论城乡教育统筹背景下过渡性中间制度安排，本文主要内容关键词为：过渡性论文,城乡论文,制度论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G619.22 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2011)11-0005-04
我国城乡二元经济社会结构存在时间甚久，由这种结构带来的是城乡各个方面的巨大差距，其中包括教育。对于城乡教育之间的巨大差距，要想通过制度创新将其立即消除是不可能的，只能采取分阶段、有重点、逐步过渡的方式，通过适当的制度安排，才能将其逐步消除，最终达到一元化的制度统一。换言之，在统筹城乡教育过程中，必须安排一些过渡性的中间制度，才能不断缩小城乡教育之间的差距，促进城乡教育的协调发展。
一、过渡性中间制度的内涵与特征
由于局限于各自的学科领域，人们对制度有不同的解读，但也达成一些共识，即都把制度看成一种行为规则和活动空间、范围，它不仅约束人们的行为，也为人们提供了自由活动的空间。换句话说，制度不仅告诉人们禁止做什么，同时也告诉人们可以做什么和如何做。从这一角度来说，制度是权利和义务或责任的综合体。依据行为主体对尺度的把握性质和状态对制度进行分类，制度可以分为科学合理的制度、近似科学合理的制度和非科学合理的制度三类。[1]过渡性中间制度就是处于科学合理的制度与非科学合理的制度之间的一种制度。“过渡性中间制度”这一概念意味着目前的这种制度安排是不成熟、不规范的，也不是最终目标，但其旨归是某种规范的、成熟的、科学合理的制度。正如有研究者指出，从改革决策者或制度供给者的角度来看，它是试验性、尝试性、暂时性的制度安排；在客观上，即从事后观察的角度来看，它是不稳定的、短期的并且朝着改革前进方向演化着的制度安排。[2]当然，从制度演化与发展的历史来看，一切制度都具有过渡性，都非科学合理的。
总体来看，过渡性中间制度具有如下特征。其一，强制性。强制性是制度的一个典型特征。没有强制性，制度就难以贯彻执行下去，制度也就失去了其应有的效力与作用，也很难得到人们的普遍认同与遵守。因而，与制度相伴随的往往是禁止与惩罚。正是因为制度的强制性及相应的惩罚措施，才使制度充分发挥了其对人的约束与规范作用。虽然过渡性中间制度是一种过渡性的制度，持续时间未必很长，但它仍然是制度安排的一种，因而也具有一般制度的强制性特征。其二，尝试性。任何一种过渡性中间制度的建构实践，其制度系统的观念、逻辑“构想”并不一定能够转变为现实，存在着成功、失败、暂无定论等多种可能性。一系列的此类实践规范、尺度、方式，经多次试验，不断试错、变换、补充、完善。[3]其三，过渡性。过渡性中间制度的实践建构以非科学合理的制度为建构基础，以科学合理的制度为最终旨归。过渡性中间制度建构实践的完成，意味着离科学合理的制度又近了一步。
二、城乡教育统筹中过渡性中间制度之必要性剖析
无论是从认识层面还是从决策层面以及实践层面来看，过渡性中间制度都是制度创新的必经环节，是城乡教育统筹过程中必不可少的。
(一)认识层面：人类认识的有限理性使然
人的认识的有限理性，决定了人们不可能完全准确地预期未来变化中一切可能的情况。这就要求人们在设计与制订制度的过程中，不能一开始就将其目标完全明确和定型，而应随着各种条件的不断成熟来逐渐推进，即实行过渡性中间制度。这是因为改革决策者明确了制度改革与前进的方向，但由于具体条件的制约和一些不确定性因素的存在，必须采取一些过渡性的切实可行的措施，以保证最终目标的实现。
(二)决策层面：社会主体之间利益博弈的结果
在社会转型的过程中，每类社会主体都希望自己利益最大化，在与其他社会主体以及制度决策者博弈的过程中，利益均衡的局面不断被打破和形成。在形成一个稳定均衡的利益格局之前，各种改革措施一般都是一种过渡性的制度安排。
(三)教育实践层面：城乡教育均衡发展的需要
由于长期以来我国实行的是城市优先、城市取向的资源配置政策，导致城乡教育之间存在巨大差距。要缩小城乡之间教育的巨大落差，也必须通过制度设计，对教育资源进行合理配置。由于我国城乡教育差距过大，再加之资源的有限性，在统筹城乡教育的过程中只能采取一些过渡性中间制度，使资源配置向农村倾斜，最终达到促进城乡教育均衡发展的目的。
三、城乡教育统筹中的过渡性中间制度安排
(一)提高教师地位与待遇，实行师资配置倾斜制度
由于城市的条件远好于农村，大部分师范毕业生愿意留在城市工作，不愿到农村从教。为了提高农村教师的素质，提高农村教育对教师的吸引力，必须切实提高教师待遇，在师资配置方面实行倾斜政策。其一，建立国家教育公务员制。建立国家教育公务员制度既是提高中小学教师地位的一个重要途径，也是促进教师制度性流动、师资均衡配置的有效途径。在一些国家，如日本、韩国、法国等，教师作为国家公务员、享受公务员待遇，都有明确的法律规定。其二，建立教师定期轮换制。教师定期轮换制度是以制度的形式，刚性地要求符合一定条件的教师限期在不同学校轮岗执教，以促进教师资源在一定范围内均衡配置的一种教育人事制度。其三，改革分配制度。由省级财政部门制定统一的教师薪酬标准，实现同一区域同级别城乡教师工资待遇基本相同。同时，采取特殊措施，建立农村教师津补贴，向农村教师免费提供住房，并在其子女升学与就业等方面给予照顾，以吸引优秀人才前往农村任教。其四，设立农村教师国家岗位。由中央财政在农村地区尤其是边远贫困的农村地区设立农村教师国家岗位。根据受聘者的学历、任职年限和职称，除享受国家规定的基本工资待遇外，给予特殊津贴。其五，完善农村教师培训与表彰制度。政府应将农村教师培训纳入专门的财政预算，有计划地提高农村教师的学历层次与教学水平。对于那些作出突出贡献特别是长期在“老少边穷”地区工作的农村教师，各级政府应建立一定的表彰制度。
