我国农村金融体制改革三十年反思，本文主要内容关键词为：体制改革论文,三十年论文,农村金融论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1006-3544(2008)06-0021-06
一、引言
1978年开始的改革开放已走过了30年，中国金融业取得了巨大成就，但农村金融改革一直难以实现真正的突破，最大的问题是未能建立一个完整的、与农村经济发展相适应的农村金融体系。30年来，对农村金融改革的方向和路径问题，国内实务部门、学术界不断进行论证和研究，但大多是从农发行、农行、信用社等个体层面研究，导致出台的一些改革措施缺乏系统考虑，带有较大的片面性，不符合我国农村的实际状况。随着我国农村经济体制改革的深化，农村金融改革滞后、金融供给不足等一些深层次的矛盾也日益凸显，已严重制约了“三农”问题的解决和社会主义新农村的建设。党中央、国务院高度重视农村金融改革工作，2004～2007年中央连续4个一号文件要求和鼓励农村金融改革，进行制度创新，以建立一个完整的农村金融体系。鉴于此，笔者联系自己对农村金融的长期关注，试图对30年来我国农村金融改革进行全面透析，并提出综合改革的政策建议。
二、我国农村金融体制变迁
第一阶段（1979～1993年）：恢复和成立金融机构
一是恢复中国农业银行。1979年3月，国务院决定恢复中国农业银行，统一管理支农资金、集中办理农村信贷，领导农村信用社。
二是恢复信用社合作制。1982年12月中共中央政治局在《当前农村经济政策的若干问题》中重申“信用合作社应坚持合作金融组织的性质”，1983年至1986年中共中央连续4个1号文件决定恢复信用社合作金融的性质。1984年8月，国务院批转了农业银行《关于改革信用合作社管理体制的报告》，决定恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，明确界定其合作金融组织的性质，在农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务，实行独立经营、独立核算、自负盈亏。
三是恢复了邮政储蓄。1986年，为弥补专业银行储蓄网点的不足，国家恢复了邮政储蓄。从1990年开始，邮政储蓄业务由代办模式转变为自办模式，邮政储蓄资金转存人民银行，双方协商确定转存款利率，同时开始办理代发工资等中间业务。
四是成立国家农业投资公司、国家林业投资公司、中国农村发展信托投资公司、中国经济开发信托投资公司，部分省市也成立了类似公司。
五是放开民间信用管制。允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，为管理实行联产承包责任后的集体积累了资金，1985年开始在全国各地成立了农村合作基金会。
第二阶段（1994～1996年）：完善金融组织体系
1993年12月，国务院作出《关于金融体制改革的决定》。建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系。
一是1994年成立农业发展银行。将政策性金融业务从农业银行和农村信用合作社业务中剥离出来。农业发展银行主要承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购的政策性贷款，代理财政支农资金拨付及监督使用，承担扶贫、农业综合开发、基建投放贷款等业务，机构设到市一级。
二是加快了农业银行商业化的步伐。农行进行了“一分一脱”两项改革，转变为国有商业银行，按现代商业银行经营机制运行。其中，“一分”是政策性业务与商业性业务分离，将政策性业务划转中国农业发展银行，“一脱”指农行与农信社脱钩。
三是1996年8月，国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》，提出“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”。农村信用社从农行独立出来，改由中国人民银行进行监管并负责行业管理，规定农村信用合作社50%以上的贷款必须投向其社员。1999年，江苏等地进行了农村信用社以县为单位统一法人的改革试点。
四是社会办金融出现高潮。农村合作基金会在全国全面铺开，供销社、财政系统基层机构纷纷成立了股金服务部、资金服务部等机构，通过多种形式吸收存款、发放贷款。1994年，人民银行、农业部联合下发《关于加强农村合作基金会管理的通知》，提出规范农村合作基金会的12条措施，明确农村合作基金会不属于金融机构，不得办理存贷款业务，要真正办成社区内的资金互助组织。
