从国家治理视角看我国房地产税改革，本文主要内容关键词为：地产税论文,看我论文,视角论文,国家论文,国房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2015年8月，十二届全国人大常委会立法规划向社会公布，包括房地产税法在内的34项立法正式纳入全国人大立法规划，说明我国开征房地产税已进入倒计时。虽然征收房地产税已成为国际惯例，我国对个人征收房地产税也已是大势所趋，但在对于我国为什么要开征房地产税，房地产税征收法理依据何在等问题上却争议很大。开征房地产税事关公民切身利益，虽然条件逐步成熟，但改革难度很大，要能够顺利推进，关键还是在于社会共识。 一、征收房地产税的理论依据 对居民个人开征房地产税，表面上看似乎是现实政策问题，但实际上却是一个现实背后的理论问题。关于开征房地产税的依据可谓众说纷纭、各持己见，我们将其梳理归纳为以下几种理论依据学说： (一)溢价回收说 房地产税具有收回因政府增加公共投资所带来的房地产增值功能，即地方政府通过征收房地产税可以参与房地产价值增值分配。原因在于房地产升值因素中，城市基础设施投资外部因素起着决定性作用，而房地产所有或持有者相对作用较少。为使政府能从所提供的城市基础设施投资和公共服务获得一定程度回报，并能保持进一步持续再投资的能力，应由政府以税收的形式对房地产在城市发展进程中产生的增值进行溢价回收，分享城市基础设施和公共服务投资带来的房地产增值收益。作为房地产增值直接受益者，房地产所有者或持有者，也有义务依法向政府缴纳房地产税。① (二)福利受益说 在许多开征房地产税的国家，这一税种都具有受益税特点。房地产税虽由个人缴纳，但政府取得纳税人缴纳的房地产税收入直接用于为纳税人提供相应公共服务，纳税人缴纳的房地产税与政府为纳税人提供的公共产品和公共服务获得的利益非常相近。特别是用地方房地产税支付地方公共服务开支，会提高公共决策的效率。通过征收房地产税来增加地方税收收入，从而加大对地方教育、卫生医疗、就业和社会保障、生态环境建设投入，不断改善人民群众的生产、生活条件，满足人们对公共品和公共服务不断增长的需求。 (三)市场失灵说 由于土地的国家垄断，以及土地自身具有的不可再生性，导致土地市场不完全竞争。房地产外部性中的价格效应对房价产生直接影响，买卖房产过程中的信息不对称性等原因使房地产市场价格失灵，直接导致土地资源无法有效配置、宏观经济发生剧烈波动。因此，需要政府运用税收调控手段来维护市场秩序，并推进房地产市场健康发展，而征收房产税不失为一种有效手段。房地产税开征的目的，从根本上说在于优化引导土地这一稀缺资源的有效配置，促进土地资源合理开发利用，引导居民理性住房消费。 (四)国家保护说 由于政府为房地产所有者提供了对财产的安全保护，包括治安、消防、环境等以及国防安全保护，从而不但保障了房地产所有者或使用者的居住使用安全，也保证了房地产产权所有者或使用者权益或利益顺利实现，并为其所有者带来经济利益及心理上的满足。作为受益者，房地产所有者或使用者应当承担相应义务或职责，以房地产税作为财产保护的成本或支出补偿。 (五)政府收入说 获取稳定的财政收入是开征任何税种的基本目的。相对于所得税和货物劳务税，房地产税的课征对象是房地产，其税源充分、税收收入相对稳定，且受商业周期短期波动的影响较小。房地产税课税对象——房地产具有可见性和不可移动性，使房地产税征收时不易发生税基隐藏；房地产税纳税人所拥有的房地产通常并不直接参与市场交易，因此不易发生税负转嫁。所以，房地产税能成为地方政府获得稳定财政收入的重要来源。 (六)公平分配说 房地产税作为财产税具有较强的收入分配、财产调节功能。这是因为房地产税实行有财产者纳税，无财产者不纳税，财产多者多纳税，财产少者少纳税的征税原则。即把财产作为衡量个人纳税能力的标志，体现了能力负担原则。一方面房地产税尽管以房地产为征税标的，但最终是以所得支付，从而有利于公平收入分配；另一方面对房地产持有者征税，增加房地产所有者或持有者成本，有利于促使房地产所有者或持有者减少房地产所有或持有，促进房地产资源有效、合理配置。 二、房地产税征收依据的意见分歧 国际上征收房地产税有其历史渊源，开征房地产税名正言顺。而在我国，由于长期以来个人不缴纳房地产税，要重起炉灶对个人开征房地产税阻力可想而知。何况由于我国土地属于国家所有，个人只拥有房产所有权和土地使用权，对于不拥有土地所有权的个人征收房地产税，意见分歧也就更大了。 (一)征税依据正当说 主张开征房地产税学者认为，对居民个人征收房地产税有正当依据，理由充分。认为国有土地终极所有权与对房地产使用权持有者征收房地产税并无实质冲突，也不存在法理障碍。 1.从国际经验看：不能证明只有土地私有才可以征收房地产税。国外的土地不都是私有的，如英国有多种形式的公有土地，这些公有土地可以通过规范交易形成土地使用权，有的使用期限长达999年，实际上公有的终极所有权已经被虚化了。但不论是公有土地还是私有土地，英国都要征收房产税(英国称市政税)。中国香港地区与中国内地有很多相像的地方，他们不仅收土地出让金，而且收地租、差饷，老百姓每年要按房地产评估值付地租给政府，同时每年要付差饷即房产税。 2.从我国实践看：1983年，我国对国有企业实行第一步“利改税”，规定盈利的国有大中型企业根据实现利润，按55％税率缴纳所得税。当时改革要求国有企业与其他企业一样上缴企业所得税，逻辑上同样面临自身财产所有权属于国家，而在此基础上仍要向国家缴纳所得税是否有理有据。而“利改税”的理论根据是：国家具有双重身份和双重职能，首先是作为社会管理者依据税法向国有企业征收所得税，然后是作为国有企业所有者参与企业税后利润分配，也就是说征税与所有权无关。另外，按1986年国务院发布的《中华人民共和国房产税暂行条例》规定，对营业用房要征收房产税，这既包括民营企业也包括国有企业，即拥有国有房地产的国有企业也是房产税的纳税人，从而清楚地表明，自房产税条例生效以来，房地产的国有制早已不是征收房地产税的障碍。至于对“个人所有非营业用的房产”实行免税，并没有否定持有房产的个人是房地产税的纳税人。 3.从法理依据看：一是虽然国有企业终极产权国有，但掌握使用权者(不论企业或个人)是具有自身独立利益之主体，根据客观需要完全可以在通过立法程序后，以税收手段对利益主体利益施加调节，以利公平竞争、优化再分配。二是在社会主义市场经济下，存在房地产市场，城市国有土地可以拍卖，在此期间内，实质上产权发生了变动，购买房屋的居民对房产(包括土地)具有所有权。因为产权包括所有权、占有权、使用权和收益权，而使用权可以转让。三是从法律意义上讲，国有土地使用权是物权中用益物权的一种，居民在一定期限内可以占有和使用，并且未来通过交易可以实现增值收益，这种权利有排他性。因此完全可以作为征税标的物，并在法理上是可行的。② (二)征税依据不当说 反对开征房地产税学者针锋相对，认为我国城镇土地国有，个人和企业拥有土地使用权而没有土地所有权，不应该征收财产税性质的房地产税。 1.中国城镇土地是国有的，个人和企业拥有土地使用权而没有土地所有权，对土地使用者应该征收土地使用税而不是征收财产税性质的房地产税。我国现行城市土地使用权出让制度下的土地出让金，与不动产持有环节房地产税存在一定的交叉地带，无论是依照现行的《房产税暂行条例》将非营业性居住用房纳入计征范围，还是参照主要发达国家房地产税重新立法，存在共同的问题是我国土地所有权归国家所有，土地使用者不具有土地所有权，土地使用者缴纳的土地出让金是使用权转移产生的租金。因此，本应针对房地产所有者征收的房地产税，如果向不拥有土地所有权，只有土地使用权加房产所有权的房产所有者征收，存在一定的合法性障碍。③ 2.由于公共设施投资而形成的房地产增值，地方政府既可以在持有环节征税，也可以在转让环节征税，两者在性质上并没有实质性区别，都能实现政府公共投资价值。但在转让环节征税有以下好处：一是虽然政府公共投资使房地产增值，即居住环境改善，生活更为方便等，但不适宜在房地产持有环节征税。而转让更多体现价值增值，即投资收益实现，更适宜作为征税环节；二是在持有环节依据评估价格征税不但依据不是很充分，而且缺乏现金流支撑，而在转让环节依据增值收益征税不但计算真实、客观、公正，从征税方面看操作简便，易于推行，也为社会所接受。 3.世界各国税收体系大体分为三大部分：货物劳务税、所得税和财产税。这三部分的构成比例和经济发展水平有很强的相关性。发展水平越低的经济体，货物劳务税比重越大，所得税比重越小，财产税比重就更小；而随着经济发展，货物劳务税的比重下降，所得税的比重上升；再发展到一定阶段，财产税的比重才会上升。美国、日本、中国香港在发展初期并没有房地产税，房地产税是发展到一定的富裕程度以后才设立的。与发达国家比，我国正处于发展水平较低的阶段，目前也并不是所有发达国家都有房地产税，一个国家的税制结构不是国家立法机构可以随意决定的。