新世纪政府管理改革的新课题，本文主要内容关键词为：新世纪论文,新课题论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、新信息通讯技术与政府管理改革
跨世纪各国政府管理改革的趋向之一是运用新信息通讯技术使政府绩效最大化。此种发展是伴随着将竞争引入政府管理的改革同步进行的。竞争是促使政府组织运用新信息通讯技术的重要刺激源。信息技术的运用有利于提高生产率，增大产出，降低成本，保障政府管理的质量、准确性和可信度。新信息通讯技术的运用对政府管理改革的影响既有积极的一面，同时又会引出许多新的问题。
新信息通讯技术的运用扩大了公共行政的民主化，有利于更多的公民参与行政决策和关注行政活动，使公共行政具有更大的透明度。对于政府所拥有的信息，公民在新信息通讯技术运用的条件下，拥有了更多的获取途径。公民更容易了解政府所做的有关公民个人利益的信息，从而有更多的机会保护自己的利益。新信息通讯技术的运用可以扩大公民对公共行政的参与度，这一点是肯定无疑的。公民坐在家中就可以了解到有关政府活动的各种信息。在行政与公民之间将更容易顺利沟通。
新信息通讯技术的运用扩大了公民言论出版自由的范围和空间，为公民自由形成舆论意见从而影响政府管理提供了条件。自由形成舆论意见的条件在过去是很不充分的。现在通过新信息通讯技术，公民更容易形成群体意见和了解他人对某项政府活动或事件的态度。一国政府活动或政治事件的发生，其影响和反响越来越超越国界的限制。公众舆论的形成随着条件的改善越来越具有全球性和普遍性。公民参与的广度和深度随着舆论形成条件的改善不断发生着变化。（注：Casper,Gretchen:Negotiating Democracy:Transitions from Authoritarian Rule,Pittsburgh:University of Pittsburgh Press,1996.）
许多国家的经验表明，新信息通讯技术的运用不仅通过非直接民主程序影响公民对政府的参与，而且还通过直接民主程序影响公民和政府的决策。瑞士等国家在全民行政公决和人民创议等民主程序中使用新技术，一方面加快了民主程序的实现，另一方面也产生了一些新问题，包括法律方面的问题。这些国家正在加强这一领域的研究，包括研究计算程序和结果发生错误时的法律责任问题。在加拿大等国家，新技术被广泛运用于收集有关公众意见和要求的数据。电子公听会和电子民意测验的活动形式越来越多。通过新技术的运用，政府和行政部门的沟通更为方便。公民通过各种电子论坛和网上论坛直接参与重大决策的讨论和决定。许多学者正在探讨各种多媒体技术和模拟技术对行政民主化改革的潜在作用。通过仿真技术的运用，未来政府预算政策和决策制定的科学性和准确性将大为提高。
在政府管理改革方面运用新技术的经验研究虽然起步不久，但已经成为公共管理学研究的重要领域，并且可以断言这一领域的研究前景是极富价值和挑战性的。1993年美国有关税制改革的两党委员会发起了一个长期研究项目。该委员会使用预算仿真软件检查50种不同的预算政策。任何希望参与美国政府预算问题分析的人都可以通过该软件参与讨论。特别是自从该软件上因特网以后，引起国内外广泛的关注。
可以预见，随着新技术的广泛运用，在政府与公民关系改善方面将会形成一种新的公共文化。
新技术运用将大为改善人力资源管理工作。根据扬（Yeung,1995年）的研究，传统人力资源管理方式使人事官员80%的时间用于重复性工作，只有20%的时间用于人力资源活动。此种不平衡现象随着新技术的运用将大为改观。根据格林戈德（Greengard,1998）的研究，未来人事官员将更多地从事战略性思考活动。
新技术的运用能够大力改善决策支持系统，从而影响政府部门的改革。在改善决策支持系统和影响行政改革方面，新技术运用的作用表现在诸多环节：为评估竞争性和进取性人力资源管理战略进行人口统计和财政数据分析，从而形成更精确的标准；有利于保存基本的职员档案，以便按照更容易和更准确的方式提供报告分析；有利于保存部门与职员之间的通讯记录，确保公平准确地获取和报告；有利于各种劳务合同以及电子合同的签订；为组织面临的战略问题提供决策支持；为进行元分析作部门间数据库的整合；有利于制作有关个人绩效、目标设置、绩效评估方法等项目的记录；便于分解规则、政策和专有权益；有利于进行组织和操作的非集中化，并增强共享信息的可获取性；有利于巩固雇员和部门间的合作以实现最大效益，等等。
从保障客户的获取权来看，新技术的运用为客户提供了极大的方便。运用新技术有利于使客户及时享有组织的特定信息；有利于详细解说各种复杂计划；有利于向客户提供有关劳动和就业方面的法律参考资料；有利于进行职前或晋升前心理和技能测试；有利于为客户平等地发布职业信息，为客户节省花在解释政策、程序和问题上的时间等。