第三阶段（1997～2002年）：控制金融风险
一是农业银行业务收缩。1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，农业银行开始大量撤并县及县以下机构。
二是剥离农行不良资产。1999年，为剥离农业银行等五家国有银行1.4万亿不良资产，我国成立了四家资产管理公司。
三是收缩农发行业务。1998年3月，国务院决定将农发行承办的农村扶贫、农业综合开发、粮棉企业附营业务等贷款业务划转有关国有商业银行，农发行专司粮棉油收购、储备、调销资金的供应和财政支农资金的拨付工作，实行“收一斤粮，给一斤粮贷款”的收购资金封闭运行。2000年实行“以销定贷、以效定贷”，2001年实行“区别对待、分类指导”的信贷政策。随着粮棉油流通体制改革，以及国家退耕还林、退耕还草计划的逐步实施，农发行的业务也逐年萎缩，2002年和2003年，贷款余额分别比上年减少66.11亿元和464.38亿元。
四是深化信用社改革试点。1999年农村信用社被允许向农户发放消费型贷款，主要用于房屋建造、教育和医疗贷款。2000年，江苏率先在全国建立农村信用社改革试点，实行县联社统一法人，成立省级联社替代人民银行履行行业和行政管理职能，央行发放无息再贷款支持信用社消化历史包袱。2000年7月，国务院批准人民银行、江苏省人民政府联合提出的江苏农村信用社改革试点方案。2001年江苏省农村信用合作社联合社成立，并选择张家港、江阴等3个县级市进行组建股份制农村商业银行的试点。
五是打击非法金融。1999年在全国范围内关闭了农村合作基金会。
第四阶段（2003年6月以来）：深化金融改革
一是深化农村信用社改革。2003年6月，在江苏省农村信用社改革试点的基础上，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，在江苏、吉林、浙江等8个省（市）进行农村信用社改革试点。2004年8月，国务院下发《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，农村信用社改革在除海南、西藏以外的29个省（区、市）全面推开。上海、北京、重庆合并全辖农村信用社成立农村商业银行，杭州联合农村合作银行、常熟农村商业银行分别引进澳大利亚和新西兰银行集团公司、交通银行作为战略投资者。
二是成立新型农村金融机构。为解决农村地区金融机构网点少、服务不足、竞争不充分等问题，2006年12月，银监会发布《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，按照“低门槛、严监管”原则，允许社会各类资本参与农村金融市场，允许新设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构，并在四川、甘肃、吉林等6省（区）进行试点。2007年1月召开的金融工作会提出了建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系的要求。2007年10月，银监会又将新型农村金融机构试点范围扩大到全国31个省（市、区）。
三是扩大农发行业务范围。2004年开始，银监会批准农发行按照市场原则，新增了农业产业化龙头企业、种子、农业科技贷款等新业务，并允许农发行将粮棉油产业化龙头企业的贷款范围扩大到农、林、牧、副、渔业范围内的产业化龙头企业。2007年末，农发行支持收购粮食的数量占商品量的60%左右，支持收购棉花的数量占总产量的50%以上。
四是对邮政储蓄进行改革。经国务院批准，自2003年8月1日起，邮政储蓄新增转存款利率从4.131%下调到1.89%；国家以2003年7月末存款为基数对邮政储蓄转存人民银行存款实行新老存款划段，此前的转存款仍执行原转存利率，新增存款由邮政储蓄机构自主运用。2005年，国务院又部署制定了邮储机构老转存款逐步转出的计划，邮储机构老转存款自2005年9月起按照10%、15%、20%、25%、30%的比例分5年转出。2005年8月，银监会批准邮政储蓄开办银行间债券买卖、协议存款和与铁道部开展铁路建设专项融资业务，允许投资资产支持证券和企业债券。2005年12月，银监会批准邮政储蓄开办定期存单小额质押贷款的试点业务。2006年11月，银监会批准国家邮政储汇局可参与政策性银行、国有商业银行及股份制商业银行牵头组织的银团贷款业务，但邮政储蓄资金投向仅限于重大基础设施、基础产业、技术创新项目以及国家战略物资储备项目等。2006年12月，银监会批准设立中国邮政储蓄银行，同意中国邮政集团公司以全资方式出资组建中国邮政储蓄银行有限责任公司。2007年3月，中国邮政储蓄银行正式挂牌成立。
