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近年来，人们普遍认识到结构调整和就业问题的重要性。由于历史的原因，农业和农村经济结构调整的任务更重，农村劳动力转移就业的困难更大，应当引起更多关注。
（一）
我们经常将农业、农村和农民问题并称“三农”问题，似乎三者是一个有机的整体，可以用一个答案回答，用一种政策解决。然而，现实并非如此。我们暂且不谈农村问题，先看看农业和农民问题的区别。什么是农业问题？或者，什么是农业生产的目标？很简单，多数人都会同意农业生产的目标是为消费者提供日益丰富的、价廉物美的农产品，包括生产资料和最终消费品。什么是农民问题？也很简单，多数人都会同意农民问题的中心是如何提高农民收入，提高农民教育水平，改善农民生活质量。很显然，两者的目标并不完全一致，实现的手段很可能互相冲突。
在农产品供应短缺的年代，增加农产品的生产和市场供应可以增加农民收入，因而发展生产可以很好地同时解决农业和农民问题。20世纪80年代前半期我国农业迅速发展、农民收入大幅度提高的现实证明了这一点。但是，在农产品供求基本持平或者生产略有剩余的情况下，继续增加生产固然可以进一步增加消费者的选择范围并降低其付出的价格，农民获得的总收入却必然有所降低；如果农民人数不能相应减少，人均收入也将随之下降。如果说我国历史上谷贱伤农的现象时有发生，过去100多年里主要农产品出口国农民收入经常与农业生产呈反方向变化，那么，我国1996年以后的情况就更清楚地证明了农业问题和农民问题的矛盾。这时，农业和农民问题的解决方案就可能出现冲突。
长期以来，我国农业政策的目标主要是提高农产品产量，特别是主要作物粮棉油的产量。为了保证粮食产量的持续增长，政府曾经采取过统购统销、合同定购、“米袋子”省长负责制等行政手段，也曾利用过提高收购价格、实行超购加价和双轨制等价格刺激机制。但是，总体上来说，提高农产品收购价格仅仅是行政措施不能或难以奏效时不得不采用的一种手段，其目的仍然是尽可能增加产量。与此相应，农业科技的投入、农村的技术推广、职业技术培训以及其他形式的人力资源开发，长期以来都围绕增加粮棉油产量这一中心，很少真正以提高农民收入为目标。在农产品供应短缺的年代，围绕提高农产品产量开发农村人力资源可以同时实现增加农民收入的目标。但是，今天农产品供求形势已经发生了根本变化，单纯以提高产量作为农村工作包括人力资源开发的中心必然与提高农民收入产生越来越尖锐的矛盾。如果再考虑加入世贸组织后面临的新的挑战，就更需要对现在的某些政策目标做出重大调整。
从长远来看，农民收入与农业生产两个目标应当是一致的。在市场经济条件下，特别是在面对激烈的外来竞争的条件下，只有收入水平的持续提高才能维持农民的生产积极性，保证农业的可持续发展和长期的食品安全。否则，无论将农业的重要性提高到什么高度，如果农民务农收入继续绝对或相对减少，作为经营主体缺乏生产积极性，就不可能保证农业生产的长期、稳定增长。因此，农业和农民问题的统一将来必然以解决农民问题为前提，而不能以牺牲农民为代价。
（二）
长期以来，我国农民收入一直低于非农人口：除了20世纪80年代前半期农民收入不仅绝对值大幅度上升而且相对水平也有所提高以外，农民和非农人口的收入差距一直趋于扩大。最近几年来，农民务农收入的绝对值有下降的趋势。如果这一趋势继续发展下去，不仅农民收入问题有可能恶化，对政治稳定、社会安定和经济发展构成潜在的威胁，而且农业生产的持续增长和食品安全也将面临直接的危机。
形成这种局面的根本原因在于城乡人口结构和就业结构未能随着国民经济的发展做出相应调整。经济增长最直接的成果是提高人民收入，这也是发展经济的真正目标和最终目标。人民收入的提高和生活水平的改善必然表现为恩格尔系数的持续下降，即人们用于食物消费的支出比例不断减少，而用于其他提高生活质量和个人发展的支出比例持续上升。同时，食物消费支出中制成品的比重越来越高，加工程度也越来越深，社会消费总支出中落到初级农产品生产者手中的部分越来越少。如果农业生产者的数量不能相应减少，或者减少的速度不够快，农民收入特别是务农收入的相对下降乃至绝对下降就是必然的结果。
