论城乡教育一体化——兼论“城乡学校捆绑发展”等于“城乡教育一体化”吗？，本文主要内容关键词为：城乡论文,学校论文,一体化论文,兼论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
建国以来，我国主要实行的城乡分割、限制生产要素流动的城乡二元体制。在城乡二元体制下，城市居民和农民权利是不平等的。在某种意义上，农民处于“二等公民”的位置。[1]城乡二元体制造成了城乡二元的教育体制，突出的表现是城市户籍的学龄儿童与农村户籍的学龄儿童的受教育权利是不平等的。
在城乡二元教育体制下，城乡居民受教育权利不平等，造成了中国城乡教育巨大差距。例如在培养目标、资源配置、教师工资待遇、教师编制等等呈现出二元的特征，严重的阻碍了农村教育的健康发展和质量的提高，不利于农村孩子的社会流动和社会整合，如何破解城乡二元教育体制，保证教育机会均等，促进教育公平，成为教育界和社会界难题。
自2003年起，党和政府出台了一系列旨在促进城乡经济社会一体化建设和公共服务均等化的战略举措，为解决城乡教育二元体制提供了契机。如2003年10月，中国共产党中共十六届三中全会审议并通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次提出了五个统筹，即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，同时提出建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。”[2]这是第一次明确提出了要建立有利于逐步改善城乡二元结构的体制。
2006年10月中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次明确要求各级政府要把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，逐步实现基本公共服务均等化。[3]表明了农村将成为社会事业发展的重中之重，给农村教育带来了新的发展机遇，同时各级政府将致力于逐步缩小城乡之间、不同群体之间的基本公共服务差距，促进社会公平。
2007年10月，中国共产党的十七大报告提出了“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”[4]首次提出了“城乡经济社会发展一体化”这一概念，是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求，为推进城乡经济社会协调发展指明了方向。
2008年中国共产党第十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出“我国进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，要建立促进城乡经济社会发展一体化制度。统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。[5]首次提出了要建立促进城乡经济社会发展一体化的制度，只有形成一体化的制度，才能从根本上破解城乡二元体制。
温家宝总理在2009年国家科技领导小组会议上的讲话指出：“发展农村教育要重视两点：一是要在教育改革和发展中，实行城乡统筹，把农村教育放在重要地位。二是要下决心解决农村教育缺乏的问题。农村教师在农村教育中起着关键作用，农村教师当前所面临的最大问题，一个是待遇问题，一个是素质问题。”[6]
通过上述政策文件的梳理，我们可以得知，城乡经济社会发展一体化已经成为我国当前经济社会发展的战略，城乡教育一体化无疑也是我国教育改革和发展的理性抉择。虽未明文提出“城乡教育一体化”，但是提出了“逐步实现基本公共服务均等化”、“逐步建立城乡统一的公共服务制度”，其内涵具有一致性。同时上述政策文本指明了“城乡经济社会发展一体化”与“教育一体化”的关系，要想实现城乡经济社会发展一体化，必须实现教育服务一体化，而要真正的实现教育服务一体化，必须在城乡经济社会发展一体化的背景中才能实现，因此二者是双向互动、互为前提、互相促进。
在城乡经济社会发展一体化的背景下，教育系统作为社会系统的重要组成部分，为主动适应并积极促进城乡社会经济一体化而提出“城乡教育一体化”，此术语产生于基层教育实践，但已风靡教育界，成为人们耳熟能详的词汇，其是对教育均衡发展理论的突破，反映了农村居民共享改革成果的期盼，对中国农村教育发展具有重大的战略意义。