五是探索农业银行改革。2004年农行第一次上报股改方案。2007年召开的全国金融工作会议，确定了农业银行改革“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”的总原则，农行股改大幕正式拉开。农行制定了《农业银行深化内部改革方案》，从公司治理设计、财务会计、人力资源、风险管理等12个方面，设计了具体的改革路线图。2007年10月，农行在福建、安徽、吉林等8家省（市）分行启动金融服务“三农”试点。2008年上半年，农业银行累计发放涉农和县域贷款8429亿元，涉农和县域贷款余额达15597亿元，上半年新增1108亿元，占全行贷款总增量的50.5%。
六是社会办金融出现热潮。中央在2004至2006年连续3个一号文件要求和鼓励农村金融改革，进行制度创新，我国地方以及民间办金融出现了热潮。(1)小额贷款公司。为建立引导信贷资金流向农村的有效机制，央行于2005年开始在平遥、广元、铜仁、户县、东胜推行小额贷款公司试点，设立由民间资本全额出资、只贷不存、市场化运作的股份制小额贷款公司。目前除批准的试点公司外，全国各地还出现了一大批未经监管部门批准、民间资本自发成立或由地方政府主导的小额贷款公司。(2)农村资金互助组织。2006年中央1号文件提出建立农民互助资金组织后，许多地方成立多种形式的农村资金互助组织，其成员少则10来户，多则100多户，股金额度也从几百元到十几万元不等。仅江苏盐城市就有农民资金互助合作组织57个，有4.18万户农民成为社员，共吸纳互助资金3.95亿元。(3)贷款中介公司、担保公司、典当拍卖行普遍非法从事金融业务。(4)民间金融迅速发展。农村正规金融的大量退出，导致农村非正规金融的迅速发展，通过担保公司、资产管理公司、典当、标会和私人钱庄等形式出现的民间金融日益活跃。
七是积极推进农业保险。2002年12月修订后的《农业法》首次明确：“国家建立和完善农业保险制度”。从2004年开始，连续5年的中央1号文件都对农业保险工作提出了明确要求。2004年，保监会在上海、黑龙江、新疆等地启动农业保险试点。2007年，财政部下发《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》的通知，选择内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川开展中央财政农业保险保费补贴试点工作。中央确定的补贴险种的保险标的为种植面积广、关系国计民生、对农业和农村经济社会发展有重要意义的农作物，包括玉米、水稻、大豆、小麦和棉花；确定补贴险种的保险责任为无法抗拒的自然灾害，包括暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、旱灾和冰冻。对于中央确定的补贴险种，在试点省份省级财政部门承担25%的保费后，财政部再承担25%的保费，其余部分由农户承担，或者由农户与龙头企业，省、市、县级财政部门共同承担，具体比例由试点省份自主确定。2006年6月国务院颁布了《关于保险业改革发展的若干意见》，明确提出农业保险“三补贴”政策：中央和地方财政对农户投保按品种、按比例给予补贴；对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴；建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。2007年中央财政累计为农业保险安排的保费补贴达到了21.5亿元。2008年又推出了油菜保险、奶牛保险等保费补贴政策。
八是为社会办金融开闸。2008年5月，人民银行、银监会联合发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》，就小额贷款公司的性质、设立资金的来源和运用等相关问题进行了明确，给小额贷款公司的设立、转制明确了条件，监管部门实际部分放开了社会办金融的限制。随后，以浙江为代表的不少省市大规模开展小额贷款公司试点。
三、存在的主要问题
30年来我国的农村金融改革，遵循了一个以市场为取向的、渐进化的改革逻辑，一直沿着金融是经济的外生变量这一思路，强调金融要支持农村经济，采取行政干预来实现金融制度的强制性变迁。改革的主要成就：从整体上突破了传统的计划金融体制模式，基本建立了市场金融体制模式。但这种强外生性特征，与市场经济规律相背离，一方面农村金融需求得不到满足，另一方面农村金融机构累积了大量不良资产。同时，农村金融改革始终在金融机构内部展开，极少有体制外机构的加入，未能建立起一个适应农村经济要求的金融服务体系。
