民族地区农村土地整治的法治探讨*
宋才发 秦莉佳
【摘 要】 绿色发展是土地整治的重要标识，土地整治的核心是提升绿色耕地质量，土地整治要符合土地自身的发展规律。民族地区农村耕地存在的主要问题是：耕地数量和质量保护不到位，耕地生态功能保护严重缺位，耕地超负荷耕种问题异常严峻。提升民族地区农村耕地质量的法治举措是：构建耕地土壤污染防治法治体系，落实企业保护耕地和生态功能的主体责任，建立公众参与的土地整治制度，强化耕地监管的责任追究机制。
【关键词】 民族地区；土地整治；生态功能；绿色发展
国务院先行试点的9个省（区）的实践证明，实施农村土地整治和基本农田建设，可以有效改善民族地区传统农用地利用格局，提升耕地质量和生态文明建设水平，改变农村面貌并提高农民生产生活质量。本文拟以实地调研的广西和云南为例，就民族地区农村土地整治问题略陈管见，以请教于大家。
一、民族地区农村土地整治的基本理论
（一）土地整治是一个具有特殊含义的概念
从土地开发整理到土地整治是一个质的飞跃。耕地是民生之本、发展之基、财富之母。民族地区多处于祖国边陲和长江黄河上游地区，是矿产资源丰富、耕地资源缺乏、生态环境脆弱的生态功能区，需要树立全民危机意识和忧患意识。民族地区耕地可分为水田、水浇地和旱地三大类，突出特点是人均耕地面积少，优质耕地少和耕地后备资源贫乏，且耕地后备资源大多分布在边远山区，交通不便、基础设施差，实施土地开发整理的难度很大。依据有关数据资料分析，按照当下放开“生二胎”的人口增长和耕地污染趋势，到2020年我国耕地缺口将达到1亿多亩。［1］狭义的土地整治是指在一定区域范围内，按照“土地利用总体规划”“土地整治专项规划”确定的目标和用途，通过对“田水路林村”实施综合整治，对配置不当、利用不合理以及分散、闲置和未被充分利用的农村居民点用地实施综合改造，以达到补充耕地数量、提高土地集约利用率和产出率，实现改善生产、生活条件和生态环境的过程。广义的土地整治概念，则包括土地整理、土地复垦和土地开发利用在内。本文从狭义土地整治的视角进行研究，着力探讨如何增加耕地数量、提高耕地质量、提升绿色发展水平，研究“人”对“地”关系的再调适。民族地区过去对土地整治概念的理解，一般多停留在为解决农民“温饱生计”问题，大搞围湖造田、“毁林、毁草造地”运动上，聚焦点是如何增加可以用来种粮的耕地面积，至于土地生态功能和生态效益通常极少关注。从“土地开发整理”到“土地整治”，是对农村土地尤其是耕地保护认识的质的飞跃，它在概念的内涵和外延上都有新的突破。“土地开发整理”作为一个法学概念，是在《中华人民共和国土地管理法》中首次提出来的，它是指在一定的区域范围内，按照土地利用总体规划、土地开发整理专项规划确定的目标和用途，运用技术手段对土地利用状况进行调查、改造和综合治理，以达到提高土地利用效率、改善农民生产生活条件和生态环境的过程。进入新时代以来，民族地区土地整治的基本任务和基本要求再次发生重大变化，除了担负粮食安全和精准扶贫的重要任务外，最主要的使命是保障长江黄河上游地区绿色生态安全。这就要求对那些尚未开发利用的土地、农地进行综合治理和土地复垦治理时，从一开始就注重改善生态环境问题；对属于建设高标准农田、城乡建设用地整理及农用地整理的项目，从一开始就要把生态效益同经济效益、社会效益摆到同等重要的位置上。
绿色发展是土地整治的重要标识。把生态文明建设融入民族地区土地整治的全过程，以适应和促进现代农业专业化、规模化、标准化和集约化的发展目标，以维护农民群众的合法权益为前提，是新时代民族地区农村土地整治的方向，绿色发展则是其重要的标识。根据《中央支持土地整治重大工程申报指南（2018年版）》的规定，民族地区重大工程建设应当而且必须在保障粮食供给、助力脱贫攻坚、乡村振兴和生态文明建设方面发挥积极作用。必须牢固树立“土地整治+生态治理”的理念，深化对耕地数量、质量和生态“三位一体”保护的意识。在民族地区生态脆弱和退化严重的重点生态功能区，必须适度加大生态修复工程力度，在恢复生态系统的同时，着力增强生态产品的生产能力；在城乡结合部及废弃工矿区，必须提出“建设绿色矿山”“恢复矿山环境整治”任务，推进工矿废弃地复垦利用工程，提升废弃工矿区环境质量和生态价值；在主要承担种粮任务的基本农田区，实施“田水路林村”综合整治，在提高耕地质量、建设高标准基本农田的同时，着力改善和提升农村居民的生产生活条件。