我国信息政策法规体系结构初探，本文主要内容关键词为：体系结构论文,政策法规论文,我国论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 G201文献标识码 A文章编号 1007-7634（2004）10-1176-04
在当今信息时代，信息已经逐渐成为渗透到社会生产、生活各方面的要素，对人们的日常工作、生活有着重要影响。而且，信息爆炸的时代背景使得我们不再仅仅追求所掌握信息的数量，而更注重其质量。这样，建立对信息的生产、分配、交换和消费等各领域进行调控的信息政策、法规体系就显得尤为重要。因此，我们对各国信息政策、法规的现状进行了检索、比较，本文着重从我国的信息立法现状出发，希望能从散落在各个领域的零星的政策、法规中理清思路，提出建立我国信息政策法规体系结构的一点建议。
1 我国现行信息政策法规数据的获取
1.1 数据来源
在收集我国目前信息政策法规数据的时候，我们根据权威性、信誉度和可获得性，经过比较评价，选取了几个数据来源，主要是以北大法律信息网（http：//www.chinalawinfo.com）为主，中华法规库（http：//www.cnask.com）和万方数据库（武汉大学镜像）为辅进行补充。其中，北大法律信息网涵盖了中外判例，地方法规、国际经济公约及经济合同等多方面内容，至2003年4月3日，收录了超过97000条记录，并且进行及时更新，为方便用户检索、查阅，还提供了法规全文（部分为免费）。在简单查询中，北大法律信息网提供了法规标题、全文、发文字号和发布日期几种检索途径，检索结果按照时间先后排序。而在高级查询中，还可以选择发布部门、批准部门、法规类别、批准日期和实施日期等其他途径结合起来进行检索。我们主要选取了中国法律法规规章司法解释数据库进行数据收集。
为了力求数据收集的完整性、可靠性和准确性，在作为数据补充的来源中，我们还选取了中华法规库和万方数据库（武汉大学镜像）。中华法规库建于2000年10月，是国家标准的法规数据库，收录了从1949年至今的近10万条文件，并且每天都将最新的法规数据上传。而万方数据库（武汉大学镜像）中的政策法规资源共有记录1.4万条，内容除国家、地方及行业的法律法规外，还包括科技发展动态和政策管理等信息。
1.2 数据获取过程
这里，我们主要以北大法律信息网为例，简单介绍源数据的获取过程。
（1）建立关键词表。
首先，考虑到目前有关信息的政策法规多是零碎的散落在各个领域，没有一个比较完整的体系，我们采取了关键词检索。于是，笔者根据对信息政策体系结构的认识，按照与调控信息的生产、利用等方面相关的几大领域，从领域关键词和内容关键词两部分着手，再结合检索过程中不断发现的新问题进行补充、完善，初步建立了一个用于检索的关键词表。其中，领域关键词大体上反映了该信息政策法规所调控的领域，而内容关键词则是更具体的政策法规的主要内容。同时，两者相结合对于我们日后建立中外信息政策法规比较数据库时进行的数据标引工作也有着很大的帮助。
表1
（2）选定数据库进行检索。
建立了用于检索的关键词表后，我们首先选定了北大法律信息网中的中国法律法规司法解释部门规章全库，进行法规标题检索，适当的结合法规全文检索，再对检索结果进行筛选，清除重复的记录，并按照相关度尽量准确的选取记录，完成数据的收集工作。
2 我国信息政策法规现状分析
2.1 对检索结果的统计分析
在数据收集工作完成后，我们对检索所得的从新中国成立到2002年发布的1271条信息政策法规从发布日期及调控领域两个不同角度进行了一定的统计分析，以期发现现存的问题和一定的规律，以及对我国信息政策法规体系结构建立的启示。
（1）按信息政策法规的发布日期划分。
在对以上收集的数据进行年代上的统计后，我们不难发现，从整个20世纪80年代到90年代，我国发布的信息政策法规在数量上是逐渐稳定增长的，90年代发布的信息政策法规远远大于80年代所发布的，而步入21世纪后，又有了新的增长。这种变化不是偶然的，而是和我国科学技术、文化的发展以及经济的增长密切相关的，彼此之间是比较同步的。具体结果见图1：
图1 信息政策法规发布数量按年代变化图
（2）按信息政策法规调控的领域划分。
在检索得到的信息政策法规中，调控领域基本上按照上述关键词表中的领域关键词分布，而我国发布的信息政策法规的调控范围在领域上还存在一定的交叉情况。我们从这个角度进行了较为粗略的统计，发现关于信息资源的政策法规最多，所占比重最大，接下来分别是关于信息市场、知识产权、信息产业、信息网络、信息安全和信息技术的政策法规，其余有关信息环境、信息人才、信息标准和信息交流的占比较小的比重。具体结果见图2。
