环境行政指导制度与林业可持续性调控，本文主要内容关键词为：持续性论文,林业论文,行政论文,制度论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务，它正经历着由以木材生产为主向生态建设为主的历史性转变[1]。林业走可持续发展之路，是中国林业发展的自身需要和必然选择。随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，林业及森林资源的调控越来越重要、复杂，在林业可持续性发展中单纯依靠“命令—控制”型调控模式或者完全依赖市场机制型调控模式，已很难适应当前需要，应该建立市场经济和政府宏观调控相结合的森林资源管理体系[2]。在我国林业保护和发展市场化条件下的林业调控领域中，在“政府失效”和“市场失灵”的自省和反思下，采用“命令—控制”与市场激励相平衡的机制极具必要性。
1 环境行政指导在林业可持续性调控中的效用分析
林业可持续性调控是指在市场经济条件下，政府依据国家可持续发展战略对森林资源的具体要求，运用协调、规划、预警和控制等多种经济、法律和行政手段，对森林资源的存量、结构、流速和效益、社会总供给和总需求的总量及其结构、布局等进行有效的引导、调节和控制，是森林资源宏观管理的一种重要形式。其目的在于把握整个森林资源发展趋势，弥补市场机制的缺陷，协调森林资源利用与环境需求的矛盾，促使林业可持续发展，从而满足人类对森林资源的社会、经济和生态需求[3]。
环境行政指导是行政指导在环境行政管理领域的具体运用，是基于政府权威的一种诱导型柔性行政指导。环境行政指导是行政主体通过制定诱导性的法规、政策、计划和纲要等规范性文件，运用示范、教育、劝告、建议、协商、提供经费、知识和技术帮助等非强制性手段，使行政相对人为或者不为某种行为而实施的不具有法律拘束力，但可对行政相对人直接起作用的事实行为[4]。 它可以促进行政相对人自身利益或事业的发展，增进社会公益，预防危害环境公益的现象发生，从而实现一定的行政目的。
1.1 环境行政指导可避免林业调控的僵硬强制和无序放任
林业可持续的兴起，是可持续发展理念及实践向林业部门渗透、传播的产物。林业保护和发展是综合性的大规模的公益事业，政府在这种活动中的作用极为突出，政府进行适度干预是完全必要，但在单一的“命令—控制”调控机制下，会束缚微观经营主体的活力，导致效率降低。环境行政指导注重的是行政主体和行政相对人双方间的平等协调、沟通以实现合作，由于环境行政指导是通过行政主体与相对人平等地相互沟通、说服来实施的，所以相对人的意见能够得到充分的反映和重视，有利于帮助、促进和保护相对人的利益，对于接受环境行政指导的相对人而言，将彻底地支持和执行经由其参与而做出的决定。行政主体有权在审批、信贷和补贴等方面直接或者间接的对行政相对人施加影响，因此服从环境行政指导有利于行政相对人的整体和长远利益，是行政相对人承担社会责任的途径之一。
1.2 环境行政指导可推进林业产业化发展和科技进步 通过教育、示范、提供经费和技术帮助等环境行政指导手段和方法，为林业企业提供广阔的市场前景和可靠的业务来源，有利于林业企业的生存与发展；有利于充分调动林业企业发展林业产业的积极性和主动性；有利于林业企业向可持续发展经营方式转变，实现森林的生态、环境、社会和经济等多方面协调发展，从而可以直接促进和推动林业产业化。环境行政指导的积极采用，对林业产业化的发展提供了市场保证，并起到了促进林业产业发展的催化作用。借助其手段和方法，可促进林业企业进行技术改造，改变落后的生产工艺、技术，加快设备更新，大力加强资源综合利用，降低消耗和生产成本，在提高经济效益的同时实现环境效益。
