美国薄弱学校改造的进展跟踪：实效、争议与动向，本文主要内容关键词为：美国论文,实效论文,动向论文,薄弱论文,进展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G511/712[文献标识码]A[文章编号]1006-7469(2013)02-0010-09
1965年约翰逊总统签署的《初等与中等教育法》(ESEA)中的一个核心条款即薄弱学校改造项目(常被简称为Title I项目，享受该项目的学校或学生常被简称为Title I学校或学生)，该法案及此条款随后不断被修订和重新授权。近半个世纪后的当前，奥巴马政府也在致力于此，而薄弱学校改造仍是被考虑的重点之一。本文将在总结美国按照2002年《不让一个孩子掉队法》(NCLB)开展薄弱学校改造的实效，明确自《2009美国复苏法》(ARRA)实施以来薄弱学校改造过程中出现的争议，并展望奥巴马政府修订经NCLB重修之后的ESEA中有关薄弱学校改造条款的动向的基础上，从这三个重要视角跟踪美国薄弱学校改造的进展情况。
一、实施NCLB背景下薄弱学校改造的实效
NCLB是布什政府修订并重新授权ESEA的成果，其中，Title I薄弱学校改造项目是经此法案修订的一个最大的项目。NCLB涉及薄弱学校改造的主要规定包括两点：其一，提出了未来12年发展的总目标和“适当年度进步”(AYP)的目标，前者即要求到2014学年全美所有学生的学业成绩都能在州级测试中达到熟练程度，后者要求各州确定AYP目标以评估学校年度绩效进展状况并逐步向上述总目标靠近，而连续3-4年未达AYP目标者则被确定为低绩效学校或失败校，也即薄弱学校。其二，改进薄弱学校的措施包括：一所学校如果连续2年或3年未达AYP目标，学区须向学校提供技术援助并帮助其制定整改计划，学校须为学生提供选择他校的机会或联系外部组织为学生提供辅导等；若连续4年不达标，学校必须采取纠错或矫正行动，如调整一些员工或全面推行新课程；[1]如连续5年或6年不达标，则学校须规划或实施重组，这方面的行动包括更换教职员工、与外部机构合作建立特许学校、将学校交给州接管和对学校管理机构进行重大调整等。下文将从NCLB实施以来所取得的成就、出现的问题与积累的经验三个方面总结其实效。
(一)成就
位于华盛顿的非营利性组织教育政策中心(CEP)是持续开展NCLB、Title I项目等方面研究的一个著名机构。为了考察NCLB对薄弱学校学生成绩的影响，CEP本着搜集自法案实施以来Title I学生群体连续三年或更多年份内可比较的有效成绩数据、分析以发现该群体成绩变化状况的原则，搜集了加州、马里兰等19个州自2001-2002学年到2008-2009学年的学生成绩数据，因为只有这些州独立计算且保存了Title I学生群体的成绩数据，这些州虽不及全美50个州总数的一半，但其拥有的Title I学生数量占全美薄弱学校学生总数的比例却达54%，因此，分析这19个州的情况即可以基本了解NCLB对薄弱学校学生成绩的总体影响。CEP统计了NCLB实施6-7年间州级阅读和数学两科考试成绩达到熟练程度的Title I学生比例情况及其平均成绩状况，并将其与非Title I学生的成绩状况进行比照，由此考察了这段时期内薄弱学校学生的成绩变化情况，需要说明的是，数据涵盖的年份各州有差别，但都处于2002-2009年之间，且以至少连续三次的考试成绩比较为基础。另外，因有部分州的数据不全，统计基数并非都是19个州的全部学生。具体结果如下：
