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档案行政处罚自由裁量权，是指档案行政管理部门在法定档案行政处罚权限范围内，对档案违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的自主决定权。国务院对依法行政提出了“合法行政”、“合理行政”、“程序正当”、“高效便民”、“诚实守信”、“权责统一”的基本要求，并将“要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰”明确纳入“合理行政”范畴①。由此可见，规范档案行政处罚自由裁量权，是依法行政基本要求中合理行政的重要内容；是从源头上缩小行政权力扩张，减少执法随意性，保障执法公正，提高执法公信力的重要途径；同时也是廉政风险防范管理，防止执法人员在执法过程中发生违法违纪问题的重要制度保障。
一、法定的档案行政处罚自由裁量权范围
根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)的有关规定，规范档案行政处罚自由裁量权应当遵循处罚法定、公平公正、教育和处罚相结合的原则。根据法律目的，全面考虑、衡量违法事实、性质、情节及社会危害程度等相关因素，排除不相关因素的干扰；对违法事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同的同类档案违法行为，所适用的法律依据、处罚种类和幅度应当基本相同。②
《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)第二十四条规定，“在利用档案馆的档案中”，有“损毁、丢失属于国家所有的档案的”、“擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的”、“涂改、伪造档案的”违法行为，“由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；”“企业事业组织或者个人”有“擅自出卖或者转让档案的”、“倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的”违法行为，“由县级以上人民政府档案行政管理部门给予警告，可以并处罚款；有违法所得的，没收违法所得”。《档案法》规定档案行政管理部门对档案违法行为人实施档案行政处罚，可以选择警告、罚款和没收违法所得三种行政处罚种类。而在何种情况下给予警告、罚款或者是没收违法所得的行政处罚，显然需要档案行政管理部门明确适用不同种类行政处罚的具体条件。
《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《档案法实施办法》)第二十八条规定“《档案法》第二十四条第二款、第三款规定的罚款数额，根据有关档案的价值和数量，对单位为1万元以上10万元以下，对个人为500元以上5000元以下。”《档案法实施办法》规定档案行政管理部门实施罚款的行政处罚可以选择行政处罚幅度，而对需要接受罚款处罚的档案违法行为人，在上下相差十倍的法定罚款幅度内如何确定一个具体的罚款数额，显然需要档案行政管理部门根据涉案标的、过错、违法手段、社会危害等情节划分明确、具体的等级。
二、规范档案行政处罚自由裁量权应考虑的相关因素
在查处档案违法案件过程中，档案行政执法人员通过调查取证查清案件事实、确定该案件属于档案行政管理部门法定行政处罚权限管辖范围后，根据危害后果和违法情节对违法行为人是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚作出自主决定，就是运用档案行政处罚自由裁量权的过程。有鉴于此，规范档案行政处罚自由裁量权应综合考虑档案违法行为的危害后果和违法情节两方面的因素。
《档案法实施办法》关于罚款数额“根据有关档案的价值和数量”予以确定的规定，考虑的即是将档案违法行为造成的档案的价值和数量这两方面的危害后果作为规范档案行政处罚自由裁量权的衡量尺度。
鉴于档案的价值通常与其保管期限成正比，根据2006年国家档案局制定的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》第六条“机关文书档案的保管期限定为永久、定期两种。定期一般分为30年、10年”的规定，当前应将档案的“价值”以“保管期限”为标准具体划分为三个等级，以档案保管期限这一直观标志作为判断档案违法行为危害档案价值的具体衡量尺度。此外，根据《档案法实施办法》第三条“各级国家档案馆馆藏的永久保管档案分一、二、三级管理，分级的具体标准和管理办法由国家档案局制定”的规定，待将来国家档案局制定馆藏档案的分级标准和办法后，档案违法行为危害各级国家档案馆馆藏的永久保管档案时，应将受损馆藏档案所属的等级作为衡量尺度来具体确定档案的价值。
众所周知，档案数量是通过纸张、磁带、磁盘、光盘等多种物质载体而直观体现出来的。考虑到长久以来纸质档案在档案载体中所占据的主导地位，为了简便起见，当前应以纸质档案的数量作为执法实践中确定档案违法行为危害档案数量的基本衡量尺度，其他载体档案的数量可换算成纸质档案的数量而参照执行。档案管理实践中通常以“卷”和“件”作为计量纸质档案数量的基本单位，由于“卷”和“件”都是按归档文件相互之间的逻辑联系组合而成的，受档案整理者主观认识的影响，“卷”与“卷”之间、“件”与“件”之间所含页数差异很大，不适合将其作为执法实践中判断档案违法行为危害档案数量的衡量尺度。鉴于“页”是归档文件形成时受纸张篇幅支配而自然逐次流水产生的计量单位，其所表示的数量是客观而没有争议的，应以纸质档案的基本计量单位“页”作为执法实践中确定档案违法行为危害档案数量的基本衡量尺度。