（一）农村金融服务严重滞后
我国农村经济体制改革30年取得了较大成就，建立了以家庭承包经营为基础的农村微观经营主体，培育了有利于农产品和农村其他生产要素流通的市场机制，初步明确了统筹城乡经济社会发展的基本方略。但与之相对应的是我国30年来金融改革呈现出“重城市、轻农村”的倾向。金融资源大幅度向城市、大中型企业、新兴产业集中，而县及县以下的农业和农村经济承受着极其严重的信贷紧缩，造成目前我国农村资金短缺的矛盾非常突出。目前，县及县以下农村地区平均每万人拥有银行业机构数只有1.26个；“零金融机构乡镇”有2868个；只有1家金融机构的县（市）有2个，乡镇有8901个。其中，西部地区情况尤为严重，共有2645个“零金融机构乡镇”，占全国“零金融机构乡镇”数的80%，并且分布在县城以下乡镇的银行业机构主要是农村信用社，农村金融市场基本处于农村信用社垄断经营的状态，经营动力不强，服务效率低下，活力不足。由于农村金融服务滞后，导致各种形式的民间融资大规模发展，为数众多的农村中小企业由于无法从农村金融机构得到足够贷款不得不参与民间借贷。在这种情况下，一些自身经营状况良好，在银行获得贷款比较容易的企业，开始利用富裕的资金来获取高息收入。但是，较高的民间利率使民间借贷存在着较大金融风险。
（二）农村金融改革定位模糊
1.农发行职能定位思路不清
随着粮棉流通体制市场化改革的深化，农发行阶段性的历史使命已完成，传统的政策性业务大大萎缩，已到了不得不改的地步。关于农发行改革讨论已久，但始终未能形成清晰的思路。受长期业务萎缩的困扰，这几年农发行有较强的业务扩张冲动，要求按功能扩大化方向改革，扩大业务范围和服务领域，增强支农服务功能。实际上，对于农发行的新业务，农村信用社、农业银行等现有商业性金融机构也在做，这就形成了农发行与商业性金融机构竞争的局面，人为混淆了政策性银行与商业性银行的界限。
2.农业银行改革迟迟不到位
农行改革面临农村金融和国有商业银行改革两大难点。前几年对农行的改革只是从国有商业银行的角度考虑和展开的，没有很好考虑农村金融的实际状况，结果导致农业银行从农村地区撤离，营业重心由农村转为城市。近年来的市场定位从农村转向城市、从农业转向工商业，业务范围已与其他国有商业银行无异。尽管迫于政策压力，农行承担一部分支农贷款任务，但在利益机制驱动下，其支农贷款比重仍逐年下降。目前，农业银行60%以上的机构、51%的员工、42%的存款分布在县及县以下，但只有29%的贷款在县以下。“农”字头银行涉农贷款仅占全部贷款的三分之一，已名不符实。由于定位问题存在分歧较大，2003年以后有关部门多次向国务院上报改革方案都未获通过。①
3.农村信用社改革方案不完善
多年来，我国农村信用社按合作制方案改革走了许多弯路，2003年开始的新一轮改革实施效果仍不理想。
一是法人治理形似神非。我国农村信用社公司治理改革，只追求治理结构的形式，而未关注治理结构的实质。2004年开始，我国开始抓农村信用社法人治理结构，花了很多力气，但效果不明显，主要是内部动力不足，靠行政、外部监管等外部手段推动。从形式上看，农村信用社按照现代公司治理理论，建立了“三会一层”的管理框架，形成了较为完善的内部治理结构，但实际效果并不理想，仍然存在经营粗放、管理薄弱、盈利能力较低、人员素质较差、风险较大等问题。
二是花钱买机制效果不理想。为帮助信用社消化历史包袱，国家给予了以下扶持政策：对亏损信用社1994～1997年因执行国家宏观调控政策开办保值储蓄而多支付的保值贴补利息给予补贴；从2003年开始对信用社营业税按3%的税率征收，西部地区信用社免征企业所得税，其他地区减半征收；央行按照2002年末实际资产损失的50%向2407个县（市）农村合作金融机构发行专项票据1656亿元、发放专项借款1.4亿元。从账面看，农村信用社经过几年改革，大量充实了资本金，全面实现扭亏为盈。但实际上，农村信用社在治理结构、管理模式等方面仍然存在很多问题。
三是三种改革方案加大了改革成本。我国农村信用社改革采取成立农村商业银行、成立农村合作银行、以县市为单位统一法人三种模式。截至2007年末，成立农村合作银行113家，农村商业银行17家，组建以县（市）为单位统一法人机构1824家。另外还有近6000家信用社未能实现以县为单位统一法人。这种改革方案仍以合作制为主基调，忽视了我国农村信用社实际上已完全商业化了的事实，人为加大了改革的成本，存在较大缺陷。