运用新技术的好处，集中而言，是有利于推进政府管理的变革。新技术的运用会导致绩效规范的突变性转换。政府决策通过新技术的运用将成为决策群体每个人的责任。有效的技术运用会成为改革的推动力，有利于职员接受变革的精神和程序；有利于保障在成功创议方面的个人所有权以及变革文化的持续发展。有效的技术运用会开发员工的积极性和主动性，推进创新文化的形成，使变革的阻力减小到最低限度。政府的行政组织变革和公务员的行为变化都因新技术的运用而成为可能。
新技术运用形成的公共文化，依然有一些问题有待于解决。首先，向公民提供的信息的选择性和倾向性问题就会引起质疑。公民所能获取的信息事实上可能是计算机和数据库专家希望公民看到的信息。信息的整合难以避免整合者的偏见。其次，新技术的使用具有排除未接受相关培训的公民的倾向，会造成新的公民歧视。不会使用计算机的公民或未联网或未上因特网的公民将因此受到不公平待遇。此种歧视又与不同社会阶层的经济和文化差异紧密相关。再次，新技术运用条件下的政府管理在具有开放性和透明性的同时，拥有更多的监控和掌握公民个人活动和信息的技术条件。在国家还未走上民主化道路的阶段，政府推广运用新技术虽然有助于促使政府官员的观念和行为方式发生变化，但同时也有一种令人担忧的倾向，这就是公民个人权利的保障问题。在非民主化国家，政府运用各种现代化技术加强集权专制和严格限制公民自由的例子是很多的。即使在民主化国家，新技术的运用也同样会带来如何有效地保障公民权利的问题。（注：Linz,Juan J.& Stepan,Alfred (eds.) :Problems of Democratic Transition
and Consolidation:Southern Europe,South America, and Post Communist Europe,Baltimore:John Hopkins University Press,1996.）
在知识经济条件下，公民个人权益的保护对政府管理提出了新的要求。数据处理和数据通讯的新技术对个人隐私权形成了新的挑战。有关个人特征、疾病、习惯、偏好、加入工会、政党和各种组织的成员资格情况，宗教信仰和政治观点、财政状况以及其他许多数据一旦被贮存或处理后，就有可能被用于与该人无关的一些目的。行政机关出于经济福利、公共秩序、社会安全等各种目的要求公民进行各种登记，企业为了了解信誉状况和消费者习惯等也贮存各种数据。当个人数据在国际互联网上出现时许多人还不知道自己的情况已被公开，而此种公开往往会影响到个人隐私或社会经济地位。为防止对个人隐私的侵入和公开，政府必须采取相应的措施。这些措施包括制定数据保护法和建立数据保护机构。自1970年德国数据保护法和1973年瑞典数据保护法颁布后，各国陆续颁布有关法律，对涉及个人情报的数据库的使用实行许可证制度，对有关个人数据的贮存和通讯的条件进行限制。1995年欧洲议会和欧洲委员会颁发了《数据保护令》。随后，欧洲各国建立数据保护机构。此种机构属于监督性机构。瑞典、英国、法国和荷兰的数据保护机构有法定权力对数据处理员发布约束性命令，有权力通过规制或拒绝登记或给予劝告等形式指导数据处理，有权检查所有政府机关是否依法进行数据处理，有权对不遵循其劝告或管理的机关向上级机构申诉。
数据保护专员如同行政监察专员一样拥有独立性，其行使职权的行为既不对政府负责也不对议会负责，他们只对法律负责。他们拥有充分的陈述意见的自由，即使此种意见与议会多数意见相反或同公共舆论相反。此种独立性的代价是很高的。根据议会多数原则，议会授出的权力可以由议会推翻。而数据保护专员获得的规制权力不能由议会或政府推翻。为此，少数专家认为没有必要授权数据保护专员干涉现行政府的行政事务。然而，目前许多国家的数据保护专员都有执行调查和澄清行政行为的职责，接受并处理公民对政府的有关申诉。
总之，新时代的到来给政府管理改革提出了诸多新问题。在知识经济的冲击下，传统的政府管理模式和政府体制必将失去原有的优势，越来越暴露出固有的弊端。为迎接新时代的挑战，如何运用新的理论模式对传统政府管理进行改革，这是我国理论界需要认真研究的问题。
二、政府再造理论与政府组织变革
90年代企业再造理论的出现有力地推动了一些发达国家的政府组织变革。在重塑政府的过程中正在逐渐形成政府再造理论。