④ (三)征税依据分歧 我国开征房地产税存在的法理依据争议，焦点是我国土地所有权和使用权分离，对拥有房屋产权和土地使用权的个人征收财产税依据是否充分。国家拥有的所有权和行政权以及两权可分离理论，虽然能够作为国家征税依据，但用在征收房地产税上也存在理论缺陷。 1.我国房地产市场上的土地虽然是通过拍卖进入市场的，但国家出让的只是70年的使用权，这意味着房主支付的地价更准确地说应该是这块土地70年的承租费，而不是与拍卖相对应的土地买入费。因此，本应针对房地产所有者征收的房地产税，如果向不拥有土地所有权，只有土地使用权加房产所有权的房产所有者征收，确实存在一定的法理性障碍。从国有企业所有权和使用权两权分离，引申出国家拥有行政权和所有权两种权力，国家凭借所有权分享国有企业利润，同时凭借行政权对国有企业征税，从而进一步推理出国家凭借所有权取得土地出让金收入，同时依据行政权依法征税。虽然上述两权分离理论有其合理性，但由于国家凭借行政权征税是普遍适用的基本依据，把一个普遍适用的征税依据放在特定对象上显得并不是特别有说服力，因为任何征税都是凭借行政权，而没有说明只对土地使用权者必须征税。 2.事实上对于销售商品房虽然国家出让的只是70年的使用权，业主取得的也是70年土地使用权，但从我国《物权法》的规定看，使用权同样也是财产权。《物权法》一百四十九条规定：住宅建设用地使用权限期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。虽然《物权法》没有提及续期后的费用及相关问题，对商业和综合建设用地如何处理，能否自动续期也没有具体规定。但对于业主拥有永久性土地使用权的权利保障法律规定是清晰的。我国1988年《宪法》修正案规定属于国家所有土地不许买卖，所以它是虚的，不具备财产性质，而土地使用权则可以买卖，因此使用权才具备财产性质。同时，我国《城市房地产管理法》、《担保法》中，都按照房地产合一、地随房走的原则做了规定。《担保法》第三十六条、《物权法》第一百八十二条和《城市房地产管理法》第三十二条规定，土地使用权和建筑物所有权在转让、抵押等处分时，具有“一体化”的特色。因此，对我国居民拥有的商品房可以认定，包括土地在内的房地产既拥有使用权，又拥有产权，可自由流通，与拥有土地所有权的不动产交易不存在本质上的区别。房产土地合一征收房地产税有其依据。 3.房地产税引发争议表面上看在于我国特有的土地出让金制度，实质是与之对应的地方政府对公共品和公共服务的供给问题。从国际经验看：大多数国家房地产税收入都用以改善和维持所在辖区的公共产品或服务的供给，这一思路背后的逻辑关系是地方政府面对的是辖区居民诉求，有着强烈的区域治理结构的内在逻辑；而我国开征房地产税一味凭借行政权征税，只是讲了国家拥有征税权力，而没有相应体现国家征税的义务和责任，从而也是受到质疑的重要原因。 三、从国家治理角度看房地产税开征 从国家治理视角研究分析，开征房地产税具有以下多重意义。 (一)社会意义 我国改革开放的最大成效是经济快速发展，收入水平普遍提高、财富积累急剧增长。但同时也出现了社会发展极不平衡，收入分配差距不断扩大，基尼系数继续增长，呈现出两极分化和固化的发展态势，财富分化更为严重。根据中国社会科学院调查分析，2012年我国家庭净财产的基尼系数达到0.73，顶端1％的家庭占有全国三分之一以上的财产，底端25％的家庭拥有的财产总量仅在1％左右。⑤财富分化在一定程度上与财产税，尤其是房地产税调节功能缺失有关。对个人征收房地产税可以缓解我国目前收入分配差距过度悬殊，缩小贫富差距、调节收入分配和再分配，促进社会公平正义，稳定国家治理社会基础。 (二)财政意义 我国房地产市场经历了从计划经济体制下的福利房向市场经济体制下的商品房改革，带来了长达15年的快速增长，在持续增长后正面临转型调整。一方面由于房地产开发增长速度下降，将使依赖于房地产开发形成的土地财政和开发环节税收增长受到较大冲击；另一方面房地产持有量不断增长而缺乏相应税收制度。开征房地产税对于开拓税源、改革税制、调整税制结构，以及适应客观经济变化意义重大，有利于促进税收可持续增长，稳定国家治理财政基础。 (三)体制意义 分税制改革以来，我国地方税体系建设一直呈滞后态势，突出表现在地方各级政府主体税种不明确，税收结构趋同，对营业税依存度高，共享税比重较大。