四是省联社管理体制存在较大缺陷。2000年江苏在全国率先进行农村信用社改革，为解决人行与银监会分离后可能面临的管监合一的矛盾，由各县（市）农村信用社出资成立了江苏农村信用合作联社，将农村信用社管理权交给省级人民政府，承担了原来由银行监管机构承担的对农村信用社的行业管理职能。这种模式在取得的经验教训并不清楚的情况下，被其他各省盲目效仿，除四个直辖市外，27个省（区）均采取了组建省联社的模式。这种体制存在很多缺陷：(1)省联社有合作制的外形，没有合作制的基础。国外比较成功的合作制模式是荷兰银行，它的基层组织是真正的合作制，而我国省联社名义上是合作制，而它的细胞县联社早已完全商业化，两者关系扭曲。(2)省联社“政企不分”，定位模糊。省级联社是各县（市）农村合作金融机构发起设立的行业管理机构，又是受省政府委托管理农村合作金融机构的行政机关，同时还是经营部分金融业务的金融法人机构，三种职能集于一身，定位模糊。(3)省联社由县联社参股而组成，它不是农信社的股东，却可以干预信用社的人财物，但又不对经营业绩负责，导致独立企业法人与行业管理体制的矛盾。
4.邮政储蓄错过了最佳改革时机
1986年邮政储蓄恢复时，吸收的储蓄存款作为人民银行的信贷资金来源，全部缴存人民银行。1992年，我国开始建立市场经济体制，按理应对邮政储蓄体制进行改革，但随后开始出现的股票热、房地产热和开发区热，使固定资产投资迅速膨胀，导致1993、1994年物价上涨分别为13.2%和21.7%，出现了严重的通货膨胀和金融秩序混乱。针对当时经济过热所导致的宏观经济失衡，我国实行适度从紧的货币政策，邮政储蓄被赋予协助央行回笼货币的重任。1994年财税金融体制改革后，新设立了三家政策性银行，为向政策性银行提供大量的急需资金，人民银行维持了邮政储蓄资金转存方式。从1998年开始，为扩大内需，遏制通货紧缩，人民银行多次下调存贷款利率，但对邮政储蓄转存款政策没有太大的变化。2004年前我国资金供求矛盾十分突出，应该说是邮政储蓄改革的最佳时机，但由于多方面原因使改革久拖不决，错过了大好时机。2007年，先后批准邮储银行在全国筹建36家一级分行、316家二级分行和20089家支行。邮储银行成立后，实行自营网点和邮政企业代理网点并存的模式，合计划归银行的邮政储蓄网点比例总体超过50%，达到55.6%。这种管理体制存在较多矛盾，不利于邮储银行的健康发展，蕴藏着较大的风险隐患。
（三）改革新设机构效果不佳
1.合作基金会偏离应有方向
由于长期的农村合作金融缺位，导致上世纪80年代中期农村合作基金会显示了旺盛的生命力和强劲的发展势头。1991年农业部《关于加强农村合作基金会规范化、制度化建设若干问题的通知》发出后，合作基金会得到迅速发展。1996年末仅江苏盐城市就设有农村合作基金会241个，可融资规模达23亿元，相当于当地农村信用社存款、贷款总额的43.39%和59.74%。农村合作基金会的成立，本着“取之于民，用之于民，还利于民”的原则，一方面通过提供小额、短期的资金服务，满足农户生产、生活的资金需求；另一方面支持了乡镇企业的发展，成了农村经济发展的催化剂，起到了为农村金融拾遗补缺的作用。1992年以后合作基金会办成了吸收储蓄和对公存款，对乡镇企业发放贷款的商业性金融机构，加上行政干预严重，成了地方政府控制的金融机构，产生了大量不良贷款。为了消除来自农村合作基金会的竞争对农村信用合作社经营所造成的冲击，1997年，迫使国家做出了清理整顿、关闭合并农村合作基金会的决定。1998～1999年，包括村级基金会在内的整个农村合作基金会被彻底解散并进行了清算，直到目前为止，许多地方的遗留问题还未得到完全解决，给农村稳定留下大隐患，全国农村合作基金会损失超过1000亿。
2.国有银行忽视“三农”需求
国有商业银行经营战略转移，制约了对县域经济的信贷投入。一是贷款审批权上收，使国有商业银行远离了县域的贷款需求。1998年以来，国有商业银行在商业化过程中调整经营战略和贷款投向，业务重点逐步向大中城市转移，相继撤并了几万个县级及县级以下的分支机构。自2000年到2006年5月，农行已撤并网点2.25万个、裁员16.9万人。二是国有银行贷款条件全国统一，对县域企业来说“门槛”太高。三是网点大量撤并。近几年，四大国有银行在县以下大撤并网点3万多家。
3.新型金融机构未达预期效果
2006年12月银监会发布的《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，允许设立村镇银行、贷款子公司和社区性合作金融组织。但由于这三类机构在制度设计上存在较多缺陷，特别是贷款子公司也要由银行设立，在实际中很难操作，一些银行宁愿设立分支机构，也不愿设立贷款子公司；农村资金互助社由于存在过多的政策限制缺乏吸引力，事实上农村资金互助社已在全国各地普遍存在，组织者根本不在乎是否能够得到监管部门颁发的牌照。新设立的新型农村金融机构并未起到激活农村金融市场的作用。
