保税区应向自由贸易区转型，本文主要内容关键词为：自由贸易区论文,保税区论文,应向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、入世后我国保税区优势弱化
加入WTO后，我国国内外市场环境发生了重大变化。中国遵循WTO的基本原则，进行关税减让，取消数量限制，逐步推行贸易政策的透明度原则和全国统一实施。这些无疑削弱了保税区的许多政策优势。一是保税政策优势弱化。入世后，我国关税水平大幅降低，2005年内将调降到10%以内。关税水平的大幅下调，显然将削弱保税区“保税－滞后纳税”、减少资金占压和简化进口手续等优势。二是贸易自由度优势弱化。加入WTO后，国家对进口商品配额和许可证管理进行大幅取消或分阶段取消，五年内取消400多个税号商品的配额、许可证管理和特定招标措施，且分配趋于透明。这些非关税壁垒的取消将削弱保税区一线进口免配额、免许可证的优势。随着一般禁止数量限制原则的实施，保税区的贸易自由度优势将被削弱。三是贸易权优势弱化。加入WTO后，一般贸易权三年内对外资放开，分销权和辅助分销权三年到四年逐步放开。2003年起外商已可投资设立进出口企业，2004年可以控股进出口企业，2005年可独资。2002年开始，降低内资企业设立进出口公司的门槛，降低注册资本，不再要求历史经营业绩；生产性外资企业出口1000万美元以上者，现在即可从事非自产品的出口。这些贸易权、分销权和辅助分销权的放开将对保税区贸易功能产生了一定负面影响。四是税收政策优势弱化。国民待遇的实施，使得区内企业享受的经济特区的所得税收优惠、地方税收返还待遇等将被逐步取消，一定程度上弱化了保税区对国内外投资者的吸引力。五是金融管制宽松优势弱化。入世后，保税区所实行的企业不论经济成分如何，均可开设外汇账户，经营所得外汇可保留现汇和周转使用等待殊经济政策，有的要取消，有的要在区内外普遍实行。这弱化了保税区企业原有的外汇使用权优势。六是服务贸易功能优势弱化。随着国民待遇原则的实施，我国将对外资和非公有制企业逐步开放服务贸易市场，保税区的服务贸易功能优势将逐步弱化。例如，仓储服务在加入WTO时，在中国只允许设立合资仓储企业，外资比例不得超过49%，加入WTO后一年内，允许外资控股仓储企业。加入三年内允许设立外商独资的仓储公司。这种仓储服务的开放将弱化保税区允许外商独资从事仓储业务的政策优势。
二、优势弱化迫使保税区向自由贸易区转型
1、我国保税区与国际公认的自由贸易区的主要差距
保税区实际上是借鉴国际上通行的做法，如保税仓储和出口加工区等管理模式优点，并沿袭我国经济特区的一些优惠政策，而向纵深推进的一种对外开放模式。与国际公认的自由贸易区相比较，我国保税区还有明显差距。
①在法律、政策环境以及政府的行政管理上，我国保税区和自由贸易区有很大的距离。一是缺乏全国性统一立法和管理规范。中国保税区是由地方首先创办起来的，国家事先没有一套规范的模式。保税区由所在地方政府管理，保税区管委会作为地方政府的派出机构，代表地方政府管理保税区的行政事务。各个地方、各个部门依靠自行理解对保税区实施不同的管理政策，由于对保税区的定位和管理在认识上不尽一致，各个地方和各个部门的管理政策常发生冲突，这使得我国保税区的国家行为缺少统一性和稳定性。二是保税区“境内关外”定位不明晰。依据国务院批准的《保税区海关管理条例》，保税区依然在关境之内，是“海关监管的特殊经济区域”，因而，区内的企业由海关利用专门账册进行监管。而对于入区的货物，海关则要进行双重管理，这是由于保税区没有自己的专用码头，货物进港时要申报一次，从港口进入保税区时又要申报一次。可见，尽管中国保税区同样免征、缓征进口税和其他税，但管理却异常复杂，其复杂程度更甚于普通关区。特别是货物流动，若以国际上跨国公司所认同的通关时间衡量，我国保税区在通关效率上还有明显的差距。三是在自由度方面，由于有关管理部门在政策或权限上没有下放到位，保税区部分功能的开放和发挥受到限制。在贸易权方面，由于国家外经贸部认为保税区处于“境内关外”，不存在区内企业的进出口经营权、配额和许可证等问题，所以，保税区内的企业不具有进出口经营权。保税区企业要开展与国内市场的贸易必须找一家有进出口经营权的企业代理，这就增加了保税区内企业经营的难度。在金融监管方面，外管局对保税区企业经常项目项下的外汇收付是管住“二线”，即视同“关外”公司，而对于资本项目项下的外汇收付则是管住“一线”，即仍视同国内企业。在人员流动方面，目前保税区对人员进出（境）的开放是有限的。
②由于以上法律、政策和管理因素，我国保税区整体发展受到了束缚，限制了保税区功能产业的壮大，同时也限制了保税区对于所在港口城市及地域经济的辐射带动作用。在我国保税区发展时间较短的情况下，整体发展水平与国际上的自由贸易区相比，更显得基础薄弱、实力不强、层次不高。
