政府环境绩效审计指标体系的构建，本文主要内容关键词为：指标体系论文,绩效论文,环境论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府环境绩效审计指标框架 我国环境绩效审计虽然发展迅速，但所占比重仍然较少，实践经验和理论支撑相对薄弱。现有研究的重点在于环境绩效审计指标选取方法的选择，但是切实有效的环境绩效审计并不依赖于繁复的计算方法，而是取决于科学合理的审计指标框架的设计。合理的审计指标框架是有序开展审计工作、充分发挥审计作用的基础，是被审计区域环境管理的方向和目标，它能够有效引导被审计区域可持续发展行为。科学有效的政府环境绩效审计指标体系必然是合理的审计框架与科学的审计方法的结合。 从目前已有的相关研究来看，审计指标框架的设计以借鉴国外成熟经验和理论以及研究者的主观理解为主，而对于框架建立和指标层次的划分依据鲜有解释。被研究者广泛应用的审计指标框架主要有经济合作与发展组织（OECD）提出的“压力—状态—响应”模型（PSR）、国际标准化组织（ISO）发布的ISO14031（环境绩效评估标准）、卡普兰和诺顿提出的平衡计分卡模型等。这些审计指标框架的设计强调人类活动对环境的破坏力，肯定了环境资源对发展的作用和贡献，但对于环境既会支持又会束缚发展、健康的发展能够改善环境的辩证统一关系没有充分的体现，需要进一步改进和完善。 国际标准化组织（ISO）1999年发布的ISO14031（环境绩效评估标准）中将评价指标框架设计为环境状态指标（ECIs）、管理绩效指标（MPIs）、操作绩效指标（OPIs）三个维度，为组织内部设计和实施环境绩效审核提供了指南。其中环境状态指标用以提供组织周边的环境状况，管理绩效指标用以评估组织的环境管理效能，操作绩效指标用以反映组织运作的整个过程的环境绩效。通过借鉴ISO14031标准指标框架，并将其适用范围由微观组织扩展到宏观区域，同时受平衡计分卡（BSC）这一绩效管理工具的核心思想即通过指标之间相互驱动的因果关系展现组织战略轨迹的启发，我们将区域政府环境绩效审计指标框架设计为环境质量指标、发展与环境相互作用指标、决策与行动指标三个相互具有因果关系且有效反映可持续发展目标的维度。在与前述政府环境绩效审计目的与内容相匹配的前提下，政府环境绩效审计指标框架肯定了发展与环境相互作用和相辅相成的关系，此框架下的指标体系能够实现财务指标与非财务指标、短期指标与长期指标、结果指标与绩效驱动指标之间的平衡，避免传统政府环境绩效审计指标框架的短期效应，引导地方政府努力提高发展质量。 政府环境绩效审计指标框架的环境质量指标回答区域发展与环境相互作用结果怎么样，用以反映一定期间内区域环境与经济、社会发展相互作用的结果状态，是对某一区域环境质量状况的衡量；发展与环境相互作用指标回答区域发展方式是什么，用以反映生产与再生产过程中发展对环境的破坏、改善作用以及环境对发展的支持、抑制作用；决策与行动指标反映地方政府在改善、建设区域环境方面所做的努力，用以反映地方政府的环境保护职能履行状况。 同时，环境质量指标、发展与环境相互作用指标、决策与行动指标三个维度之间存在相互驱动的因果关系，这些因果关系能够展现可持续发展目标，并将可持续发展目标落实到具体指标上。环境质量指标是发展与环境相互作用指标和决策与行动指标的结果，发展与环境的相互作用和地方政府的决策与行动情况都最终体现在区域的环境质量状况上；环境质量指标、发展与环境相互作用指标是决策与行动指标的驱动因素，地方政府基于区域内现实的环境质量状况和发展与环境的相互作用过程进行决策与行动，以改善区域发展与环境的协调性，转变发展方式；发展与环境相互作用指标又是环境质量指标、决策与行动指标的结果衡量因素，发展与环境的相互作用过程受到区域内环境质量状况和责任人决策与行动的影响，后两个维度既以发展与环境的相互作用为基础，又反过来制约着发展与环境相互作用的过程。这三个维度共同体现着可持续发展的目标，它们之间的因果逻辑见图1。