从我国当前的现实来看，农村人口大约占全国总人口的70％，农村劳动力占全国劳动力的比重应当大体相当；除去外出打工和在农村非农部门就业外，主要从事农业生产的劳动力大约占全国劳动力总量的50％左右。但是，农业部门生产的国内生产总值（GDP）仅仅占全国GDP总量的15.2％（注：国家统计局；《中国统计年鉴》，中国统计出版社2002年版。）。因此，从国民收入初次分配的比例来看，占总量50％的农业劳动力仅仅提供了15.2％的国内生产总值，而另外50％的非农就业人口提供了84.8％的国内生产总值，人均生产的国内生产总值之比为1∶5.6。如果经济继续高速增长，恩格尔系数继续下降，这一差别还将继续扩大。如此巨大的产值差别，加上农村人口的巨大数量以及国民经济不断发展的前景，任何再分配的措施都无法扭转农业和农民收入不断减少的客观趋势。只有向国民经济的其他部门大幅度转移农业劳动力，才有可能在农业收入份额下降的同时维持农民和农业劳动力人均收入不变甚至有所提高并逐步缩小城乡居民收入差距。
实际上农村劳动力转移是所有国家面临的共同问题。在2001年澳大利亚农业和资源经济学年会上，美国农业经济学会主席、马里兰州立大学教授Bruce Gardner曾经强调，过去几十年当中美国各地农民的收入不仅逐渐趋同，而且与其他居民的收入水平也逐渐趋同；但是，这种变化与农业科技进步无关，与增加投入无关，与美国政府的农业政策无关，甚至与农产品价格补贴无关。所有与提高生产、提高农业收入有关的因素最终都资本化，变为土地价格的提高和地租的提高，土地所有者的收入增加，而对农民作为劳动者所获得的劳动收入没有什么影响。真正影响农民劳动收入的是劳动力市场的调节作用，是农民可以更自由地选择就业的地点和部门。一旦形成了真正自由竞争的劳动力市场，无论原先的身份是农民还是城市居民，只要从事技能水平相同的工作就可以得到同等的收入。
中国的情况也不例外。事实上，许多地区土地流转时转包费用的确定已经证明了这一点。如果农产品收购价格上升，农业生产净收入增加，转包费就相应上升；如果农产品价格下降，净收入减少，转包费就相应下降。在农业负担大于收益的情况下，土地转包费甚至是负值，即转出者必需倒贴转入者。因此，中国农民收入低下的真正原因在于城乡二元经济，在于劳动力市场的地区和城乡分割。
中国加入世贸组织后，农民收入面临新的挑战。一方面，中国农民收入的绝对水平很低；另一方面，由于生产规模过小，劳动生产率过低，单位农产品中分摊的劳动力成本远远超过主要的农产品出口国，因而无法与进口的农产品竞争。如果要提高我国农产品特别是大宗农产品的市场竞争力，唯一的途径是大幅度减少农业劳动力的数量，提高劳动生产率，降低单位农产品包含的劳动力成本。因此，入世以后的国际竞争将迫使我们把农业劳动力的大幅度转移列为重大而又紧迫的任务之一。
劳动力的转移需要一系列条件。在市场经济条件下，人力资源开发也许是农村劳动力转移的最重要的基本条件。如果缺乏基本的国民教育和技术培训，缺乏信息和获得信息的能力，大多数农民就很难找到非农就业的机会，更谈不上找到适合个人发展的机会。如果我们承认劳动力转移是解决农民问题的关键，同时也是提高农产品竞争力、从长远来看保持农业可持续发展和食品安全的关键，就应当将农村人力资源开发的重点从提高农业生产转为提高非农就业，帮助农民寻找非农就业机会，提高农民寻找非农就业的能力。这也就是说，今后农村的技术培训等职业教育不能再局限于农业生产知识，而应当更多地关注非农就业所需要的知识，根据本地多数农民外出就业的需要组织相关知识和技能的培训，包括信息的交流和获得信息的技能。
我们不可能长期依靠牺牲农民利益来解决农业问题，也不可能单纯依靠发展农业生产来解决农民问题。随着市场导向的改革进一步深入，随着世界经济一体化步伐的不断加快，只有帮助大多数农民找到非农就业机会，才有可能真正帮助留下来的农民在市场竞争的条件下生存、发展，保证他们能通过提高劳动生产率来获得与社会其他部门大体相当的收入，保证他们有充分的生产积极性，保证农业生产的可持续发展和长期的食品安全。
（三）
大规模转移农村劳动力是解决农民问题并最终解决农业问题的关键，但是，这决不是说农业内部已经没有调整余地了。恰恰相反，大规模转移农村劳动力需要整个国民经济结构的大调整，涉及的问题更多、更复杂，见效较慢，也需要更高层次的政治决断；而农业内部的调整虽然从长远来看效果较小，但是涉及的问题较少、较简单，见效较快，而且各地都可以立即动手做，因而也不可忽略。尤其是对于经济比较发达、交通比较方便、城市人口相对集中的地区，调整农业产业结构，根据不断变化的市场需求，集中生产消费者比较喜爱的名特优产品，提高农副产品的标准化程度和加工深度，提高绿色产品和无公害产品的比重，就可能大幅度提高农副产品的附加值，在增加农民收入的同时提高农业的产值，提高农产品的竞争力。