但究竟什么是城乡教育一体化，城乡教育一体化的概念和目标是什么，推进城乡教育一体化的理论前提是什么，我们对此还缺乏清晰的认识，甚至将“城乡学校捆绑发展”误解为“城乡教育一体化”，因此本文将对上述问题进行回应，为“城乡教育一体化”正名，以图更好的促进城乡教育一体化的发展。
二、对城乡学校捆绑发展模式的反思
笔者对近几年来出现“城乡教育一体化”的报纸杂志等主流媒体进行检索，发现很多媒体认为城乡学校“捆绑发展”就是城乡教育一体化的标志，或者认为是推进城乡教育一体化的举措，以四川成都市武侯模式最为典型，即将原属乡（镇）管理的村小，与城区学校一一“联体”，采取“两个法人单位、一个法定代表人、一套领导班子、独立核算、独立核编”的新的运作机制，城市小学校长任这个“共同体”的校长，原村小校长任副校长，实现“理念共享、资源共享、方法共享、成果共享、利益共享、荣辱共担”，让城市带动乡村，城乡联动，共同发展。[7]此种模式成为政府的认可典型，随后此种模式为政府促进教育发展的典型逐渐在全国各地推广开来。
但捆绑模式真的就是城乡教育一体化？其实不然。笔者认为其在以下四个方面就没有实现城乡教育一体化：第一，城乡学校的法人地位问题。由于有两个法人单位，不可避免的就会出现两个法定代表人、两个公章、两个账本，在此种情况下，两个法人单位是不可能出现一个法定的代表人，这在法理上是讲不通的，因此也就很难实现城乡学校管理一体化；第二，城乡教师之间的教师工资和福利待遇还有差异。虽然区里还为村小教师办理了住房公积金和医疗保险，但是其与城乡教师工资同工同酬目标差距很远。第三，城乡学校投入渠道是不一样的。虽然实行武侯区对农村实现“直管”，教育投入的重心转为以区政府为主，但是乡（镇）、村仍需要对农村教育进行投入，没有实现城乡学校投入渠道的一体化。第四，资源配置存在差异。特别是一次分配差异依然显著，上述举措仅仅是资源的二次配置。
如果上述四个方面的问题没有得到解决，那城乡教育一体化就非真正之城乡教育一体化。此模式的前提假设类似于经济学“先富带动后富”假设，即“好学校带动差的学校”，其实质是更高层次的教育均衡发展模式，在一定程度上会促进农村学校的发展。
三、城乡教育一体化的概念、目标
究竟什么是城乡教育的一体化，我们必须对“一体化”（integration）概念做出科学、合理的界定，否则难以给城乡教育一体化正名，甚至曲解城乡一体化。据考证，一体化这个概念首次出现在经济领域，荷兰经济学家丁伯根1951年首次提出“经济一体化”这个概念，在其《国际经济一体化》论著中指出：“经济一体化就是将有关障碍经济最有效运行的人为因素加以清除，通过相互协调和统一，创造最适宜的国际经济结构。”[8]
90年代，美国国际问题专家卡尔·多伊奇给一体化下了这样一个定义，“一体化通常意味着由部分组成整体，即将原来相互分离的单位转变成为一个紧密系统的复合体”。他认为，一体化既可以指原来同一个单位之间的一种关系，“在这种关系中它们相互依存并共同产生出它们单独时所不具备的系统性能”，也可以“被用来描述原先相互分离的单位达到这种关系或状态的一体化过程。”[9]这种较为抽象的一体化定义着重强调了事物之间的相互联系以及在这种联系中所产生的新的结构和功能。
由上述不同的概念可以得出，“一体化”概念实质就是相互分离的单位和部分整合或统一成一个整体，其既是一个过程的概念，又是一个状态的概念。城乡教育一体化即是城市、乡村打破城乡二元的教育体制，形成一个紧密的教育系统，在此过程中，教育系统产生出新的结构和功能。城乡教育一体化的本质，就是让所有人口，无论居住在城市或农村，都享有平等的受教育权利。它是对教育均衡发展理论的突破，是农村教育发展的理性诉求，也是政府履行公共服务均等化职能必然要求。但城乡一体化不是城乡教育无差别的发展，其是在受教育者平等地享受教育权利基础上的有差异的发展。
所以从学理上讲，城乡学校捆绑发展没有从实质上打破城乡二元教育体制，没有使城乡两个分离的教育单位形成紧密的系统复合体，没有改变城乡教育结构和功能，所以从其实质上不是城乡教育一体化。
笔者认为，在当前情况下，教育一体化主要包含以下目标：
一是城乡学龄儿童享有平等的受教育权利。平等的受教育权利内容具体包括以下三个规定：“就学权利平等，教育条件平等，教育效果的平等。”[10]但是在城乡二元体制下，城市居民和农村居民的受教育权利是不平等的，表现在以下诸多方面：农民子女在城市不能享有与城市居民平等享受就学权利，即使享受了平等就学权利，在受教育过程中往往受到歧视，不能保证教育条件的平等和教育效果的平等；城乡教育发展水平的巨大差距；农村教育实施普职分流的培养模式，如“2.5＋0.5”模式、“2＋2”模式等。只有打破体制性权利的不平等，使城乡学龄儿童享受了平等的受教育权利，才会真正的实现城乡教育一体化。