第一，Title I学生的阅读和数学成绩都有提高的州居大多数。2002年以来，在79%以上的州，Title I学生群体的平均成绩或成绩达到熟练程度的比例均有增长；多数情况下，Title I学生成绩增长了的州的数目相当于或多于非Title I学生成绩增长了的州的数目。第二，2002年至今，Title I学生和非Title I学生两个群体的成绩差距缩小的次数多于差距扩大的次数；在8年级和高中阶段，大多数州内两个学生群体的数学和阅读两科的平均成绩差距都在缩小，其中，在8年级、高中阶段两个群体阅读成绩差距缩小的州占所统计的州的总数的比例分别是57%和78%。第三，Tilte I和非Title I两个学生群体成绩差距缩小的主要原因在于，前者成绩提高的幅度高于后者。具体而言，78%的两个群体平均成绩差距缩小的情况和82%的两个群体中成绩熟练者比例的差距缩小的情况都可归于如上原因；剩余的情况则是由于Title I学生成绩增加、非Title I学生成绩降低或前者成绩降低的幅度低于后者等原因所造成。第四，Title I和非Title I两个群体之间的成绩差距小于其他群体(如非裔美国人和白人)之间的成绩差距。[2]上述统计结果表明，从2002年NCLB开始实施至按2009年ARRA调整某些薄弱学校改造措施之前，NCLB提高了Title I学生的成绩，缩小了该群体和非Title I学生的差距，这可视为其在薄弱学校改造方面的主要成就。除此之外，对这一阶段进行的其他类似研究也证明了NCLB的这一正面效果，如加州学生2004-2009年的考试数据表明，来自高、低收入家庭的学生群体之间以及不同族裔学生群体之间的成绩差距也都全面一致地缩小了。[3]
(二)问题
NCLB在提高薄弱学校学生成绩的同时，也逐渐凸显出一些问题，它们基本上都与薄弱学校的明确方式相关。
首先，薄弱学校的明确方法不客观、评价面过窄。NCLB要求各州确定AYP目标，自行设计考试内容和评价办法，对所有3-8年级学生进行阅读和数学科目的考试(后增加了科学科目，考试对象也扩展到高中学段)，逐年考察学区或学校的AYP 达标情况，由此确定需要改进和提高的薄弱学校。实践中，一些州往往通过降低AYP 标准、试题难度、学生成绩达到熟练程度的基准线或改变考试管理办法(如允许学生多次参加考试并以其所得最高分为准)等方式来提高学校的AYP达标率，这不仅难以测试出学生的真正进步情况，也使各州之间的教育质量失去了可比性。一些州为了实现改进目标或避免被重组，往往根据今年的学生成绩调整下一年的试题难易度，导致降低了按照学生历年成绩的变化情况来评价学校进展水平的信度和效度。而只评价数学、阅读、科学三科成绩不利于学生的全面发展，这一点也是广受诟病。
其次，薄弱学校的明确方法导致其数目骤增、改造目标过高而极难实现。如前文所言，NCLB提高薄弱学校成绩及缩小其与非薄弱学校成绩差距的原因包括前者成绩增长的幅度更大或降低的幅度更小等，但这并不排斥未达AYP目标的学校越来越多的事实：2011年初公布的一份从2005-2006学年到2009-2010学年间全国未达AYP目标的学校比例变化情况的调查报告显示，未达AYP目标的公立学校占全美公立学校的比例在此5年内从29%上升到了38%。教育部长邓肯(Duncan)在2011年3月说服国会修订NCLB法案时即警告说：“我们的分析表明，按照NCLB达不到AYP目标的公立学校预计至2012年将达到80%以上。”[4]到2011年末，该年度未达AYP目标的全国公立学校的比例达到了自NCLB实施以来最高的48%。[5]如此看来，NCLB所确定的2014年总目标也几乎难以实现。
