地方分权与减缓贫困，本文主要内容关键词为：贫困论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方分权的一个值得注意的特性是，它不仅仅是一种与全球化并行的趋势，其自身的发展动力也主要来自全球化的推动。随着国家与国家之间、各个国家内部的竞争程度不断加剧，各个层次上的资源，无论是公共管理的还是私人管理的，区域的还是地方的，都能得以有效分配。这种来自外部的竞争压力促使各国推进自身的制度体系和组织结构的改革进程。各国政府在制定本国政策的同时必须对有关国际政策加以考虑。
地方分权是提高政府管理效率和民众参与度的一种工具，其本身并非最终目标。大国必须同时从管理、财政和政治角度出发来审慎地确定地方分权的最优程度。如果因为实施地方分权使得更多人陷入贫困，那么在确定最优分权度时就不得不增加减少贫困这样一个考虑因素。本文回答了以下三个问题：一、在什么条件下，地方分权与减少贫困之间是正相关关系，在什么条件下又是负相关关系；二、地方分权是否提高了贫困者的政治参与度，并且这种参与度因为更有效的监督和更完善的管理而得以顺利实施（例如，减少腐败）？如果地方分权提高了贫困者的政治参与度，赋予了他们更多的发言权，那么投资决策就有可能对贫困者更有利；三、地方分权是否能够在旨在减少贫困的公共设施方面，例如医疗和教育，增加投入，并提高其质量水平？让地方更多地参与公共产品和服务的提供，将有助于扩大公共产品的供应并提高其生产效率。
一、地方分权的定义
地方分权是指公共事务的权力和职责从中央政府到下级政府的转移。政府组织通常有中央、省和地方三级，是典型的成分多样化的复杂组织。中央集权和地方分权都是政府体系内部实施控制和分配决策权的一种方式。地方分权涵括了各方面的决策权力和责任向下级政府的转移。通常有三种地方分权类型：一、政治权力下放。是指将所有类型的决策权全部下放，包括设立标准和法律框架。二、管理权力下放。是指将职权、责任和资源在不同层级的政府之间进行再分配。让各级政府拥有适当的管辖范围和合理的制度安排是这类权力下放有效率的前提条件。三、财政权力下放。是指对各级政府的税收权、转移支付额度以及流动支出和投资支出等加以重新界定。
这三种类型的权力下放彼此间是相互关联的，共同对削减贫困产生作用，因而不能将三者割裂开来进行评估。通常各级政府对决策的制定都有所涉及：财政决策可能是中央集权的，公共产品的提供则可以下放到地方。经常是这样的情况：宪法和法律对各种公共服务和财政转移支付的责任并没有作出明确规定。不仅如此，将某一特定的决策过程分权化或者集权化到何种程度也经常是不确切的。更狭隘意义上的管理权力和财政权力下放是指中央政府仅仅派遣部分职员到地方上分管当地的政府机构，虽然某些职权明确授予了地方，但仍主要在中央政府的控制之下。
二、推动权力下放的动力
在最近十年里，全球范围内的权力下放趋势十分明显。拉丁美洲和中国正进行着管理和财政方面的权力下放。俄国等转型国家实施了政治权力的下放。印度也正在不断加大政治权力下放的力度。概括起来讲，四个因素的共同作用引致了这一趋势的发展：一、解决地方性政治自由、政治权力共享和政治冲突等问题的需要——权力下放的出现主要是一种对政治体制过度集权所造成危害的政治性反应，其第一推动力不是地方政府对经济效率的追求，而是摆脱中央政府的干预和影响、获得政治权力和政治自由的需求。还有许多权力下放运动由潜在的或公开的民族冲突导致。权力下放还扮演了一个将原本彼此绝缘的中央权力体系与各类社会集团重新联系起来的中间人的角色。二、全球竞争的压力——全球化极大地促进了全球权力下放运动的进展。国与国之间和国家内部竞争的不断加剧，导致了各种所有权下及各种管理方式下的资源都得到了有效再分配，并进一步促使各国进行制度变革和结构重组。如今各国政府在制定本国的贸易、税收、社会政策时都要考虑到相关的国际政策。三、稳定的要求——越来越多的发展中国家和转型经济体走向越来越全面的开放，在前所未有的外来冲击面前，区域和地方希望重获确保当地经济和社会稳定的政策工具的实施权力，以使区域和地方能够“吸收冲击”，保持持续、稳定的发展。（俄国、印度尼西亚、中国都是这方面的例子）。四、对地方公共服务平等和效率的要求——与上面提到的全球竞争力部分相关，很多国家大幅度地改变其发展战略。关注地方公共服务提供和管理中的无效率，通常假设事前中央政府对地方的需要的不切实的理解导致对权力下放的要求，其目的是提高提供公共服务的水平、质量和效率。