环境质量指标、发展与环境相互作用指标和决策与行动指标三个维度基本能够涵盖环境绩效的内容，是区域发展中环境因素参与的关键环节，体现区域发展与环境相辅相成、相互促进的关系。将政府环境绩效审计指标框架划分为这三个维度，充分反映区域发展中环境所扮演的角色，有利于展现被审计区域发展方式，从而有效引导地方政府可持续发展行为，推动政府环境绩效审计工作有序开展，充分提升政府环境绩效审计结果为区域宏观发展服务的能力。 二、政府环境绩效审计指标设置 依据层层分解的指标设计原理，将政府环境绩效审计指标框架划分为环境质量、发展与环境相互作用、决策与行动三个维度，三个维度分别按环境要素、发展与环境相互作用的方向、政府职责细分目标并选取相应指标，由此选取的指标之间因果关系更加明确，系统性和层次性也更为明晰，便于操作和分析。 1.环境质量指标 环境质量状况是一个区域内一段时期的经济和社会活动等因素综合作用的结果，反映区域内环境参与发展过程后呈现的状态。《中华人民共和国环境保护法》中对环境的定义包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹，人文遗迹、风景名胜区、自然保护区、城市和乡村等，因此审计一个区域内发展与环境的相互影响结果可以从大气、水、土壤、噪声和生物这几个方面进行，再选取代表性指标对各个子环境质量状况进行判断。 大气环境可用空气质量指数（AQI）进行衡量。空气质量指数是报告每日空气质量的参数，是当前和今后中国环境空气质量管理和信息发布的主要形式。水环境选取流域、湖泊（水库）水质、集中式饮用水源地水质、城市水环境功能区水质达标率作为审计指标，它们是当前常用的评价水环境质量的指标，用以衡量与区域发展、人民生活息息相关的水质情况。土壤环境参照环境保护部发布的《土壤环境质量标准》（GB15618—1995）来判断监测土壤达标率，以之作为土壤环境质量的审计指标。噪声环境选用等效连续A声级作为审计指标被世界大多数国家所采用，我们结合环境保护部发布的《声环境质量标准》（GB 3096-2008）对之进行判断评价。生态环境选取生物多样性指数、林木覆盖率指标审计区域内生态环境质量，这几个指标是衡量区域生态环境质量的常用指标，也是环境保护、林业部门监控的重要指标。 各个具体指标的名称和解释如表1所示，这些审计指标均为正向指标，数值越大则被审计区域的环境质量状况越好。所需数据可以从环境保护部数据中心或区域环境保护部门发布的公告中获得。 2.发展与环境相互作用指标
由环境库兹涅茨曲线可知，较低的人均GDP水平可能因规模效应而带来污染物的增加，当达到较高的人均GDP水平时污染物也会逐渐减少，经济增长与某些污染物的排放呈倒U型曲线。由此可见，区域发展与环境之间并非对立关系，二者相互制约、相互促进，只有环境推进持续发展、发展促进环境改善时，才能达到发展与环境的双赢，实现可持续发展。环境保护虽然增加了区域发展成本，但是环境保护所带来的收益是不言而喻的，例如，环境保护投入减轻了对生态、环境的破坏和污染程度，环境质量改善降低了发病率等。因此，发展与环境相互作用指标可以从作用方面分解，分为发展对环境的作用和环境对发展的作用两个方面，既包括发展对环境的破坏或改善，也包括不同环境状况对发展的提升或抑制，这两方面同时起作用并相互影响。 发展对环境的作用包括发展导致环境破坏的逆向作用、可持续性发展引发环境改善的正向作用两个方面。发展的逆向作用不可避免地会带来资源消耗、污染物排放问题。资源消耗选用单位GDP能耗、单位GDP水耗、土地利用类型面积改变量指标衡量发展给环境带来的变化；污染物排放选用主要污染物排放量、生活垃圾清运量、交通运输污染物排放量指标衡量区域内生产生活带给环境的负担。发展的正向作用表现为对环境改善的推进，发展带来的观念转变、技术进步等因素会提高节能减排的效率和效果。节能减排选用单位GDP能耗降低率、主要污染物减排比率、清洁能源使用率、污水及固体废物综合利用率和集中供热率指标衡量区域节能、减排的效果。 环境对发展的作用包括环境支持发展的正向作用和过度消耗的环境束缚发展的逆向作用两个方面。环境的正向作用表现为：环境资源为发展提供必不可少的物质基础，宜人的环境为发展吸引和留住人才，优良的环境为第三产业、高新技术产业发展提供适宜条件。资源支持选用耕地产出率、能源产出率指标衡量环境资源为发展作出的贡献；人力支持选用人才流动率指标反映环境对人才的吸引力；结构调整选用第三产业产值比例、高新技术产业产值比例指标反映环境是否适宜第三产业、高新技术产业发展。环境对发展的逆向作用表现为环境保护成本和环境管理违法违规、环境事件引发的经济损失对发展的抑制，它不仅会拉低经济产出量，而且会严重影响人民生活和社会安定和谐，环境状况越严重，对发展的抑制作用越显著。环保成本选用环境保护经费比重指标反映环境保护所需必要费用；经济损失选用违规罚款总额、环境污染事故损失指标衡量环境管理不当和过度消耗的环境对发展的束缚。