行使档案行政处罚自由裁量权考虑档案违法行为的危害后果需要注意以下原则：在档案违法行为危害档案数量相同的情况下，档案行政处罚的轻重应与档案违法行为所危害档案的价值成正比；在档案违法行为危害档案价值相同的情况下，档案行政处罚的轻重应与档案违法行为所危害档案的数量成正比；在给予档案违法行为人相同行政处罚的情况下，档案违法行为所危害的档案价值和档案数量成反比。
规范档案行政处罚自由裁量权应考虑的情节因素，具体包括档案违法行为人的年龄、精神状态、过错、违法手段等方面。根据《行政处罚法》的有关规定，给予较重档案行政处罚应考虑下列情节因素：隐匿、销毁违法证据或者有其他妨碍档案执法行为的；不听劝阻，继续实施档案违法行为的；胁迫、诱骗、教唆他人实施档案违法行为的；共同实施档案违法行为中起主要作用的；屡教不改，多次实施档案违法行为的；在发生突发公共事件时实施档案违法行为的。给予较重档案行政处罚应当在法定处罚幅度中限标准以上实施处罚。给予较轻档案行政处罚应考虑下列情节因素：档案违法行为人年满14周岁不满18周岁的；受他人胁迫、诱骗实施档案违法行为的；主动消除或者减轻档案违法行为危害后果的；配合档案行政管理部门查处档案违法行为有立功表现的。给予较轻档案行政处罚不得超过法定处罚幅度的中限。
三、规范档案行政处罚自由裁量权的具体标准
规范档案行政处罚自由裁量权，需要制定具有可操作性的具体标准。综合考虑档案违法行为的危害后果和违法情节两方面的因素，规范档案行政处罚自由裁量权应在以下三个方面制定具体标准：
一是确定对档案违法行为人是否给予行政处罚。根据《行政处罚法》的有关规定，档案违法行为人年龄不满14周岁的，精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有档案违法行为的，档案违法行为轻微并及时纠正、没有造成危害后果的，档案违法行为在两年内未被发现等情况，档案行政管理部门不得给予行政处罚。
二是确定对档案违法行为人给予何种行政处罚。《档案法》第二十四条对档案行政管理部门给予警告和没收违法所得的具体标准作了明确规定：对于实施《档案法》规定的五种档案违法行为的当事人，档案行政管理部门应当给予警告的行政处罚；对于“企业事业组织或者个人”实施“擅自出卖或者转让档案的”、“倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的”两种违法行为有违法所得的，档案行政管理部门应当给予没收违法所得的行政处罚。
对于实施《档案法》规定的五种档案违法行为的当事人，档案行政管理部门“可以并处罚款”。但在何种情况下给予罚款的行政处罚，在何种情况下免予罚款的行政处罚，需要档案行政管理部门根据案件的具体情况自主决定。警告属于申诫罚，其主要功能在于教育。罚款属于财产罚，其主要功能在于惩罚。考虑到警告和罚款都同样适用于五种档案违法行为、罚款必须和警告并处的法律规定，以及轻微档案违法行为危害后果不大的实际情况，档案行政处罚应高度重视其教育功能。针对轻微档案违法行为的当事人，应倡导档案行政管理部门给予警告而免予罚款的行政处罚。具体来讲，应以档案违法行为危害到的档案的价值和数量相结合规定适用罚款处罚的具体标准。对于在此标准之下的轻微档案违法行为的当事人，只给予警告而免予罚款的行政处罚。
三是确定对档案违法行为人给予何种幅度的行政处罚。在档案行政管理部门可以适用的警告、罚款和没收违法所得三种行政处罚种类中，警告属于申诫罚，没有需要考虑的处罚幅度。为了剥夺违法行为人实施档案违法行为所获取的非法利益，没收违法所得的处罚幅度显然应当与档案违法行为人所获得的违法所得相当。
鉴于《档案法实施办法》规定档案行政管理部门适用罚款可以选择的行政处罚幅度上下相差十倍、档案行政处罚自由裁量权过大的实际情况，为了使档案行政管理部门行使行政处罚自由裁量权时有所遵循而不至于对类似的案件罚款数额过于悬殊，应当本着适当缩小罚款自由裁量权空间的目的，把上下相差较大且等级单一的法定罚款幅度，在执法实践中进一步细分为上下相差较小的若干个等级。与档案违法行为的危害后果相对应，每一个等级的罚款幅度分别适用于档案违法行为危害的档案的价值和数量的一个具体范围。设定罚款幅度等级的基本原则是，罚款数额与档案违法行为危害的档案的价值和数量成正比。在同一等级的罚款幅度内，则综合考虑档案违法行为的危害后果和违法情节两方面的因素来确定罚款的具体数额。总的原则是罚款数额的大小与档案违法行为的危害后果严重程度和情节恶劣程度成正比。
综上所述，规范档案行政处罚自由裁量权应当综合考虑档案违法行为的危害后果和违法情节两方面的因素。危害后果具体包括档案的价值和数量，违法情节具体包括档案违法行为人的年龄、精神状态、过错、违法手段等方面。规范档案行政处罚自由裁量权应在确定对档案违法行为人是否给予行政处罚、给予何种行政处罚、给予何种幅度的行政处罚三个方面根据实际情况制定具有可操作性的具体标准。
注释：
①《国务院全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)
②《北京市关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》第四条、第五条(京政发[2007]17号)