一般来说，税种结构中比重较高税种增长情况决定着整体税收增长的稳定性。随着“营改增”的进一步推进，地方营业税收入空间将被压缩，对地方总体税收造成减收影响，因而急需对地方主体税种进行补位，做实地方财政收入，以保持地方财政体系的持续运行。房地产税是地方税体系建设中主体税种的重要选项，为未来地方政府的主力税种之一，可发挥营业税替代和地方税补缺功能和作用，以稳定国家治理体制基础。 (四)税制意义 我国目前对个人征收所得税和财产税等直接税比重低，而对企业征收增值税、消费税和营业税等间接税比重高，税制结构极不合理。而房地产税作为直接税，其开征意味着直接税比重的提高，相应地应降低间接税的比重，这样既可以优化税制结构，在确保整体税负平衡前提下，增加税制结构的累进性，或减少税制结构的累退性。此外，我国现行房地产领域税收可大致分为在开发、转让和持有三大环节征税。目前开发环节税种多，税负重，直接或间接地转化为房价的一部分。尤其在房地产市场供求失衡的情况下，税负很容易转嫁给购买者，从而很大程度上抑制了住房刚需和推高了房价。而持有环节税种少，税负轻，无法发挥税收促进收入分配和有效配置功能。开征持有环节的房地产税，同时减轻开发环节营业税和土地增值税，有利于优化房地产税制结构，稳定国家治理税收基础。 (五)地方政府职能转型意义 作为房地产税税基，房地产价值的高低与增长速度受多种因素影响，其中地方公共服务水平提升、基础设施建设成效，以及投资环境优化都有助于地方房地产进入升值通道。这些因素都会资本化到房地产价值中，因而以房地产税形式将房地产收益向地方政府转移是成本补偿的一种有效模式。我国市场经济发展要求加强服务型政府的建设，特别是强化地方政府公共服务职能，房地产税与公共服务内在关联性有利于明确地方政府的受托责任，加强政府秉承“取之于房，造福于民”的用税理念。将房地产税用于提高当地民众公共服务质量，使地方政府在履行职能和财源建设之间建立一种收入与成本分担对称机制，正向激励地方政府的职能转变，实现地方财政收入和支出的良性循环，进而提高地方财政的运转绩效，有利于稳定国家治理政府基础。 (六)民生意义 从全世界房地产税征收意图和目的分析，其主要是作为地方税用于纳税人所在区域教育、医疗卫生、环境保护、社会治安等与民生直接相关支出，是典型纳税与受益直接关联税收，从而被纳税人普遍接受。按照受益原则，政府提供的公共服务不仅保护了私人的财产安全，还增加了不动产的价值，因此，财产所有者由于从政府提供的公共品和公共服务所获得的利益而向政府纳税体现了受益公平。而且，纳税人的财产价值越高，其从公共服务中获得的收益就越大，理应缴纳更多的财产税。我国房地产税改革有利于促进我国财政转型，更好体现财政民生服务性质，有利于稳定国家治理民生基础。 (七)法治意义 我国税收立法有两种类型，就是人大立法和人大授权国务院行政立法。我国现行税收体系中除《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》和《税收征管法》由人大立法外，其余税种都是由人大授权国务院制定暂行条例。人大立法和人大授权国务院制定暂行条例最大区别在于，是根据国务院代表政府部门按政府需要制定，还是由人大根据社会利益群体博弈来确定。应该说前者更多体现政府意志，而后者更多体现公民意见。由于党的十八届三中全会明确提出对事关公民切身利益的房地产税先立法再推进，这也为贯彻税收法定原则树立了一个良好开端，有利于稳定国家治理法治基础。 注释： ①Henry George认为，土地价值的增值，首先是由于人口的增长，其次是由于政府和私营部门投资修建公用设施，改善了土地条件，土地所有者(或占用者、使用者)对于他们自己土地的增值没有任何贡献。因此，因城市增长而产生的增值都应以税收方式进行溢价回收。参见田莉.从国际经验看城市土地增值收益管理[J].国外城市管理，2004，(6). ②贾康.征收房产税不存在法理障碍[N].中国证券报，2013-04-08. ③何代欣.征收房地产税尚存法理障碍[N].经济参考报，2014-05-28. ④许善达.房产税不符合当前国情[J].财经，2011，(1). ⑤北京大学中国社会科学调查中心.中国民生发展报告2014[N].光明日报，2014-08-05(13).标签：房产税论文; 土地使用权论文; 税收原则论文; 税收作用论文; 所有权的转移论文; 治理理论论文; 立法原则论文; 购房论文;