；信访制度在行政救济和司法救济之外开拓了另一条人权救济的可行思路，它不谋求代替行政和司法，但承认行政和司法中必不可免的失误并为此提供了相对间接的补救，体现了对人权的高度重视。
注释：
①季卫东：《“护民官”的威信》，《中国法律人》，2004年第4期，第16-18页。