图2 信息政策法规发布数量按领域分布图
2.2 我国信息政策法规现状
在检索过程中，我们发现，正如国外尚无专门的信息立法一样，我国信息政策法规的颁布、实施情况也是相当混乱，各个领域都有相应的“小而全”立法现象，彼此之间存在着交叉重复现象，发布机关也是各不相同。对检索结果统计分析，更加证实了我们的观点。
（1）现存的不少信息政策法规缺乏有效的约束力。
在我国现存的信息政策法规中，发布机构多种多样、参差不齐，从人民代表大会、人大常委会到国务院，到国务院下属的各部委，到一些小组，以及最高人民法院、最高人民检察院，还有一些银行、公司、协会等。不同的发布机构权威性不同，使得所发布的政策法规调控的效力也不同，因此很多都缺乏有效的约束力。而且，我国对信息活动的调控大都依靠行政手段，因而经济手段的干预性不强，导致不少信息政策法规在实施时缺乏有效的约束力。比如说，在我们检索到的记录中，有不少是以通知、管理办法及意见等形式存在，约束力有限。
（2）我国信息政策法规缺乏整体性及彼此间的相互协调性。
我国信息主管部门机构设置的不协调、信息政策法规发布机构的零散不仅仅导致了政策法规约束力的问题，而且从宏观上来说，还导致了我国信息政策法规缺乏整体上的系统性和相互协调性。这表现在两个方面：第一，各部门颁布的政策法规仅针对所管辖领域，缺乏整体上的考虑，使得内容重复交叉、资源浪费，且加剧了政策法规结构上的条块分割，缺乏宏观上的调控能力。第二，信息政策法规间的相互协调性差。各发布机构间的利益冲突可能会反映在所颁布的政策法规上，造成彼此间不协调；更有甚者，有的信息政策法规和其他政策法规间出现冲突，因为每部专门法都有各自的立法宗旨及目标，规定了相应不同的保护程序和方式，很容易出现矛盾。
（3）我国信息政策法规的国际兼容性差。
在我们检索并收录的政策法规中，与发达国家的法律制度、国际惯例、国际公约等衔接的很少，缺乏国际兼容性。在我国加入WTO之际，信息产业日趋国际化，国际信息交流不断增强，这都要求我们更好的解决信息政策法规的国际兼容性问题。
3 我国信息政策法规体系框架的建立
在进行了上述数据收集、资料整理和统计分析后，我们看到了中国信息政策法规现存的很多问题，其中很重要的一点就是缺乏一个完整的信息政策法规体系，其他很多问题都是由此衍生而来的。因此，建立我国信息政策法规体系意义重大，但这是一项十分复杂的工作，本文仅对我国信息政策法规体系的框架结构提出自己粗浅的看法。
我们知道，信息的传播过程有三大基本要素：信源、信道和信宿。同理，我们可以相应地把整个社会信息活动看作是信息产品和服务的生产、提供和利用这样一个过程。这样，我们就可以根据上述关键词表中的领域关键词把信息政策法规调整的对象和范围相应的分为三类：第一，调整信息生产、提供来源的信源类政策法规，包括信息资源（包括资源本身和对其产生的信息行为）、信息产业、信息技术、信息人才（包括生产信息及提供信息服务的人员）、知识产权等领域；第二，调整信息产品及服务提供渠道、途径的信道类政策法规，包括信息市场、信息网络、信息交流等领域；第三，调整信息产品及服务利用能力的培养教育、用户权益保障的信宿类政策法规，例如对人们进行信息技术应用能力的培养教育（可包含在上述信息人才政策法规中），消费者权益保护（可包含在上述信息市场管理的政策法规中）等。在另外一个层面上，调整和保障整个信息活动的是有关信息环境、信息标准和信息安全等全局性问题的政策法规。除此之外，在更高的层面上调整和指导以上这些信息政策法规的是信息基本法。
下面，我们按上述三个层面把信息政策法规的体系框架大致列举出来。
（1）信息基本法。
信息基本法调整的不仅是整个信息活动领域的社会关系，而且还包括信息技术活动领域的社会关系。信息基本法从全局的角度，导向性地规定了整个信息政策法规体系的立法宗旨、原则、调整对象及范围，涵盖了信息活动的主要问题，对其他信息政策法规起到了宏观上的指导作用。
（2）调整和保障整个信息活动的全局性政策法规。
①信息环境政策法规。对信息活动存在和发展的环境提供指导性的政策和管理规定，从宏观上调控信息活动的各个领域，保障信息活动的健康发展。比如说包括关于社会经济、生活各方面全面信息化的政策法规，信息产业发展的产业政策，信息机构的改革政策等。具体例子有《关于鼓励发展电信新业务的通知》、《关于加强发展科技咨询、科技信息和技术服务业的意见》等。