在上述四个因素中，前两个是决定性的。四个因素之间相互交叉、相互促进。每个因素既通过导致权力下放而间接有利于、同时也直接有助于减少贫困。
三、权力下放对贫困者的意义
为了能够制定出一个切实有效的贫困削减战略，首先划分贫困群体、描述其特征以及列举导致其陷入贫困的原因是十分必要的。将这项任务交由地方政府去完成是最合适也是最容易的。一般而言，地方政府能够比中央政府更加清楚地了解当地居民的需要和偏好，因为中央政府收集信息的能力毕竟有限。另外，在一个地方分权的体系中，原则上讲，由地方民众和社团对地方政府实施监督和控制相对更容易。民选产生的地方政府更可能对贫困群体的处境和需求予以考虑，并致力于让他们更多地参与政治活动。将决策权赋予地方一级，还将赋予地方组织更多的责任、明晰的所有权以及相应的激励。地方政府容易找到更经济、更有效的方式来提供公共产品。
四、权力下放对贫困者的风险
权力下放也有可能给贫困群体带来风险和危害。在权力下放的体系中，支出控制问题更为复杂，因此可能导致地方精英和管理者私人占有公共资源。地方分权还可能导致社会阶层过度分化、贫困者被排除在地方精英层之外，还有可能导致腐败。如果区域间收入水平和自然资源禀赋状况相差很大，那么权力下放无疑将加剧区域间关系的紧张程度。考虑提供公共产品和服务的规模效应和协调财政政策的需要，中央集权的政府在理论上更有能力将上述外部性内部化。成功的地方分权模式固然能让公共部门更加有效、及时地满足贫困群体的需要，但不成功的地方分权则有可能由于其对公共服务——特别是与贫困群体相关的部分——的负面作用而危及经济和政治的稳定。如果权力下放没有实现增进经济福利的初衷，反而加剧了贫困，那么理论上应给予贫困者以补偿。由于实施补偿涉及众多复杂问题，因此补偿的真正作出可能是很困难的。
五、联系
贫困问题的解决方案可以划分为两类：技术类和制度类。前者旨在试验和比较将有限资源更多、更好地用在最需要它们的人身上的有效办法。后者则基于以下几点——贫困阶层没有足够的政治影响力、他们也缺乏管理知识和技术、腐败的大量存在影响了政府提供公共服务的效率和质量——而认为，根除贫困应从完善制度建设入手，合理地改造政府结构，提高政府管理水平，修正对待贫困阶层的态度等。实施地方分权对上述两类方案：对于技术类方案，由于地方分权可能使地方政府确立的目标实施起来更为顺利，地方政府官员的责任感可能因此而增强，贫困削减项目的管理水平会随之提高，从而加强技术类方案的实施效果；对于制度类方案，由于地方分权可以通过提高贫困群体的政治参与度来增强他们的政治地位，因而可为制度类方案的实施创造法律条件，甚至其本身就是制度类方案的有效工具之一。
虽然平等和效率经常被相互独立地加以考虑，然而总体来看两者有共通的部分。通过让贫困群体参与到对地方提供公共服务的实施、监督和评估中去，地方政府的责任感得以增强，从而有助于提高公共产品的供给效率。地方分权是促使平民百姓参与政治进程的一种手段，进而提高政府决策的透明度和可预见性。地方政府一般比中央政府更能了解、也更能迅速地回应当地人民的需要和偏好。只要是地方政治允许，地方政府可以很方便地确定出贫困群体并与之取得联系。地方分权另一个明显优势在于，如果地方拥有法律执行权，地方民众可以比对中央官员们更方便地对地方官员实施监督和控制。由地方参与提供公共产品和服务是否真的能够对低收入群体产生正面影响，目前还不确定。民众要想真正参与到政治过程当中去，首先得具备最起码的教育程度、基本的技能以及性别、宗教和社会等级方面的平等对待；其次是要真正被赋予了参与政治的权利。