企业流程再造论形成于1993年迈克·哈默（Michael Hammer）和詹姆斯·钱辟（James Champy）合著的《再造公司：企业革命宣言》一书。在此书中“再造”被定义为根本性再思考和企业流程的激进再设计，目的是为了在改进绩效方面取得剧烈变化。“再造”意味着必须从头开始。“再造”提出的问题是：如果允许重新创设，在现有技术条件下，该企业应该如何重新构造。这是“再造”的本意。“再造”不能过多地考虑现存的组织结构、政策、方法和角色的作用。
当把再造理论运用于政府组织时，是否意味着要完全抛开旧制度和一切从头开始，这是政府再造所必须面对的问题。显然政府组织不能完全等同于一个公司。有的政府组织可能不像公司那样拥有充分的决策权，通常政府组织比私营部门受到更多的规则和规章的约束。政府再造的研究专家应该关注的问题是：何时政府组织需要再造？再造应采取哪些基础步骤？影响政府再造成败的因素有哪些？再造政府的结果会如何？
为了提高效率和效益，何种政府组织于何时需要进行再造，这是改革者首先关心的问题。政府组织所面临的变动不定的环境已经使许多组织修正自己的战略目标。通常那些直接面对公民的政府服务性强的窗口部门会大力改变组织流程。按照企业流程再造理论，再造的目标是要增强客户价值，改变流程，提高效率，取消不能为客户创造任何价值的流程。组织进行再造的原因可能是被动的，也可能是主动的。通常再造是为了增加市场份额，改进服务和物品质量，增加客户的满意度，提高生产率，压缩周转时间，加快反应，减少行政成本和生产成本，改进组织协调和沟通的质量等。
再造的核心是组织流程而不是组织的任务。组织流程涉及三大要素：对核心客户的战略价值、增值活动之间的关系、支持战略价值和增值活动的管理过程。关键的问题是流程的产出能否为客户增加价值。普瑞斯克（Prisker,1997）提出的价值链的概念有助于对这一问题的分析。建立价值链的基本方面涉及财政、信息、客户和组织因素。建立价值链是为了实现三大目的：平行价值链创造产品中的有形价值；垂直价值链在不同的平行价值链之间提供协调；综合价值链协调不同部门之间的关系。价值链理论对于政府组织再造是非常重要的。特别是公务员制度的改革一般都要涉及跨组织的协调。价值链理论为政府组织间的协调提供了分析工具。
运用再造理论改革政府组织的案例越来越多，但大多数案例都发生在美国等一些发达国家。发展中国家的政府改革对再造理论的运用案例是很少的。埃及政府经济与国际合作部下属的负责审批公司设立的部门，运用再造理论进行改革，其成功经验引起许多国际行政学家的关注。从各国政府组织再造的经验和教训来看，有许多问题是值得重视的。首先，影响流程再造的最重要的因素是组织的负责人。经验表明，有时即便是国家领导人下令再造，如果组织再造的负责人不得力的话也无法实现再造。再造组织的负责人必须接受再造思想，富于进取心和创造性，勇于面对问题和解决问题。愿意改革的政府必须选择合适的领导者负责再造。其次，再造组织需要有一个强有力的再造团队。该团队要敢于把现存流程抛在一边，因为现存流程通常是为加强官员控制权力而设的，不利于服务顾客。再造团队要能提出新的组织远景和目标；要具备对流程跨部门性的认识；要设计出符合公民要求的可执行的流程；要建立明确的管理绩效评估标准和系统。再次，愿意改进公共服务的政府在组织之间必须建立有效协调。政府再造依赖于各组织间的有效协调，而非一两个组织改革所能完成。公民的大多数需求都需要通过跨部门跨组织的协调性努力方能满足。政府再造要求在部门之间实现再造，建立跨组织的平行的、垂直的和综合的价值链。
从企业再造到政府再造，其间从理论原则到操作规范都有一个逐渐转换和适应的过程。再造理论的丰富和发展将为行政组织变革提供有轨可循的操作规程。
总之，政府机构改革和组织变革需要按照为公民服务的原则和精神，注重引入竞争机制，注重提高政府管理的效益和效率，努力降低管理成本。在这方面，企业经营模式和关注客户需求的机制与方法，对于政府机构改革和组织变革有着重要的参考价值。公民第一、客户至上的原则要真正贯彻到政府机构改革和管理改革的方方面面。（注：Lijphart,Arend & Waisman,Carlos H.(eds.):Institutional Design in NewDemocracies:Eastern Europe and Latin America,San
Diego:Westview Press,1996.）
三、新公共管理理论与行政教育改革
近年国际上流行的新公共管理理论，旨在解决公共管理改革的基本思路和方法问题。新公共管理模式的主要目标是克服在公共服务供给方面存在的危机。改革的措施包括提高公共部门的生产率和增强货币价值。新公共管理改革要改掉传统的官僚制管理结构，代之以市场竞争驱动型的合同管理。用合同管理取代官僚制管理，是新公共管理理论在公共管理模式上的重要追求。在市场竞争的背景下，政府不再只是严格执行法律，而是要为达成期望目标而尽可能有效地利用稀有资源。