②信息标准政策法规。对信息活动各方面进行标准化的调控，规范信息活动，有利于信息活动更好的发展。包括一些技术标准、行业标准等方面的政策法规。具体例子有《劳务信息工作规范》等。
③信息安全政策法规。为了保证信息活动各领域的正常发展，保障信息生产者、信息利用者的合法权益，对信息安全立法进行保护是必不可少的。调整范围包括对商业秘密、国家秘密、技术秘密等需要保密的信息进行信息加密、信息保密，保护通信安全、网络安全、计算机系统的安全及隐私权保护等。具体例子有《商用密码管理条例》、《电信通信保密暂行规定》、《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》等。
（3）对信息活动的各个具体领域进行调整的政策法规。
①信息资源政策法规。这一部分政策法规调整的是和信息资源的管理、利用有关的信息活动，可以分为两部分。第一，调控信息资源本身的政策法规。包括对诸如政府信息、市场信息、网络信息、档案、合同、出版物等信息资源的利用进行调整的政策法规。具体例子有《中华人民共和国档案法》、《新闻出版署关于加强电子出版物管理的通知》等。第二，调控对信息资源进行的各种信息行为的政策法规。包括对信息活动的各个环节，即信息搜集、信息检索、信息传递、信息披露、信息公开、信息共享、信息处理、信息分析等方面，进行调整的政策法规。具体例子有《航空工业部科学技术情报工作条例》、《关于加强上市公司信息网上披露有关工作的通知》等。
②信息产业政策法规。对属于信息产业的各个行业的生存及发展进行调控，调整信息产品、服务的生产活动，范围包括电信业、邮政业、广播电视业、电影业、编辑出版业、发行业、咨询业、广告业、软件业、信息报道业等行业。具体例子有《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国电信条例》等。
③信息技术政策法规。对涉及信息产品、服务生产和利用的信息技术的应用、发展状况进行调控，包括信息技术的引进与改造、配置与应用、发展战略等问题。调整范围有计算机、信息系统、通信系统、软件、检索系统、数据库系统等领域。具体例子有《劳动管理信息系统管理办法》、《国家税务总局关于涉外税收计算机应用工作的通知》等。
④信息人才政策法规。对生产和提供信息产品、服务的人才进行的培养、考核、认证进行调控，以保证信息活动的发展有着强大的人力资源支持。调整范围包括从事情报专业、图书馆专业、档案专业、编辑出版专业等行业人员的培养教育、资格认证和考核制度等。具体例子有《图书、档案、资料专业干部业务职称暂行规定》、《出版专业人员职务试行条例》等。
⑤知识产权政策法规。由于信息产品、服务具有非物质性、非消耗性、非排他性等特殊属性，使得信息产品易于复制、传播，信息服务易于模仿，导致信息产品生产者的利益容易受到非法复制、非法传播等不法行为的损害。因此，为了保护信息生产者的积极性，保障信息活动的健康发展，有必要对知识产权专门立法进行保护。知识产权政策法规的调整范围就相应的包括著作权、专利、商标、集成电路、植物品种保护及域名等方面。具体例子有《中华人民共和国专利法》、《中华人民共和国著作权法》、《集成电路布图设计保护条例》等。
⑥信息市场政策法规。对信息产品、服务的提供、流通等市场行为进行调控，对信息市场进行管理，提高信息市场的效率。调整范围包括电信市场、邮政市场、广播电视市场、电影市场、广告市场、出版市场、发行市场、咨询市场等。具体例子有《关于加强对电信服务和信息咨询服务监督管理的通知》、《国务院办公厅关于认真做好音像市场集中治理工作的通知》等。
⑦信息网络政策法规。网络越来越成为信息传播、信息产品及服务提供的重要途径，有必要对其建设、管理和利用进行调控。调整范围包括互联网、电信网络、通信网络、企业内部网等信息网络的网络建设、网络管理。具体例子有《互联网信息服务管理办法》、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》等。
⑧信息交流政策法规。对信息的交流进行调控，有利于信息资源的共享，信息工作的开展，对信息管理水平和效率的提高有着重要影响。调整范围包括国际信息交流、区域信息交流、行业信息交流等。具体例子有《化工部关于加强国内化工情报交流的意见》《国家国有资产管理局关于加强国有资产管理信息交流工作的通知》等。
综上所述，我们可以分三个层面建立一个信息政策法规体系的大致框架。