（四）农业保险制度始终未能建立
人保公司1982年就开始承办农业保险业务，但经过上世纪90年代初短暂的快速发展后一直处于停滞不前的状态。由于农业生产周期长，农民基本上还是靠天吃饭，抗御自然灾害的能力很低，农业的灾害损失相当严重。2005年11月，保监会公布了农村保险的五项措施，但一直没有实质性进展，效果并不如意。2005年、2006年全国农业保险保费收入分别仅为7.3亿元和8.5亿元。农业保险的发展严重滞后于农民对风险控制的需求和农村经济的发展。
（五）缺乏普惠制金融制度安排
长期以来我国农业银行或农村信用社实行的是自上而下的大型制度安排，给资金需求规模小的中小企业、贫困和低收入农户提供金融服务的成本相对高、风险相对大。因此，为中小企业和农户提供服务的意愿低，其金融供给很难植根于当地，或者为了商业目的将资金抽离农村地区。使得广大农村相当部分的人口享受不到应有的金融服务。
四、改革我国农村金融体系的政策建议
通过改革彻底打破目前农村信用社垄断农村金融的局面，建立与农村多种融资需求相匹配，政策性、商业性、社区性、普惠制、合作制和民间金融等多种性质金融机构并存，分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的多层次、广覆盖、商业可持续的竞争性农村金融服务体系。满足多元化、多层次的农村金融需求，使农村公益设施、产业化龙头企业、农村专业经济合作组织、地方骨干企业、专业种养户等不同层次的经营者和普通农户能有方便的金融服务渠道。
（一）改革思路
1.以商业可持续原则，构建农村政策性金融体系
农业是弱质产业，自身高投入、低产出的特征决定了其具有高风险性。解决农业和农村经济主体的融资难问题，必须把金融的市场调节和政府的政策扶持有机地结合起来，既要发挥“看不见的手”的作用，更要发挥“看得见的手”的作用。农村政策性金融要密切与财政政策相配合，在“风险可控、保本微利”的前提下，加大对农村重大基础设施、农业产业化和农业资源开发项目的资金投入。
一是将农发行办成真正的政策性银行。农发行现有大量政策性财务挂账和不良贷款形成的教训表明，如果按照“分业经营、分账核算、分别考核”的思路，让农发行在现有政策性业务的基础上，大量办理开发性、商业性金融业务，农发行现有人员和管理水平根本无法胜任，很有可能又回到1994年金融体制改革前国有银行商业性金融与政策金融不分的老路上去，会付出高昂的“学费”，形成大量的不良贷款，最终仍需要由财政来买单。笔者认为，如果按现有改革思路，农发行将办成一个不伦不类的机构。为避免给财政带来隐患，必须将农发行办成真正的政策性银行，业务应主要定位于“保证国家粮食安全，发放粮棉储备贷款、调控贷款”，为此，要将现有粮棉商业性贷款全部划给农村信用社和其他商业银行办理。农发行的业务范围应包括：办理粮棉油储备贷款；承担财政部、扶贫办等有关支农资金拨付业务；办理现由农业银行、农村信用社承担的扶贫贷款等政策性业务。
二是中国进出口银行、出口信用保险公司也要注重运用出口信用手段，支持农业企业“走出去”，拓展国际市场，发挥好政策性资金的引导作用。
三是成立农业政策性保险公司。农业保险符合WTO“绿箱政策”，许多国家主要通过农业保险对农业提供支持。我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，为防止粮棉生产大起大落，必须建立风险规避和损失补偿机制，建议以地市为单位成立农业政策性保险公司，对关系国计民生的种养殖业实行强制保险，提高农民抵御自然灾害和市场风险的能力。可以参照巴西等国的模式，不是保收成，而主要是保农业生产总成本，使承贷农户在遭受“不可预见、不可抗拒”的自然灾害造成重大经济损失时，及时得到补偿。同时，鼓励商业性保险机构开办政策性涉农保险。
四是成立农村政策性担保机构。为解决农村符合国家产业政策、与农副产品加工有关的中小企业贷款担保难的问题，可借鉴国外担保公司发展经验，按“政府扶持与市场化操作相结合、开展担保与提高信用相结合”的原则，遵循“自主经营、自负盈亏”的市场化营运规则，建立“公司+基地+担保公司+农户”的农村信用担保体系。县（市）级信用担保体系，即以县（市）政府出资为主、吸收社会资本和民间资本参与，建立政策性农村信贷担保银行，实行股份制经营、商业化操作。同时，可在地市级、省级建立信用再担保体系。
2.以市场化为原则，完善商业性农村金融服务体系