二是培养目标的一体化。打破当前农村教育功能的“离农”与“为农”的悖论，要用城乡一体化的思路考虑农村基础教育的培养目标问题。无论在城市还是在农村，基础教育应该提倡为培养合格的公民服务。合格公民即要有基本的道德修养，又要具有坚实的基础知识和基本技能。(11)
长期以来，我国农村教育存在着“离农”与“为农”的悖论。一方面，农村教育表现为一种“离农”的教育，它以城市为中心，为城市培养高级技术人才，培养离开农村、农业进入城市主流文化而不是回归乡土文化的人才。(12) 农村优秀人才外流到城市，从根本上阻碍了农村发展，使得城乡经济和社会发展的差距更大。另一方面，强调农村教育“为农”服务，认为农村教育的主要使命是为农村教育的经济和社会发展服务，此种观点，限制农村人通过教育途径进行社会流动，不利于社会整合，在某种意义上说是不公平的教育制度。此外，还有一种观点，认为农村教育“为农”为主兼顾“离农”，认为农村教育的目的和价值取向既不能抛弃社会发展的需要，也不能忽视个人发展的需要。农村教育肩负着解决“三农问题”的使命，必须为农村经济和社会发展服务，必须以向农为主，兼顾“向农”和“离农”问题。(13) 在培养目标方面，之所以存在“离农”与“为农”价值选择的悖论，有主客两方面的原因。从客观方面来看，它根源于我国城乡二元对立的社会结构，这是最根本的原因；从主观方面来看，它来源于人们长期以来所形成的非此即彼的二元对立思维模式。(14)
三是教师工资福利制度和社会保障制度的一体化。自2000年税费改革以来，农村教育实现了有“农民办”向“政府办”的转变，相应的，农村教师的工资也开始由农村教育费附加支付转为由县财政统一支付，在管理体制上实现了由“村镇为主”向“以县为主”的重心上移，在很大程度上保障了农村中小学教师的国标工资。随着2005年国务院颁布《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制的通知》，农村开始建立义务教育经费保障新机制。新机制的实施逐步解决了农村教师工资的拖欠问题，但是由于经费不足、各级政府重视程度不够、转移支付存在的问题等诸多原因，农村教师的工资足额发放还没有得到彻底解决，与城乡教师同工同酬更是差距甚远。
教师工资收入水平城乡差距依然较大，据《国家教育督导报告2008》报道，全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅相当于城市教职工的68.8％和69.2％。其中广东省小学、初中农村教职工人均年工资收入仅为城市教职工的48.2％和55.2％。2006年与2005年相比，分别有13省、自治区、直辖市农村小学、初中城乡教职工工资收入差距有所扩大，不利于农村教师队伍稳定。据抽样调查，67.3％的校长反映本校教师尚未纳入社会基本医疗保险，其中55.8％的校长称本校教师既无医疗保险，又不能报销医疗费用；32.8％的教师反映，由于负担不起医药费用而不去医院看病；63.7％的农村教师反映“多年没有”或“从来没有”参加过学校统一组织的体检活动。法律规定的“教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；定期对教师进行身体健康检查”未得到完全落实。抽样调查结果表明，农村小学教师反映无自有住房的比例，东、中、西部地区分别为47.8％、48.0％、63.1％。在表示没有自有住房的46岁及以上教师中，有23.9％反映居住在学校单人或集体宿舍。在农村，这一比例达到32％。这些教师的生活条件令人忧虑，退休后还将面临无房可住的实际困难。绝大部分中西部地区农村学校无力建设教师“周转房”，给青年教师及寄宿制学校教师的工作生活带来极大困难。(15)
如何缩小城乡教师之间工资及福利待遇差距，更好的发挥工资及福利待遇的激励功能，吸引更多的人从事农村教育事业，应该成为我国教师工资福利制度改革的重中之重。
四是教育公共资源配置一体化，特别是政府在一次分配中要坚持公平原则，而不是依靠二次分配来微调。教育公共资源主要包括生均预算内事业费（元）、生均预算内公用经费（元）、生均校舍建筑面积（平方米）、生均仪器设备值（元）、高级教师的比例（％）、教师学历合格率（％）这六个方面。