2、保税区必须向自由贸易区转型，方可解决其优势弱化问题
自由贸易区是置于一国或地区海关管辖界限以外、无贸易限制的关税豁免区，其基本特征是：国家行为、境内关外、功能突出、高度自由。我国保税区向自由贸易区转型，主要是为了改善保税区的法律、政策环境，明确保税区的定位，扩大保税区的自由度，从而促进保税区功能产业的发展，内、外资的引进以及辐射带动作用的发挥。
①按所在国或地区规定允许进出口的商品，均可进入自由贸易区。进入自由贸易区的商品不缴纳关税，也不办理海关手续。商品进入自由港后，可以拆散、储存、分级、分类、修理、再制造、重新包装、重贴标签、清洗、销毁、与外国或国内商品混合或重新出口，海关不予监督或控制。这些政策在很大程度上扩大了贸易自由度，有利于区内国际贸易、国际物流和保税仓储等功能产业的发展。
②海关对进出自由贸易区的活动不加限制，例如已纳税的进口货可以从纳税地进入区内与其他货物混合后，再免税进入纳税地。这一政策对于保税区带动所在港口城市经济的发展，及其向所在地域发挥辐射作用至关重要。政府在自由贸易区内放松金融管制，实行金融自由化。其主要内容有：放宽或取消对银行支付存款利率的限制；减少或取消对银行贷款规模的直接控制，允许业务交叉；允许更多的新金融工具的使用和新金融市场的设立；放宽外国金融机构经营活动的限制及对本国金融机构进入国际市场的限制，减少外汇管制；在汇率制度的安排中增加汇率的灵活性。这些政策的实施，将为保税区外资的引进创造良好的环境。同时，区内企业在外汇收付上将拥有更大的自主权，进而可以扩大其跨国经营。此外，保税区金融业的发展也将得到进一步的繁荣。
三、保税区向自由贸易区转型的对策
我国保税区要向自由贸易区转型过渡，必须在保税区现实发展水平的基础上，循序渐进地加以推进。可以从“区港一体化”建设入手，借鉴美、日、韩等国众多自由贸易区的发展经验，以统一、透明、适度宽松的法律、政策环境为保障，在做大、做强区内功能产业的基础上，逐步与国际公认的自由贸易区接轨。
1、对我国保税区向自由贸易区转型进行立法。“先立法，后设区”是国际上对自由贸易区进行规范管理的成功经验。许多国家都由最高立法机关制定自由贸易区法，以保证自由贸易区各项政策的稳定性，保障投资者合法权益，促进进出口贸易和转口贸易的健康发展。我国的保税区在立法内容上，应具有更强的开放性、更大的自由度、更多的优惠措施和更少的限制。比如，在实施自由贸易与投资自由化方面，至少要具备“四高一低”的独特优势，即高开放度、高自由化、高通关速度、高经济成长率和低交易成本。在立法前的过渡期内，国家应及时加强对保税区的协调管理，进一步完善与海关、港口、税务、外汇管理、金融、进出口检验检疫等部门密切合作的联席会议制度。
2、明晰保税区“境内关外”的定位，为其向自由贸易区转型创造良好的政策和行政管理环境。在金融、保险、航运等服务贸易和现代物流功能开拓方面，国家应给予保税区进一步的政策支持，落实出口货物入区退税政策，实施有利于“一线放开、二线管住、区内宽松”和国际物流及时配送的灵活措施，缩短企业运营时间、降低费用成本，提高保税区的综合竞争力。
3、放松保税区金融管制，使其逐步向金融自由化的贸易区转型。经常项目下的支付应该完全放开。为了方便企业经营，在支付环节上，加强事中和事后跟踪监督，重点审核收付汇活动异常的企业；在外汇监管方式上，外汇管理局应该重点监管商业银行，由商业银行执行相关法规，监控企业的外汇业务活动。
4、发展国际枢纽港，实行“区港一体化”建设，使保税区顺利向自由贸易港／自由贸易区转型。“区港一体化”即在发挥保税区现有政策优势的基础上，充分利用临近港口货物集散便利的交通优势，简化海关手续，加快物流速度，降低商务成本，吸引仓储物流企业投资，促进保税区向仓储物流专业化方向发展。因此，要在保税区内实行自由港的某些政策。在出口退税政策方面，国内货物进入自由港区视同出口，凭出口报关单、外汇核销单、增值税发票办理出口退税手续，不必再等到货物离境时才能办理出口退税手续；在进出口经营活动权方面，赋予区内企业进出口经营权；在通关、检验手续和运输监管政策方面，连通保税区和港区，实行区港统一监管，避免二次通关的手续重复。
5、做大、做强保税区功能产业，为其向自由贸易区转型奠定良好的基础。对于保税区内的加工贸易业，应提高其产品附加值，继续培植和扶持它们的发展。对于国际物流产业，应将其作为保税区核心产业予以发展。在行业准入上，对于在自由港区设立物流企业，应该实行鼓励性政策，简化审批手续。有关外资的行业进入可以参照CEPA的有关条款，允许外资提早进入。对于保税区内的国际贸易业，应该结合保税区的保税政策、物流环境和国内外市场网络，拓展和巩固一批专业性和区域性的贸易市场，增加对国内外市场反应的敏感度。