通过对以上四个作用力的分别审查，人们可以了解环境在区域发展中所扮演的角色，对区域发展的质量和可持续性进行审计。具体指标名称和解释如表2所示，这些审计指标的数据可以从环境保护和统计等部门发布的公告中获得。需要注意的是，反映发展对环境的破坏作用和环境对发展的抑制作用的指标为负向指标，其数值越大，则发展与环境之间的协调性越差，从而不利于形成二者相互促进的良性循环。 3.决策与行动指标 从经济学角度来看，市场失灵和公共政策失误是环境恶化的主要原因。政府会通过税收、法规等途径干预经济、社会活动，纠正市场失灵的表现，但是政府的决策和行动是否有利于区域发展和环境保护，是否发生了政府失灵，需要政府环境绩效审计进行监督和控制。环境问题与当代人的生产生活及后代人的发展休戚相关，为了维护切身利益，公民应积极参与环境管理，督促政府认真履行环境责任，关注环境监督结果。 各级政府在关注发展速度和数量的同时，承担着不可推卸的环境保护责任。各级政府应投身公共环境和基础设施建设，进一步提高环境管理能力，选用环境保护机构建设和能力、环境基础设施建设、环境保护投资指数指标衡量政府在环境建设中的努力；保护自然资源的可持续供给能力，积极治理和恢复已遭受破坏和污染的环境，选用水土流失治理度、退耕还林保存率、绿地率指标反映政府治理和改善环境的积极性和效果；预防和控制环境破坏和污染事件、维护环境安全，选用环境突发事件指标审查政府应对环境突发事件的能力；综合运用行政、经济、法律手段以及宣传教育等措施促进环境保护，选用国家环境保护科技成果个数、环境保护教育培训投入率指标衡量政府教育培训的力度和取得的成果；动员社会环境保护主体积极参与到环境保护行动中去，选用环境信访案件数、公众对环境保护工作满意率指标反映公众对政府环境责任的理解和政府工作的效果。通过环境建设、环境改善、环境安全、教育培训和公众参与五方面审计地方政府履行环境责任的效果，对其管理绩效进行审计。具体指标名称和解释如表3所示，其中，反映公众参与的环境信访案件数指标为负向指标，该指标数值越大，则被审计区域地方政府的环境保护工作越没有落到实处；反映环境建设的环境保护机构建设和能力、环境基础设施建设和反映环境安全的环境突发事件为定性指标。这些审计指标的数据可以从环境保护和统计等部门发布的公告中获得，定性指标所需资料需要通过审计人员的现场观察和询问相关负责人取得。 任何一个政府环境绩效审计指标体系都不能穷尽所有指标，将各个区域的发展特点囊括其中，这就要求审计人员在具体审计工作中，首先要分析被审计区域的发展特点，了解其经济增长特色，对审计指标体系进行适当增补和删减，做到具体问题具体分析，才能将政府环境绩效审计的作用发挥到实处。例如，环境污染严重的区域应当优先考虑通过经济、技术手段节能减排；生态问题突出的区域注意遏制生态恶化的趋势，改善生态环境；以矿产资源开采为主要经济增长点的区域就应当补充地质环境、硫氧化物排放等针对性内容。
当前，我国政府环境绩效审计虽然发展迅速，但实践经验和理论研究相对滞后，主要以企业和环境项目的环保专项资金使用情况为审计内容，审计的宏观发展建设性指导作用未能充分发挥，切实可行的审计指标体系的缺失严重阻碍政府环境绩效审计工作的开展和功效的发挥。 只有用环境支持区域发展、以区域的发展促进环境改善，形成发展与环境的良性循环，才能保证区域持续健康发展以及社会和谐稳定。秉承这一理念，本文突破将企业和环境项目作为审计对象、将环保资金的合规使用作为审计内容的传统研究方向，以政府环境绩效审计指导、监督区域宏观发展为出发点，构建基于区域发展质量的政府环境绩效审计指标体系，力求增强区域发展与环境的协调性，鼓励区域追求发展质量。审计指标框架划分为环境质量指标、发展与环境相互作用指标和决策与行动指标三个具有相互因果关系的维度，体现环境在区域发展中的作用过程和结果。环境质量指标按环境要素分类，发展与环境相互作用指标按作用方向分类，决策与行动指标按被审计区域政府职责分类，选取适当指标构成完整的政府环境绩效审计指标体系。 在区域政府环境绩效审计中，构建审计指标体系只是审计工作的一部分，各级审计机关及审计人员不仅要对具体区域进行具体分析以增强审计的针对性，还需要科学地设置审计指标权重，保证审计结果客观具有公信力。在已有研究的基础上，选用适当的方法对指标结构、数量进行修正，对各个具体指标赋权重值，设置审计标准，分析审计结论，将是下一步研究的主要内容。
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