(二)实行区域差别化政策，完善教育转移支付制度
我国基础教育现在实行的是“分级管理、以县为主”的管理体制，将教育投入的责任落实到县一级政府。但由于我国各地经济发展的不平衡，县域之间的差距较大，尤其是一些县的财政是“吃饭财政”，根本无力考虑增加教育投入问题。基于此种情况，可根据各省市县的财政实力，把全国2000多个县的教育投入划分为“以县为主”“以省为主”和“以国家为主”三种类型。第一种类型是人均财政收入高于全国平均水平的县，应实行“以县为主”的体制，农村教育的所有费用可由县财政负担。这些县农村教育条件基本良好，县财政有能力担负起农村教育的各项支出。第二种类型是人均财政收入低于全国平均水平的县，且位于人均财政收入高于全国平均水平的省市的，这种县应实行“以省为主”体制，多数人均财政收入高于全国平均水平的省市都有较强的财政实力，省市财政有能力解决相对贫困县的农村义务教育经费困难问题。第三种类型是人均财政收入低于全国平均水平的县，又位于人均财政收入低于全国平均水平的省市的，这种县应实行“以国家为主”的体制。[4]国家应通过二次分配如教育转移支付制度，把这些地方的农村教育经费负担起来，实现教育投入的均衡。
(三)出台寄宿制学校建设标准，加快农村寄宿制学校建设
在农村地区尤其是偏远山区，许多学生的家离学校较远。在进行学校布局结构调整、优化教育资源配置的过程中，政府应结合“农村中小学危房改造工程”等项目的实施，出台寄宿制学校建设标准，在有条件且必要的地方改扩建一批农村中小学寄宿制学校，同时加强对寄宿制学校教学、生活、安全方面的管理，帮助农村学生克服农村中小学布局调整后面临的各种困难。农村寄宿制学校建设标准至少要关注四个方面的内容：一是校舍建设标准，如生均教室、宿舍面积，生均食堂、浴室面积等；二是周边环境标准，对学校周边的自然环境和社会环境提出明确要求，对地质灾害、治安环境、交通因素等进行强制性评估，只有评估达标才予以拨款建设或扩建；三是学校软环境建设标准，对规章制度、体育和娱乐设施及校园文化等提出要求；四是非教师岗位标准，如对生活教师、保安人员配备等方面作出明确规定。
(四)设立专项教育经费，减轻农村学生的家庭负担
为了优化教育资源配置，不少农村地区都在调整中小学布局。但在学校布局调整后，不少农村学生面临交通困难，如不妥善解决，不仅不利于保障学生的身心健康与人身安全，而且交通困难所带来的教育费用增加还将加重农民的经济负担，更可能由此加剧农村学生的辍学现象。在这方面，美国的一些做法值得借鉴。美国农村学校在合并后也出现了学生面临交通困难、学生家庭负担加重等问题。针对这些问题，美国政府通过立法，设立专项基金予以解决。专项补助资金主要解决以下两方面问题。一是解决学生的交通问题。美国政府通过立法建立起免费的公共交通服务体系。具体做法是，由州政府安排交通车，或由学生家长自己安排交通车，费用由州政府承担。二是解决住宿生家长陪读问题。对于学生因住宿需家长陪读而产生的经济负担，美国政府也制定法律予以补助。例如，在20世纪80年代以后，许多州通过法律规定，受合并影响的三类学生可给予经济补贴：第一类是对每天接送学生的家庭进行交通补贴；第二类是对寄宿学生进行补助；第三类是对陪读的学生家长进行补贴。[5]此外，美国还为贫困家庭提供困难补贴，从而有效地避免了因经济负担而产生辍学的问题，极大地推动了农村中小学义务教育的均衡发展。
(五)关注农村，整合城乡文化，建立城乡文化沟通机制
我国农村学生在学校所学习到的内容多是与城市生活有关的，他们对课本内容缺乏感性认识。课程所要求的文化准备或文化资本的缺乏，是农村学生在学习过程中的不利因素之一，也是导致农村学生辍学的重要原因。对此，在课程编撰的过程中，在保证一定比例普遍性知识的同时，必须重视挖掘、整理和吸收乡村本土知识。班克斯(J.A.Banks)主张，在课程内容中应整合多元文化，使课程内容能够反映其他群体和种族的文化传统、历史、经验与价值观等，给优势群体和弱势群体提供相互了解的机会，以消除对异己文化的偏见。他提出了文化整合的四种途径，即贡献途径、附加途径、转换途径以及社会行动途径。贡献途径选择主流文化进入课程标准，将有关弱势群体的事件和节假日加入到课程中，而主流课程在其基本结构、目标、重要特征上保持不变。附加途径则是在不改变课程的基本结构、目的及特性的情况下，将弱势群体关注的内容、概念、术语添加到课程中，在课程中附加不同的文化内容、概念和评论，但仍保留原课程的结构、目的和特性。转换途径与上述两种途径不同，它主要是通过促进课程标准、典范和基本假设的整体改革，使学生能够从其他群体的角度来理解概念、问题、主题和评论。社会行动途径包括转换途径所应用的课程改革的全部因素和方法，要求学生运用学习过的概念、问题作出决定并采取社会行动。[6]