1.3 环境行政指导可为林业管理立法提供弹性和填补功能 环境行政指导是行政主体对行政相对人的单方面行为，但又不同于行政行为，相对人是否服从环境行政指导时，行政相对人对于行政指导没有必须服从的义务。但此种任意性仅限于原则而言，实践中的环境行政指导，并非都具有服从的任意性。环境行政指导在林业保护和发展中效用明显、突出，行政主体仍处于较优越地位。我国林业产业处于发展初期，国家尚未有系统的法律、法规加以很好的规范、保护；即便存在现行或者将来可能出台的相关的法律、法规，在发生难以预料的应急事件时，也难完全解决；森林破坏的现象又十分复杂且呈多样性特征。因此，行政机关在运用法律法规所赋予的行政权力采取行政措施的同时，还可以实施具有非权力性质的环境行政指导，以弥补法律法规的盲区[5]。因此，行政主体在其职权范围内，应根据我国林业保护市场化的实际需要，机动灵活地采取各种对应措施，为今后的立法积累经验，促进林业产业的持续稳步发展。
2 环境行政指导在林业可持续性调控中的具体应用
在整个林业可持续性调控的法律体系中，环境行政指导作为一种环境管理手段被大量应用。为了保护和合理利用林业资源，国家颁布了一系列用林、管林的法律法规。主要有：《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》，此外还有一些森林防治、利用的法律、法规及标准。还制定了相当数量的地方性森林资源保护的法规与规章。以上的法律、规定均能体现出环境行政指导被大量应用，例如《中华人民共和国森林法》第12条规定：“在植树造林、保护森林、森林管理以及林业科学研究等方面成绩显著的单位或者个人，由各级人民政府给予奖励”。
在林业可持续性调控中，环境行政指导可以划分为助成性环境行政指导、限制性环境行政指导和调整性环境行政指导。限制性环境行政指导是通过采取警告、规劝等方式对相对方违法或不当的行为进行预防或制止。在林业可持续性调控的法律体系中，行政主体可以采取限制性指导行为来促使相对方减少林业资源的浪费。助成性环境行政指导是指行政主体帮助行政相对方实现其价值和利益的指导行为，主要是通过采用先进的科学技术来达到合理利用、保护林业资源的目的。助成性行政指导在林业可持续性调控中也被大量的采用。如《中华人民共和国森林法》第6 条规定：“国家鼓励林业科学研究，推广林业先进技术，提高林业科学技术水平。”它可以充分调动相对方的积极性、创造性，使之热心于林业资源的保护与合理利用研究。因为行政主体已经明确了行政指导的利益，即行政相对人如果接受了指导行为就会给自己带来利益，在利益的驱使下，行政相对人便会自愿接受指导从而顺利的达到环境行政指导的目标。调整性环境行政指导是指为调整利益冲突，解决不同利益主体之间的纷争而实施的行政指导行为。例如《中华人民共和国森林法》第17条第2款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”
环境行政指导还可分为代替的事前指导和强化规划的行政指导两种。代替的事前指导是先以非强制性的手段处理行政业务的行政指导。行政机关在发现相关人员或单位有实施破坏林业可持续性发展的事实时，在正式发布行政命令前，一般都会给予技术上的指导建议，或给予警告促其改善设施，以达到解决其违法行为的目的。采取代替的事前指导，不仅可以维持行政机关与行政相对人的友好关系，而且可以顺利进行监视工作，从而有效实现行政目的。强化规划的行政指导是以规划形式做成的行政指导，一般都要求实施较为严格的对策。行政机关对于林业可持续性发展所作的技术指导或改善的劝告，一般是以规划形式来作为行政指导的标准，并要求其管辖范围内的行政相对人一律遵守该规划标准。行政机关通过强化规划的行政指导，既可获得科学的规划方式，又可在实践中对其进行检验。这种强化规划的行政指导可以弥补依据法律法规的不足，因而被广泛运用于林业可持续性发展调控领域中。
3 环境行政指导在林业可持续性调控中遵循的原则
目前，我国林业保护市场化刚刚起步，林业行政本身存在许多不成熟的因素，环境行政指导在林业发展过程中存在诸多问题。因此，环境行政指导在林业可持续性调控中应遵循一定的原则。