然而在现实情况中这两个前提条件通常无法全部满足。此外，地方精英还经常与地方官员直接接触，对他们施加影响，企图阻止新一轮权力分享和政治参与运动的进程。在这种情况下，如果地方社区无法影响和控制地方政府的权力和行为，就很容易导致公共投资以精英层的切身利益为导向，而在那些对贫困者效用较大的公共设施上的投资则明显不足。有证据表明，在各种不同的社会条件下，包括在多种族社区以及下发达的农村经济体中，地方分权的社会项目所带来的利益常常被地方精英层所攫取。因此，让贫困群体联合起来形成组织，例如由农民或无土地者组成合作组织，可能是一条从平等角度改善权力下放效果的重要途径。然而，有权阶层缺乏内在激励去促进这类有助于权力下放组织的发展。
六、权力下放、公共服务和对贫困者有利的投资
从信息成本和交易成本角度看，假如集权的中央政府具备无限的信息收集、处理和分发能力，那么外部效应的存在为中央集权体制的设立提供了很好的依据。然而事实上，中央政府不具备如此强大的信息能力，而地方分权有很多这方面的优势。通过把权力分配给既有信息能力又有内在动力以民众需要为决策出发点的地方，权力下放可在实现地方发展目标过程中发挥强有力的作用。例如，地方政府通常更容易找出更经济的、更恰当的方法为当地提供公共产品。
地方分权还被视作通过将权力下放到地方来增加地方官员责任心的一个途径。将决策权下放给地方，会给予地方官员以更强烈的责任感、更明晰的所有权从而更有力的激励。有证据表明，如果由地方制定决策并亲自实施，公共服务的质量和效率将得到明显提高。当然，也存在反面例证。
地方政府所能做到的取决于赋予他们的资源和责任。把财政责任与支出管理分离开来将导致无效率。当省级政府权限扩大并独立于中央政府时，其财政透明度就会降低。权力下放也可能导致国内市场的分割状态（例如印度和俄国）。税收和关税可能阻碍不同地区之间的商品交易。要想成功实施财权下放，必须满足一定的条件，包括税收管理、公共支出管理系统以及严格的预算约束，这些条件的提出都是因政治权力和管理权力的下放而致使的。
在一个政治权力和管理权力下放的体制中，各级政府都倾向于制定本级政府的规章制度。由此导致的国内市场分隔（税收竞争）将引致资源配置的扭曲。过多的立法可能产生同样的结果，这是因为官僚和政策制定者总是力图扩大地方租金的来源区域。当公共服务以满足贫困者需求为发展导向时，同样的情况也可能发生。对诸如医疗、卫生和环境保护等领域的管制常常导致企业开支大幅增加，助长了政府腐败的滋生。即使官僚对地方政府是负责任的，权力下放的好处仍然有可能被利益集团以效率的名义攫为己有。这种攫有直接导致了公共服务提供中的问题，包括成本效率和黑市问题。官僚腐败导致对公共产品生产成本的从高虚报，以及转移至黑市进行高价交易，出售给非贫困阶层，或给予社会经济权力集团以优先权。
很多权力下放的国家都面临腐败问题。腐败加剧了贫困，并且腐败的减少或增加在一定程度上与权力下放有关。腐败通过减缓经济增长率、设置不合理的递减税率体系、降低社会项目的效率、不平等地给予所有人以教育机会、制定不利于贫困阶层的资产所有权、财政支出和投资风险方面的歧视性政策等渠道，进一步扩大了收入差距，加剧了贫困问题。国家间的比较分析十分清楚地表明了腐败是如何在税收中表现的。例如，厄瓜多尔的穷人必须从收入中拿出比富人多三倍的费用用于贿赂才能享受到公共服务。类似地，九十年代末期在拉丁美洲对政府公务员进行的各种调查显示，官僚阶层普遍存在着对贫困阶层的歧视，体现在限制贫困者使用基础服务设施，并且无意于大力推进贫困削减项目。统治者与被统治者之间的紧密联系有可能由于增强了责任感和透明度而减少腐败。然而，同样有经验证据和经济学理论表明，地方分权有可能加剧腐败、降低责任感。在一些国家，地方一级政府的腐败现象甚至比中央一级更加严重。在彼此陌生的人之间进行强制性的法制管理通常比在邻里和朋友之间更容易。在地方一级实施贿选也相对更容易。到目前为止，对权力下放和腐败的关系还不能得出一个一般性的结论，权力下放同为贫困者提供服务的关系也有待深入研究。