一是以服务“三农”为基调加快农行改革。笔者认为按“整体改制、整体上市”方案对农行进行改革，难以将农行改革与整个农村金融体制改革通盘考虑，也不符合“一行一策”的改革思路。目前，我国已有工、中、建三家超级“巨无霸”大型银行，为解决目前农业银行规模过于庞大、管理层级太多和营运效率低下等问题，适应农村和中小企业相对分散、小规模的金融需求，提高金融体系效率，建议在统一剥离政策性业务损失、核销不良贷款和消化其他各种历史包袱后，撤消农业银行总行，成立金融控股集团公司，以省为单位或按一定经济区域将现有分支机构分拆为由集团公司控股的多个中型法人银行机构。集团公司在新产品研发、风险管理、信息科技等方面提供统一服务，避免分拆后的各行各自为政。新设立的多家中型法人银行机构既可以根据本区域农村经济发展的特点，有针对性的、更加灵活地支持当地新农村建设，打破多年来的“大锅饭”局面，又可利用保持农业银行固有网络结算等方面的传统优势。业务应定位于“面向三农”，服务县域经济，成为服务“三农”的骨干和支柱。这样有利于针对区域特点采取更为有效的措施加大对农村经济市场化的支持力度；也有利于充分发挥农行多年形成的网络、人员及技术优势。分拆后，各地农业银行要在县以下中心集镇普设机构，业务应主要定位于县域经济和小企业金融服务上。
二是强化其他商业银行支农社会责任。为解决商业银行对农村“信贷歧视”问题，缓解农村的资金需求，建议国家通过政策引导和法规约束等方式，要求凡在县域设立机构的商业银行在县域吸收的资金必须全部用于“三农”和县域经济。此外，国家开发银行商业化转型后，要加大对农村地区中长期项目的金融服务。
三是建立多层次商业化农业保险体系。建立多渠道支持、多主体经营的符合国情的商业化农业保险体系，为“三农”提供必要的保障。通过再保险计划和风险基金等措施，增强农村经济发展的保障力度，提高农村金融的自我发展能力，让农业保险真正发挥“三农”的保护伞和“稳压器”作用。
3.以普惠制为原则，构建服务“三农”的社区银行体系
一是对农村信用社进行彻底的商业化改革。总结农村信用社改革30年的经验教训，农村信用社合作制从来就是名存实亡，商业化和股份化是必然趋势。笔者认为，我国农村信用社改革不需要再进行梯次推进，为避免不必要的浪费，要吸取城市合作银行挂牌不久即改为城市商业银行的教训，建议有关部门对农村信用社实行以市场化为取向的大刀阔斧的彻底改革：(1)立即停止执行《农村合作银行管理暂行规定》，停止农村合作银行的审批。(2)在完成县联社一级法人体制的基础上，尽快将农村信用社改革成产权明晰、资本充足、治理完善、内控严密、财务良好、服务“三农”的股份制社区性农村商业银行。(3)农信社应加强跨区域的资源整合和竞争，打破地区垄断局面，进一步提升其竞争实力。鼓励以地市为单位或更大范围整合现有农村信用社直接成立农村商业银行，通过引进具有技术、管理、市场、人才优势的境内外机构战略投资者进行合作，进一步改善农村商业银行的股权结构和公司治理，切实提高公司治理和经营管理水平。
二是将邮政储蓄银行办成支农主力军。邮政储蓄银行拥有沟通和连接我国城乡经济社会的最大金融网络，其分支机构将覆盖我国所有的市、县和主要乡镇，大部分设置在县及县以下地区，应发展成为我国农村金融的主力军。邮政储蓄银行已成立一年多，目前资产业务由于多方面原因进展还不快。建议在现有试点的基础上，借鉴国外先进银行的经验，加快建立符合“三农”需求特点的有中国特色的零售业务体系，尽快开办农户联保贷款、农户信用贷款和微小企业贷款等资产业务，就近为农户、个体工商户和微小企业等提供零售信贷服务，最终达到邮政储蓄银行在县域吸收的资金全部回流农村。
4.以合作制原则，支持成立真正的农村资金互助组织
对于分散而经济实力弱小的农民来说，通过自愿联合实现资金互助是一种必然选择。如果农民、农户没有自己的合作金融组织为其服务，就可能被民间借贷、地下钱庄等灰、黑色金融填补。因此，建议银监会取消农村互助基金的审批，要遵循市场需求，引导农民按照“自愿性、互助共济性、民主管理性、非赢利性”的原则，大力发展以小农户为主体组建的资金互助组织。
5.实行对内开放，放开农村金融市场的准入限制
国外成功实践表明，中小金融机构，是为农村中小企业和农户提供金融服务的最有效的金融制度安排。为适应农村经济多元化需求，我国必须彻底摆脱在现有农村金融体系存量范围内打转改革的怪圈，放松农村金融机构的市场准入，实现农村金融对内开放，促进内生于民营经济的金融机构的产生，发展适合农村需求特点的多种所有制、多种形式的新型农村金融组织。
一是降低新型农村金融机构准入门槛。根据试点工作情况修改新型农村金融机构准入办法。建议取消村镇银行主发起人必须是银行业金融机构的政策限制，允许各种资本在县级以下发起设立村镇银行，真正将村镇银行办成在农村有广泛影响的新型农村金融机构。根据实际情况，彻底放开贷款公司、农村资金互助组织的准入限制。