3.1 合法性原则 环境行政指导必须受到行政原则的控制，以避免其对人民利益造成损害。依法行政原则要求行政主体在实施环境行政指导行为时，不得违背法律的基本原则、规定；应遵循法律的规定，在实施环境指导行为时，不得超越职权和所管辖事务的范围，否则将承担法律责任。环境行政指导合法性原则的作用，在于控制行政主体，要求行政主体的环境指导行为应具有法理依据，不得擅自越权处理。在林业可持续性调控中，环境行政指导必须合法，应符合3个要素：①严格环境行政指导条件，所作的环境行政指导不得超越法律所赋予行政主体的权限；②内容不可与法的明文规定及法的一般原则相抵触以及不得以强制性手段相威胁；③环境行政指导不得违反法定程序。
3.2 合理性原则 行政合理性原则要求行政机关对于法律法规无明文规定的业务事项，在不违背立法精神和公共利益的前提下，依据行政目的，作出适当、合理的处理。环境行政指导虽然不具有法律效力，但它却是行政机关基于行政的作用，为实现一定的行政目的而作出的，因而行政指导必须合法、合理。在林业可持续性调控中，合理性原则要求：①环境行政指导的程序必须公正，应当避免有关公务人员从事与其有利害关系的环境行政指导，即采用回避制度；②环境行政指导除了符合立法的精神外，还必须以改善和保护林业的可持续发展为总目的。
3.3 自愿性原则 由于环境行政指导是一种柔性的行政行为，以行政相对人的同意为条件。行政相对人接受指导与否，由其根据自身意愿决定。在林业可持续性调控中，自愿性原则要求：①行政相对人接受环境行政指导应是出于其真实意愿的表示，而不能是迫于行政主体的压力而为的行为；②行政主体只能采取说明、建议、劝告等非强制性手段来取得行政相对人的同意和协同合作。
3.4 及时性原则 在林业可持续性调控中，行政主体面对的情况复杂多样， 这就要求环境行政指导有别于一般的行政行为，应突出其机动性、简便性和实效性特点，根据客观事实的变化，及时并灵活地做出反映，否则可能会由于行政行为的滞后而造成行政不当。行政主体也应根据客观情况的变化及时作出符合客观实际的指导行为，行政机关应及时地作出指导、建议和劝告。否则，行政指导脱离实际，缺乏现实基础，必然会产生一些不良后果。
3.5 责任性原则 在林业可持续性调控中，从形式上看，环境行政指导似乎可以不受行政法的控制。但事实上，由于行政机关享有的地位和权力会对被管理者即行政相对人产生一定的心理压力或威慑力，以致环境行政指导的相对人一般都会按照环境行政指导的要求去做。但是，当行政相对人执行了错误的环境行政指导而遭受损失时，作出该错误环境行政指导的行政机关就此损失承担行为责任与否，即环境行政指导的责任问题，笔者认为，对于行政相对人由于执行错误的环境行政指导而遭受损失的，有权以法律规定补偿的标准取得相应的补偿并且享有申诉权。
4 环境行政指导在林业可持续性调控中的政策意义
实践表明，无论何种国家、何种经济体制，政府特别是林业主管部门通过环境行政指导，对林业的可持续发展具有极为重要的作用。
4.1 强化森林资源宏观发展规划 森林资源发展规划作为林业可持续性调控指导性文件，应在社会区域发展规划的总体框架内，以森林区划为基础至上而下进行编制。其内容包括森林资源的发展和控制目标，发展战略及重大生态公益林建设项目规划等。林种划分的指导性意见是新型森林资源调控模式实施的基础和前提，应在规划中予以体现。尤其是公益林与商品林的比重问题事关林业经营全局，政府应根据森林资源发展规划对各地的森林分类给出指导性意见，从总体上对公益林和商品林的比例提出控制方法和标准。以森林生态系统最低安全标准为基础，控制2类林的比例。具体办法是，根据林业可持续性发展要求，确定全国及各省区的最低安全标准，并根据不同时期森林资源比较优势及2类林供求状况和生态支付能力，对其比例关系进行宏观上的控制。技术上不断创新，促使木材替代有保障，而森林生态需求日趋旺盛，森林资源比较优势发生明显转移，应加强生态公益林部分的比重。在全省、全县范围内进行具体区域规划时，可以根据区域的具体情况进行适当调节。