其实，早在2008年，人们就已经意识到NCLB的2014年总目标是极难实现的。分析当时各州提交给教育部的绩效计划，主要体现出两种不同的目标实现模式：渐进式(incremental)和后期任务较重式(backloaded)。前者即制定从2002-2014年逐年提高学生成绩熟练者比例和学校达AYP目标者比例的计划，渐进式地实现总目标，南卡罗莱那等州选择了此种模式。而俄勒冈、加利福尼亚等州的考虑则是学校需要逐渐适应刚颁布的NCLB法案及其绩效要求，或是认为总目标过高而希望未来能够争取一些更灵活的政策，所以制定了先期任务轻松、后期任务重的达标计划。[6]根据当时的分析，选择后期任务较重式的州因前期达标率低，所以面临的困难更大。但无论选择何种达标模式，各州只有在2014年到来前的6年内连续、大幅度地提高学生成绩，才有可能实现总目标，而这几乎就是不可能的。究其原因，正如CEP总管杰克(Jack)所言：“美国近一半的公立学校都变成了失败学校，这只能说明NCLB评价学校质量和明确薄弱学校的标准是有问题的。”[7]
(三)经验
2004-2009年，CEP研究团队陆续跟踪调查了美国23个学区内48所按照NCLB 被确定为需要重组的薄弱学校改造情况，发表了一系列的研究报告，从中可以看出这一时期积累的一些经验或实施的有效措施。
第一，采纳综合性策略而不依靠某种单一的改造措施。没有一种策略或单一措施能够确保所有薄弱学校都被改造成功，能够退出被重组或接管状态的学校都综合实施了多样化的措施，并根据学校实际情形随时进行调整。如密歇根州一所名为维楼·峦(Willow Run)的薄弱中学所采取的改造措施包括：更换部分教职员工，聘请顾问指导学校变革，加强教师集体的合作，重新安排学生课程表以保证其有更多接受辅导的时间，适应州级考试评价方法等。最后该校成功退出了被重组状态。[8]
第二，更换教职员工有助于提高学校绩效，但有时也会产生负面效果。调查表明，通过更换教师而成功改进教育质量的学校往往具备如下几个特征：生源持续下降，但师资充足；旨在通过大规模更换低效教师、吸引优质师资以改变其“薄弱学校或失败校”称号；所在学区与教师工会达成了教师聘退协议；所在学区有完善的教师聘任体系，不单独依赖校长招聘教师等。[9]相反，在不具备上述条件但也大规模更换教师的学校，则出现了与教师工会相冲突、因时间仓促未招到合格师资从而影响教学质量等不良后果。
第三，选拔合适的校长或顾问。在一个论坛上，成功领导了薄弱学校改造的校长们一致认为，如果没有一位懂教学的校长或顾问领导教学改革的话，提高学校绩效几乎不可能。[10]校长的职责在于明确学校改进的目标，做好任务分配和规划实现目标的途径，此外还要营造积极乐观、相互信任的校园人文环境，鼓励士气等。
其他的经验还包括：政府和州级部门更多地介入和参与薄弱学校改造，组织实地考察和开展交流活动，负起监督和指导之责，并持续提供足够的资金和所需资源以避免那些退出重组状态的学校绩效马上下滑；学校根据数据做决策或调整改进方向，如分析学生的考试成绩、定期开展需求评估，从中发现教学重点或确定差生，有针对性地提供辅导等。
二、实施ARRA背景下薄弱学校改造面临的争议
2009年2月，奥巴马总统签署了ARRA。从本质上来说，ARRA并非类似于NCLB的纯粹的教育法案，之所以有时称其为教育法案，乃是由于它在教育方面的投资额较大(仅次于减税和健康方面的支出而位居第三)，且其制定了一些重要的教育改革方案。ARRA在薄弱学校改造项目上的投资总额是130亿美元，于2009年秋季全部到位，供未来两年之用。[11]ARRA有关薄弱学校改造的计划和方案大部分仍沿承NCLB的规定，不同之处主要有两点。第一，在全美范围内确定了5 000所极端薄弱学校，包括各州从按照NCLB而处于被重组或接管状态的薄弱学校中挑出持续保持最低绩效的5%或位列最后的5所，未实际收到Title I项目拨款的持续保持最低绩效的中学和毕业率连续低于60%的中学，以及一些漏网的持续保持最低绩效的学校。第二，从上述130亿美元中分拨30亿集中改造这些极端薄弱学校，称之为学校改进拨款(School Improvement Grants，简称SIG)，而这5 000所学校则必须实施如下四种改造模式：1)扭转(turnaround)，要求学区更换校长和部分教职工，给予校长一定的自主性，实施综合性改革等；2)转型，要求学区更换校长、提高师资质量、增加学生学习时间、改革教学和给予学校自主性等；3)重办，要求特许或私人管理组织介入学校重新办校；4)关闭，关闭学校和转移学生。[12]