二是允许民营银行试点。实行银行对内有条件开放，允许民营银行的试点，鼓励和支持发展非国有民营银行和民间投资机构。
三是建立农村金融租赁公司。随着农村劳动力转移步伐的加快、规模经营的兴起，农村对发展农业机械化的积极性日益提高。由于使用大型机械的成本费用较高，可根据每个县的实际情况测算出需要量，由租赁公司统一购买，然后租给农户，这样既解决了土地深翻的问题，延长了土地寿命，又能减少农户支出，增加农民收入。
四是引导民间融资健康发展。规范民间金融，引导民间金融尽快成为农村金融市场的重要竞争主体。
（二）改革配套措施
1.健全民商事法律制度。(1)制订《社区金融服务法》。借鉴国外先进经验，规定任何金融机构只要吸收县及县以下农村存款，就应有一定比例必须用在其吸存业务所在社区，如果不用，就退出存款市场，以此规范金融机构的社会责任，从根本上解决“三农”资金问题和小企业融资问题。(2)制订《农业保险法》。建议国家有关部门借鉴美国《联邦农作物保险法》、法国《农业保险法》和日本的《农业灾害补偿法》等，尽快制订我国的《农业保险法》，通过立法明确农业保险在促进农业发展、支持农村稳定、保障农民生活的社会管理属性，明确政府在农业保险中的主导作用；将一些关系国计民生、易受灾害的品种、项目和行业确定为政策性险种，实行强制性保险，并对费率水平、保障范围、农业保险的经营模式、组织机构与运行方式、保险公司责任、农民负担的保费比例、农业保险的风险准备金的提留、监管责任、政府的作用、税收规定、资金运用、财政补贴方式等，作出明确的规定。(3)制订《农村政策性金融法》。明确农村政策性金融机构的性质、地位、支农范围、经营宗旨、资金来源等。(4)制订《征信法》。吸收银行、保险、证券、海关、税务、工商、社保、司法等部门的资料建立个人、企业的资信档案，并实行全国联网，尽快建立覆盖所有农户和农村企业的征信体系，完善社会信用体系，并通过建立失信惩戒制度，强化市场约束，积极引导企业和个人诚信守法，创造诚信环境。(5)制定《民间借贷法》。从法律上肯定民间融资在社会经济生活中的地位和作用，引导其从“地下”转入“地上”，保护合约双方的正当权益，促使其逐步走向契约化和规范化轨道，引导、规范、合理约束各种民间借贷行为，切实发挥民间金融拾遗补缺的作用。同时，修订国务院1998年颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中，将“凡未经中国人民银行批准”从事各类金融业务活动的机构和其相关活动，都列为非法金融机构和非法金融业务活动，“必须予以取缔”等与市场经济原则不相适应的条款，拓宽企业直接融资渠道。(6)修订《担保法》。针对农村实际状况，为解决融资抵押担保难的问题，必须创新担保机制和担保方式，在《担保法》中应明确集体土地、农民宅基地、林权和股权等出资登记办法。
2.建立农村存款保险制度。为建立健全真正意义上的农村中小金融机构的市场退出机制，解决村镇银行、农村信用社等农村中小金融机构的风险问题，保障农户存款与农村金融机构的可持续发展，从长远来看，必须建立农村存款保险制度。一方面保证存款人的合法利益，保证公众对农村金融体系的信心；一方面为除政策性金融机构以外的问题农村金融机构的市场退出提供通道。
3.对涉农金融业务给予政策优惠。农村金融业务成本高、风险大和收益低，与国外相比，我国支持农村金融可持续发展的系统性、制度性政策亟待完善。建议借鉴国外普遍的做法，对农村金融实行贴息、补贴、税收减免、税收返还等长效稳定的优惠政策，实行优惠的货币政策和差别化的监管政策。一是对于对农村贷款达到存款的50%以上的银行、开展农村保险的机构或贷款担保机构，实行类似于目前农村信用社实行的营业税、所得税优惠和存款准备金率等方面的优惠政策；二是实行积极的货币政策，支持“三农”贷款不受央行信贷规模限制；三是实施支持农村金融创新的市场准入优惠措施，按照投资主体多元化的原则，鼓励国内外各类社会资本通过入股、重组、兼并等方式进入农村金融市场，大力发展村镇银行等新型农村金融机构，构建真正的农村金融竞争主体。
收稿日期：2008-08-29
注释：
①2008年10月21日国务院审议并原则通过《农业银行股份制改革实施总体方案》，要求农业银行改革要以建立完善现代金融企业制度为核心，以服务“三农”为方向，稳步推进整体改制，成为资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务优质、效益良好、创新能力和国际竞争力强的现代化商业银行。
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