新公共管理理论主张重新调整管理环境。公共服务的供应者与购买者通过服务合同来处理服务的供给与消费问题。实行合同管理是一项重要的管理变革。要实现这一变革，不仅要设计充分的管理手段，而且要实现行为的变革，关键在于公务员行为能否由官僚行为转变为经营者行为或企业家行为。官僚行为属于主要是遵守法律的行为，而经营者行为则属于旨在追求货币价值的行为。从实践观点看问题，就是要使行政教育有利于实现行为变革意义上的管理改革。制度和程序方面的可视变革要转换成管理行为需求方面的相应变革。
在政府管理环境变革与行政行为能力变革之间应当保持一种适应性。首先要确定采取何种标准推行行为需求的变革，是采取广义标准还是采取狭义标准。广义标准是与整个社会相关的，其范围更为广泛；狭义标准则仅与制度环境相关，其范围相对狭窄。如果采用广义标准，公共管理培训项目应致力于推进社会范围的变革，而不是仅考虑单一培训对象或政府部门的需要。采用广义标准意味着公共管理培训项目应当在更大范围内考虑到其他部门和职业的变化。因而，新修订的管理培训项目就应当覆盖各种能力，例如，更为一般的行为能力等。这些能力在机构改革、人员裁减的条件下有助于确定有积极意义的职业前景。如果采用狭义标准，则有助于实现任务环境方面的直接变革。对于如何将管理行为变革同任务环境变革联系起来的问题，系统论思想提供了有益但又有限的解决办法。
从行政教育培训主题设定方面看，有必要体现行为需求变革的要求。要通过区分“技能”、“动机”和“态度”来确定变革的要求。要通过参与方式使学习过程有利于增进横向和纵向沟通的可能性。该领域的最新发展表明，传统的等级结构应转换成更富灵活性和参与性的“学习型组织”。
运用新公共管理理论要求考虑具体的行为后果和影响。根据已有的经验，引入管理改革的新公共管理模式，不是只对传统的官僚制管理模式进行改良。相反，按照该模式改革则是要求更新或取代现行结构，代之以市场竞争驱动的合同管理。新公共管理改革要求进行大规模的组织变革，其行为后果是非常明显的。新公共管理改革要求对公共管理进行范式转换。进行范式转换就不仅仅是改变制度环境，不仅仅是将买者与卖者分开，进行竞争性招标，实行全面预算、合同管理以及质量控制，新公共管理模式还致力于推行界定和解决决策问题的新标准。这就是要增进货币价值。它将导致企业型管理和绩效文化的产生。与此相适应，行政教育培训项目应当有利于学员进行“角色模式变革”，从技能、动机和态度等方面作全面转换。在英国、澳大利亚和新西兰，近年对公共服务的生产和传送进行了此种变革。与新公共管理改革相适应，公务员的培训教育强调角色模式的转变。韦伯所描述的传统官僚制注重大规模生产，因而机构臃肿庞大。英国和新西兰进行的新公共管理改革强调小规模生产，政府机构更能够适应市场条件和客户对公共服务的需求变化。现在这些国家的公务员更重视决策的宏观经济问题。他们注意将行为过程的各种替代方案区分开来，充分计算不同替代方案的完全成本，从而选择具有最高货币价值的替代方案。在机构和人员精简的条件下，更要求公务员具备多种技能。新公共管理改革要求公务员的行为更像经理或企业家。
新公共管理改革能否实现，关键在于行政管理教育能否进行相应的彻底性改革。评估行政管理教育是否进行了相应变革的标准有几方面内容：一是行政教育有无建立新的组织形态。这种组织形态应当是分权化的，中央部门只保留战略规划和监控的职能，其人事管理和培训管理权力要下放到教学研究部门，要充分发挥基层部门决定培训措施的作用。二是行政管理教育的全部目标都要具体化，都要具有可操作性和可衡量性。三是要能够在组织层面上确定行政管理教育的需求变革。要从政府机构改革和管理改革的实际影响中寻找需求。新的行政教育项目应符合改革管理框架和绩效文化的战略需要。四是行政教育项目的内容必须能够适应新公共管理改革模式。要大胆革新课程，鼓励有利于推进改革的新见解和新观点来主导课堂，要使学员有振聋发聩、耳目一新的感觉，感到自己必须更新观念，从头学起。五是要在全面变革的背景下确定个人的培训和发展需要。个人的培训和发展需要不能脱离甚至违背改革精神。要帮助个人在改革中确定自己的培训和发展目标，使之认识到改革是要求多种角色和才干的。（注：Ford, Margaret &Schofield,Richard :Competences Versus Knowledge:Can It Be a Fair Fight?IASIA Annual Conference,Paris,1998.）
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