我们同样可以用美国作为例子。众所周知，美国农业是大规模生产的典型，其大田作物农场的规模通常达到数百公顷，相当于我国一个村的规模，而使用的劳动力往往仅1到2人，劳动生产率非常高，单位产品分摊的劳动力成本很低，因而在世界市场上具有很强的竞争力。但是，在加利福尼亚州也存在大量规模仅数公顷的小农场，专门从事水果、蔬菜等高价值劳动密集型产品的生产。原先这些农场往往由墨西哥移民（包括非法移民）经营或从事生产，现在多数转入亚裔手中，而且规模更加缩小，单位面积和单位产品分摊的劳动力成本比以前更高。但是，由于靠近经济发达、人口密集的大城市，具有明显的区位优势，能够占领特定的市场，生产高价值的产品，劳动力的付出能得到充分的回报，因而能够在激烈的竞争中生存并发展。
江苏特别是苏南的情况与此类似。如果我们能够抓住粮食市场放开的契机，深入研究城市消费者需求的变化，适应不断变化的市场需求开发名特优新产品，或者通过农业科技创造出新产品再通过各种促销手段刺激对这些新产品的需求，就可能通过调整农业生产结构实现增加农民收入的目标。
农业产业结构调整的另一个重大领域就是发展外向型农业。尽管入世以后我国农业不可避免地面临来自主要农产品出口国的巨大竞争压力，但是，在劳动力密集型农产品如蔬菜、水果、畜禽和水产品的生产上，我国仍具有一定的比较优势。近些年我国对日本、韩国农产品出口数量的较大增长就说明了这一点。然而，国际市场具有更大的风险，供求变化更加难以预测，而且受各种因素的干扰很大，因而农民需要更多的帮助。例如，2001年日本对我国3种农产品实行紧急进口限制，我国的生产者措手不及，损失很大。其实，日本政府的行为早有踪迹可寻。关贸总协定乌拉圭回合达成协议以后，日本承诺部分开放国内农产品市场，水稻播种面积减少的幅度较大，农业生产结构的调整也瞄准蔬菜和水果等产品。在这些劳动力密集型产品的生产上，日本的国内生产很难与来自中国的同类产品竞争。因此，至少2000年下半年日本国内已经公开讨论对中国农产品的进口实施紧急进口限制或其他方式的限制。但是，我国国内对此并没有适时做出反应，甚至没有及时报道，因而生产者一无所知，直到伤害临头才被告知，此时一切补救措施都为时已晚。尽管我们可以采取报复措施，并且确实也产生了效果，但是，有关生产者的经济损失已经无法挽回。
在市场经济条件下根据城市消费者的需求和出口需求调整农业生产结构，需要政府有关部门的一系列支持措施。除了交通运输和仓储设施等市场硬件建设以外，农民还需要信息服务，需要知识和技能的培训，需要法规、制度建设，也需要一定的机构从事组织、协调等工作。所有这些软件建设都离不开人力资源的开发，关键是对农民和农村劳动力的人力资源开发必需以市场为导向，以提高农民收入为中心，通过解决农民问题来解决农业和农村问题。
（四）
上面说的这些并没有否定大田作物的重要性，更没有否定通过生物科学技术等现代手段及时提高粮棉油等大田作物产量的重要性。恰恰相反，为了顺利地实现农业产业结构调整的目标，让更多的农民可以通过调整生产结构增加收入，大宗农产品的单位面积产量必需不断提高；而提高大田作物单位面积产量的关键就是加快以生物科学技术为代表的农业科技进步的速度。农业科技的进步不仅可以长期、持续地提高农业生产能力，而且，由于农业科技对农民私人投资和生产成本具有替代性和溢出效应，这方面的公共投资可以降低单位产品的私人生产成本。即使由于收入的增加诱导农民增加私人投资和生产要素的投入，但是，因为产量增加得更多，单位产品的生产成本仍然会相应降低。因此，农业科技领域的公共投资可以在增加农民收入的同时降低单位产品生产成本，提高我国农产品的国际竞争力，从而保障农业的可持续发展，保障我国的长期食品安全。
应当强调的是，生物科学技术的发展更需要国家大幅度增加对农业科技的投入，而调整产业结构则相对更需要增加对农村人力资源开发的投资，两者之间存在互补关系而不是替代关系。前者较多地依赖政府的主导行为，而后者则更多地依赖市场的导向。因此，在开发农村人力资源时，必需充分尊重市场经济规律，尊重农民的意志，尊重农民在接受知识、接受培训方面的自主权和选择权。我们应当为农民提供更多、更全面的选择，让他们自己做出有关生产经营的决策，而不能越俎代庖，更不能因开发农村人力资源而增加农民负担，变为变相创收或敛财行为。我们要把农村人力资源的开发真正当作一件利国利民的事业，为解决农民问题并最终解决农业和农村问题做出应有的贡献。