4.2 环境行政指导决策应充分发扬民主 在林业可持续性调控中，行政主体作出具体常指导行为前应充分调研、论证。但实际工作中此环节常被忽略，行政主体仅凭单方的意愿作出环境行政指导行为，以致指导行为达不到预期效果，甚至还与行政相对人产生矛盾冲突。因此，应加强森林资源监测预警系统和宏观决策支持系统的建设，提高调控能力，促进决策的科学化。行政主体在作出一项环境行政指导行为前应公开涉及到行政相对人利益的内容，广泛听取意见、建议；也可以聘请专家组成顾问团就即将作出的指导行为进行分析，论证其可行性，依据论证的结论考虑该指导行为是否能够实施。经过论证具有可行性的环境行政指导行为才可以付诸实践，只有这样，才能带来巨大的社会效益。
4.3 建立和完善环境行政指导的奖励制度 在林业可持续性调控中， 应尽快建立环境行政指导的奖励制度，把奖励真正落到实处。环境行政指导在很多情况下是通过鼓励、奖励的方式来诱使行政相对人接受行政指导的，如《中华人民共和国森林法》第12条规定：“在植树造林、保护森林、森林管理以及林业科学研究等方面成绩显著的单位或者个人，由各级人民政府给予奖励。”但该法只笼统规定了给予保护森林、管理森林资源和林业科学研究的相对人奖励，具体在什么情况下奖励、如何奖励、奖励什么，以及由哪个机关奖励都未做出明确规定。因此，赋予了行政主体较大的自主权，但是一旦奖励不当就极易挫伤相对方的积极性，不利于林业保护可持续发展的。此外，森林法也没有明确规定奖励机关，如果相对方为我国的森林资源保护做出了贡献应获得奖励时，却又找不到奖励部门，这显然有悖于立法的初衷。
4.4 环境行政指导应当程序化 行政行为应遵循一定的程序，环境行政指导也应按一定的程序进行。行政主体在实施行政指导时有很大的自由性，如果不加以规范，将不可避免滥用指导权。程序是对权力滥用的限制。建立健全环境行政指导程序，可以避免行政主体滥用指导权，保护相对方的合法权益。在各国行政程序立法中，程序抗辩权已经成为一项普遍的制度和权利，主要表现为陈述权、申辩权、听证权等。程序抗辩权既是行政相对人对行政主体的监督和制约，又是公民行使参政权的一种途径，是行政相对人对行政权力运用的参入权[6]。目前国内正在起草制定行政程序法，建议在该法中对行政指导的程序问题做专门的规定，以尽早结束行政指导的无序状态。而且在制定行政指导的程序法时，应结合行政指导的特点，充分考虑行政指导相对方的利益，赋予其在行政指导上更多的程序性权利，给予行政主体更多的程序性义务，以切实地保护行政相对人的合法权益。
4.5 完善环境行政指导救济制度 在林业可持续性调控中，由于实施环境行政指导的行政主体毕竟具有官方的指导色彩，并非所有的环境行政指导都是符合原则的，林业企业的生产经营自主权可能会受到制约和干预。尽管彼此可能或者形式上进行了平等的协商，实质上行政相对人是否服从的选择余地极为有限，这无疑不利于林业产业的健康发展。由于行政主体的失误或滥用指导权而作出的指导行为，会给基于信赖行政主体而接受指导的行政相对人造成损害。环境行政指导行为所造成的损失，也应根据其责任性纳入救济的范畴内。但目前环境行政指导的救济途径、方式还不明确。因此，应尽快建立、完善环境行政指导的救济制度。环境行政指导的救济可以通过行政诉讼、行政复议、行政赔偿和行政补偿等途径予以实行。
4.6 提高行政机关工作人员业务水平 在林业可持续性调控中， 环境行政指导是行政主体在职责范围内作出的。目前，由于环境行政指导制度还不完善，环境行政指导缺乏规范性、制度化；行政主体素质参差不齐，偏爱喜好不一。因此，环境行政主体特别是具体负责此项工作的工作人员的业务素质非常关键，其自身水平直接决定了环境行政指导的好坏。因而需要对具体执行环境行政指导公务的人员加强公务管理，除了一般的工作考核外，结合责任追究制强化监察部门的权责，强化和改善司法监督，建立执法违法的追究制度及赔偿制度，发挥法律方面的组织和舆论监督作用。
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