在基础社会服务的权力下放方面，已经有一些一般性的观察结论。任何旨在服务于贫困者的财政权力下放行动，必须作为一个更为全面和宏观的整体政策构架——即建立有效的激励机制，促使分权后地方政府作出合理决策——的有机组成部分来加以推行。财政权力的下放并不自然导致更多的支出会用于改善贫困者状况，政治权力和管理权力的下放似乎是必要的前提。即便社会公共设施方面的支出确实加大了，也并不意味着贫困者就可以得到更多更好的服务。许多以贫困者为服务对象的公共项目常常是低质量的，并且不能很好地满足他们真正的需要。以拉丁美洲国家为例，尽管九十年代公共支出用于教育的部分出现增长局面，但平均的小学辍学率反而上升了。公共支出在不同政府部门之间的分配方式是一个很重要因素。为了支持资产在贫困阶层中的积累，政府各部门间的支出分配必须有利于更多的贫困者使用基础服务以及有着严重的市场失灵效应的公共产品领域。即使医疗服务全部由公共财政支付，贫困者也还是面临一些限制他们享受这些服务的障碍（享受免费公共服务的附带费用，如去看病的交通费用）。在萨尔瓦多，一个名为EDUCO的由当地社区管理的学校项目显示，社区和学生父母的积极参与对于降低学校学生和教师的缺度率有长远的积极影响。在菲律宾和巴基斯坦，社区管理学校取得了更好的成果。政府项目较高的失败率、公共基金管理的明显失误、村干部选举的暗箱操作等等，都意味着对公务责任感的激励过低。财政权力下放取得高效率并对贫困者有利的前提条件——包括政治权力和管理权力的下放没有得到满足。
七、结论
我们在前面提出：权力下放是否能够给贫困者带来益处？对这一问题的回答似乎毫无疑问是“是”，但这样的回答无疑是取决于具备怎样的前提条件。一个重要的结论是，当我们评价权力下放对贫困者的影响时，仅仅对不同类型的权力下放彼此孤立地进行考察是远远不够的。必须同时考虑政治、管理和财政方面的权力下放。各类权力下放实施的顺序和节奏也起到重要作用。
为进一步对这一问题作出明确回答，必须做以下区分：一、区分权力下放类型（政治、管理、财政），不仅要在概念上加以区分，而且在分析权力下放对贫困者的影响时必须同时考虑这三种类型的相互影响和共同作用；二、区分国家条件类型（如国土面积、国家地理、人口密度、自然资源禀赋、文化背景、政治体制、地区间关系、制度体系和管理能力等）；三、贫困的起因和形式（如资源限制和/或歧视）。
不同类型的权力下放对不同的贫困起因有着不同的影响。如果农村的权力下放没有把内地农村的经济发展与城市及市郊等经济增长中心联系起来，那么农村的贫困者将不会从权力下放中受益。如果权力下放导致了儿童营养供应项目的规模大幅缩减，贫困儿童的利益将因此受损。政治权力的下放通常是有益于贫困者的，这是因为，在涉及公共项目和公共政策的计划制定、执行监督和效果评价等问题时，平民百姓的参与对保证项目的稳步进展是至关重要的，而这一点正是政治权力下放所大力促进的。
仅靠管理权力的下放是无法增加贫困者的权利和声音的。因此，我们不能过多地期望仅仅通过将较大的中央单位分解成为较小的单位就能使贫困问题有所缓解，因为从贫困者的角度讲，政府组织中的区域单位是规模不经济的。到目前为止，有迹象表明较小的单位，例如较小的国家，在减少贫困方面实际上做得更好。这里需要对公共管理体系加以改进以使公共项目更有效率。
财政权力的下放对减少贫困的影响是好是坏更难定论。将省级国家支出控制在最低水平似乎是减少贫困的一个必要前提。然而在多国分析中，省级国家支出在总支出中占有较高比例这一因素所能产生的影响是边际递减的。很多国家的具体实例表明，省级国家支出所占比例较高与贫困的减少并不存在显著的相关关系。权力下放是否能从公平与效率的角度提高公共服务、特别是与贫困者相关的公共服务（如医疗服务和基础教育）的数量和质量是不确定的，这取决于地方制度体系和管理能力以及地方贫困者所拥有的政治权力。
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