可以看出，ARRA改造薄弱学校的理念即基于NCLB背景下积累的一些成功经验，如持续的资金援助、更换校长和教职工之类的多样化措施、扭转和转型模式中体现的综合性改造策略等。如今，按照ARRA新模式对极端薄弱学校实施改造已达三年，其效果已初露端倪，也引起了一些争议，这些在奥巴马政府修订NCLB的背景下尤显重要。
(一)有关薄弱学校确定办法及资金投入问题的争议
2011年春，CEP在全国选取代表性样本调查按照ARRA确定极端薄弱学校并集中投资改造的效果问题，其结果见表l。
在表1中，“合格学区”是指包括接受SIG资助的学校的学区，“不合格学区”是指不包括接受SIG资助的学校的学区。从中可以看出，相比“不合格学区”和全国所有学区，“合格学区”更认可ARRA在确定薄弱学校、改造薄弱学校及投资政策等方面的效果。但是，上述三方在这些方面的观点并未达成一致。究其原因，“合格学区”作为SIG的受益者，有助于其改善学区内的薄弱学校质量，自然也倾向于认可ARRA;而未能享受SIG的“不合格学区”由于可能产生的不满和怀疑情绪、缺乏对ARRA改造模式的亲自体验等原因，导致其不认可ARRA的居多；“不合格学区”占多数，所以影响了全国范围内其他学区的看法。按照NCLB，全国因5-6年未达AYP目标而变为薄弱学校的学校越来越多，它们也都应得到资助。而按照ARRA选取各州绩效最低的5%的极端薄弱学校作为投资和改造的重点，这种方法将导致一方面忽略了其他的薄弱学校，另一方面各州排位最末的5%的学校的绩效水平可能有一定的悬殊，但却采用同样的投资和改造策略。[13]因此，未来是否坚持实施此政策，不仅取决于这些极端薄弱学校的改造效果，也取决于决策者和公众是否认可其为国家利益重点。
(二)有关有效改造模式与措施的争议
目前评价ARRA改造薄弱学校效果及改造模式有效性的问题也许还言之尚早，但从已有的调查研究中已能够看出相关的争议或质疑。
第一，重办模式的有效性。重办模式即允许学区与大学、技术指导组织、营利或非营利组织等外部机构协商、合作办学，通过引入竞争方来提高学校质量的办法。在ARRA背景下，一些学区对重办模式在提高薄弱学校质量方面的效果表示肯定。另一些学区则认为重办模式其实就是NCLB背景下的特许学校模式，而特许学校的政策并不广为认可，办学效果也未被证实。如在2004-2009年间，马里兰州的特许学校占州内学校总数的比例是2%，加州和俄亥俄州的比例都是1%，乔治亚州、密歇根州、纽约州则没有一所特许学校，而俄亥俄州和密歇根州内的很多极端薄弱学校本身就是特许学校。[14]第二，扭转和转型模式中涉及的校长或教职工更换问题在一些偏远农村学校产生了负面效果，关闭模式在人口集中的都市学区有正面效果，却不适合农村学区。第三，相对而言，转型模式的效果更受认可。从学区层面来看，选取全美范围内的代表性样本进行调查的结果是，91%的采纳转型模式改造薄弱学校的学区都对该模式表示肯定，选择其他三种模式的学区中持肯定和否定态度的比例差别则非常不明显。[15]在接受调查的43个州中，74%的州选择以转型模式来实施薄弱学校改造并对其效果表示肯定，选择扭转和重办模式的州的比例分别是16%和6%。[16]
三、追求ESEA再授权背景下薄弱学校改造条款的修订动向
自2009年执政之初始，奥巴马政府就着手修订经2002年NCLB重修之后的ESEA，并力争新的法案能够早日被国会通过和获得再授权。2010年3月，奥巴马政府发布其《改革蓝图：ESEA法案再授权》(A Blueprint for Reform:The Reauthorization of the Elementary and Secondary Education Act，以下简称蓝图)方案。此处笔者将依据蓝图以及其他相关研究成果或教育部门的行动等，分析奥巴马政府有关薄弱学校改造条款方面的一些修订动向。