由于统计资料的限制，笔者以2004年统计资料为例来说明城乡教育资源配置的差异。在生均预算内事业费方面，小学生生均预算内事业费的城乡差距各地平均为1.2∶1，初中生生均预算内事业费的城乡差距各地平均为1.4∶1；在生均预算内公用经费方面，各地区小学生生均预算内公用经费明显低于城市，城乡差距较大，城乡之比达1.4∶1，各地区初中生生均预算内公用经费城乡之比达1.3∶1；在生均仪器设备值方面，农村小学生均教学仪器设备值为167元，城乡之比为2.9∶1，农村初中生均教学仪器设备值为269元，城乡之比为1.4∶1；在高级教师的比例方面，全国农村小学高级教师的比例为35.9％，农村初中一级及以上职务教师的比例为32.3％，分别比城市低8.9和14.5个百分点；在教师的学历合格率方面，各地区小学教师学历合格率的城乡差距有1.5个百分点，各地区农村初中教师学历合格率的城乡差距为4个百分点。[16]
由此可见，城乡之间教育公共资源的配置还存在很大的差距，虽然近年来出台了一系列的支持农村教育发展的政策，但很多措施仅仅是教育资源的二次配置，要想真正促进城乡教育一体化，必须推动教育资源一体化配置的步伐。
四、城乡教育一体化的理论前提
如何真正实现城乡教育一体化的目标，笔者认为需要以下三个理论前提：
第一，在经济方面，只有真正的形成城乡经济社会发展一体化新格局，社会资源总量有了质的扩张，才能为城乡教育一体化奠定物质基础。首先，城乡经济社会发展的一体化是城乡教育一体化的前提条件，因为经济体制和经济关系在很大程度对教育有支配作用，正如西方马克思主义教育思想的代表人物鲍尔斯所讲的“经济不平等的普遍程度和个人发展的各种形式首先是由界定资本主义体制的市场关系、财产关系和权利关系决定的。教育系统并不增加和减少不平等和压抑性的个人发展的总体程度，教育系统是一种使经济生活的各种关系得以永恒化的机构。”虽然鲍尔斯上述论断在阐述资本主义美国的学校教育矛盾，但反观他们的教育，之所以出现城乡二元教育体制，其也受到城乡二元的市场关系、权利关系、经济生活的关系支配，只有随着城乡一体化的建设，上述诸多关系走向一元，才可能真正的实现城乡教育一体化。为此，要推进土地经营权的流转，在农村大力发展工业和第三产业，如各地可以因地制宜的发展公司＋农户的模式，可以将城里的工厂移植到农村，以此来打破单一的农业发展模式，实现城乡经济结构的调整。其次，教育资源总量要有质的扩张，只有把教育资源的“蛋糕”做大，才能真正的实现教育服务的均等化。国家现在每年的教育投入还占不到GDP的4％，可谓是“僧多粥少”，在资源如此多缺的情况下，实现教育资源均等化的配置是不可能的事情。
第二，只有社会阶层实现整合，才能为教育一体化提供社会基础。整合是指个人同地方的、地区的和其他社会中介机构的联系的纽带被减弱，同时他与庞大四散的城市及工业网络组织的联系加强了。这种关系的变化为弹性社会中的个人提供了更多的机会，使他们能享受教育、消费品和各种服务，在资源分配中能获得更多的份额，同时使更有效的利用人类资源成为可能。[17]而当前我国还处于经济社会转型期，没有进入社会整合阶段，与此相反的是利益集团化过程开始，精英和大众之间已经出现明显的断裂带，由于强势群体和弱势群体发育的程度相差太大，教育制度为两者提供的空间也不一样，以及缺乏规范教育利益博弈的制度安排，造成了这优质教育资源向强势群体的积聚，在这样的情况下，强势群体是不会主动放弃自己的既得教育利益，可以预计未来的一段时间内社会各个阶层对优质教育资源的争夺将异常激烈。因此只有随着经济社会转型完成，进入社会整合阶段后，真正的教育一体化才能成为可能。
第三，建构城乡一体化的体制机制及城乡教育一体化的体制机制，为城乡教育一体化建立制度保障。首先，政府的要确保教育公益居于主导地位，切实履行社会管理和公共服务的职能，积极推进城乡户籍制度及教育资源配置制度的一体化建设；其次，各级政府要通过出台一系列促进城乡教育一体化政策来建立城乡教育一体化的体制机制，在制定政策的过程中，政府的作用从控制转变为议程设定，把合适的参与者集中到谈判桌前进行磋商和谈判，确保解决方案本身和提出的解决方案的过程符合公正、公平和平等等民主价值的准则。[18]只有通过强制性制度变迁和诱导性制度变迁废除不公正的制度和政策，建立城乡教育一体化的体制机制，才能使农村孩子与城市孩子真正的共同享受同等优质教育资源。
上述三个方面的前提是辩证统一，相互促进、相互影响的，只有在城乡经济一体化、社会整合、制度保障基础上，城乡教育一体化才能由乌托邦变为现实。当然一体化不是一蹴而就的，是一个艰辛的过程，是个动态的概念。如果不考虑当前的社会经济的前提，只是盲目的提出城乡教育一体化的口号，会对教育理论和教育实践带来戕害。
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