(一)追求客观统一但又灵活多样的薄弱学校评价体系
在薄弱学校评价方面，奥巴马政府考虑的是如何在实施客观统一的评价体系的同时兼顾灵活多样性的问题。追求“客观统一”是针对NCLB中由于各州的AYP标准、绩效政策和考试体系等不统一，使得各州的教育进展情况很难被准确衡量，州间教育质量的高低没有可比性；兼顾灵活多样性是由于NCLB用2014年总目标和AYP这一个绩效概念来衡量全国所有的学校，导致薄弱学校或失败校日益增多，这导致各州难以灵活处理本州内的薄弱学校问题。
目前，美国各州的教育领导正在与全美州长协会(National Governors Association)和首席州学校官员委员会(Council of Chief State School Officers)合作推广并完善统一的核心科目评价标准体系，主要针对的是阅读和数学两科；[17]此外，为了强调各州在薄弱学校评价目标及方法等方面的灵活性和多样化，蓝图主张：在制定评价目标方面，各州可以根据本州具体情况制定既能体现其雄心又力所能及的适当目标；在选择评价方法方面，各州既可以选择以特定目标的达成度来评价学校，也可以依据学校实际取得的进展程度；在开展绩效奖励方面，获得奖励的不仅可以是那些绩效水平达标的学校，也可以是那些绩效水平不高但进展程度却较大的学校。[18]因此，一方面应在全国构建并推行共同的绩效评价体系以体现客观统一性，另一方面又要保证各州享有绩效决策权以体现灵活多样性，这是奥巴马政府修订NCLB中薄弱学校改造条款方面的一个主要动向。不过，蓝图并没有提出另一种代替AYP标准的明确的评价模式，这方面还有很多工作有待完成。
(二)实施重奖励轻惩罚的、有效的支持措施和改造模式
NCLB基于惩罚失败的评价导向和同一化的改造模式与措施受到了很多批评。很多教师认为，NCLB营造的是一种消极的教育文化环境，他们的努力常常因为少部分未能达到评价标准的学生而被否定，他们更希望政府能够把重点放在学生的进步以及学校为此而付出的努力方面。[19]外，无论学校面临的困难或挑战是什么，NCLB 改造薄弱学校的模式与措施都趋向同一化，要么必须为学生提供选择他校的机会或联系外部组织为学生提供辅导，要么面临被重组或被接管，这些旨在提高薄弱学校质量的措施最后往往成了恶化其质量的惩罚手段。
在修订NCLB的这一点方面，奥巴马政府结合ARRA中四种薄弱学校改造模式的实施经验，推行奖优不惩劣的原则，尽力实施有效的支持措施和改造模式。其基本做法包括：对那些经证实取得进展的薄弱学校给予资金或政策方面的奖励；各州位列最末的5%的极端薄弱学校，要求其按照ARRA中的四种模式来实施改造；次之的5%只给予适当警告，对于那些始终不能缩小学生群体之间成绩差距的学校，则交由学区处理；绩效水平居中的那些学校，各州可以灵活处理，如选择合适的改造模式和确定适当的改造目标等，此外不做过多限制，如不强制学校为学生提供选择他校的机会等。[20]
(三)豁免或改变NCLB对薄弱学校的一些不合时宜或不当的要求、做法
比如，NCLB要求至2014学年每个州都实现全体学生学业成绩达到熟练程度的目标，随着达标年限的日益接近，此要求愈发显得不合时宜。因此，奥巴马政府倾向于豁免该要求，将新的总目标确定为“至2020年，所有中学生都能够或将能够顺利毕业，为继续升学或就业做好准备”。[21]再如，蓝图主张改变NCLB给薄弱学校扣以失败校的帽子的做法，力图转变NCLB背景下形成的消极教育文化环境为积极的教育文化环境等。
奥巴马政府目前仍致力于NCLB的修订、完善和向国会论证的工作，结果如何，我们将拭目以待。