民族地区农村土地整治是一项任务艰巨的系统工程，要扎实做好农村土地整治提档升级工作，必须把握好如下三个基本要点：（1）全面推进“土地整治+”理念，彰显“土地整治1+N”的综合效应；（2）全面推进土地整治工程质量升级，着力打造一批“废地变耕地”的精品工程；（3）全面推进土地整治管理手段升级，提高土地监管效率、实现耕地精细化管理。［2］当前，需要运用信息化、智能化等高技术手段，推进民族地区农村土地整治提档升级，拓展农村建设用地整理、工矿废弃土地复垦空间，从根本上解决优质耕地和生态空间被挤占的问题，推动建立土地综合治理对生态系统影响的监测预警系统。
（二）土地整治的目的是提升耕地质量
在石漠化严重的民族地区先行耕地休耕试点。自中共“十八大”以来，为落实藏粮于地、助推脱贫攻坚战略实施，我国农村建成高标准农田4.8亿亩，新增粮食产能约440亿公斤。其中，通过土地整治建成的高标准农田占50%以上，为民族地区扩大退耕还林（还草）、重金属污染耕地修复治理、耕地轮作休耕创造了条件。［3］自2016年开始，国家在内蒙古、云南、贵州等9个沙化、石漠化严重的省（区），率先实施系统化的整村、整乡土地整治，探索多元化土地整治治理模式，先行推进“耕地轮作休耕”试点。譬如，云南省石林县划出1152亩休耕地，村民在休耕地里种植绿肥光叶紫花苕，待它长到一定时候便将其翻压埋入土层里，既达到了耕地休耕目的，又增强了耕地有机肥力。石漠化严重的砚山县拿出2830亩耕地进行休耕，种植了2000亩绿肥植物，实现每亩产值650元，农民获得了比种植传统农作物更多的收入。参与“耕地休耕”试点的石林县和砚山县，耕地利用强度减少30%，达到耕地退耕休耕目的，每亩休耕地农膜、农药、化肥使用量平均减少58公斤［4］，深受农民群众欢迎。到2017年底先行试点的9个省（区），仅耕地轮作休耕面积就达到2400万亩，2018年推行轮作休耕制度试点的范围进一步扩大。［5］
suggestions for disaster prevention and reduction in urban development CHEN Xiao-yue(17)
中国用全球1/10的耕地养育了13亿多人口，实实在在地创造了世界历史奇迹。要想把13亿人的饭碗牢牢地端在自己的手里，就需要在确保18亿亩耕地数量不减少的同时，确保耕地稳产高产，实现居民日常生活用粮基本自给，这是“十三五”期间农村耕地保护面临的艰巨任务。在保障耕地数量不减少方面，把耕地存在的现实问题归纳起来，主要是土地利用结构不平衡，土地空间布局不合理，土地市场化分配不充分，土地集约利用效益比较差。譬如，在“十二五”建设期间，城镇人口仅增长15.1%，建设用地的年均供应量却比“十一五”增长95%，人均城镇工矿用地面积为149平方米，人均农村居民点用地面积为300平方米，远远超出国家标准规定的上限，1/4～1/3的农村居民点存在不同程度的住宅“空心化”问题。［10］针对城镇化建设用地和国家建设用地无限扩张的态势，2017年6月国家颁发《土地利用总体规划管理办法》，严厉要求给“摊大饼”式的城镇化扩张划定城乡建设用地管制边界和管制区域，严禁在限制建设区和禁止建设区内安排城镇建设项目；即使是军事、国家安全、交通、水利、能源和矿山等建设确需占用耕地，也必须严格依法依规按照程序批准，决不允许“先斩后奏”抑或“边斩边奏”。中国是世界上受风沙危害最严重、土地沙漠化面积最大的国家，全国有4亿多人口饱受风沙危害。土地荒漠化与贫困相伴相生，民族地区是土地沙漠化面积最大的区域，全国有近35%的贫困县、30%的贫困人口分布在西北沙区。［11］据《全国土壤污染状况调查公报》显示，耕地10厘米厚的表层土，起码需要2000多年才能形成，良好的土壤是一种不可再生资源。然而民族地区土壤酸化严重、重金属污染等问题越来越突出，土壤点位超标率为16.1%，耕地土壤点位超标率为19.4%，耕地农药、化肥的使用量达到惊人程度。譬如，1980年全国农药使用量不超过4万吨，30年之后的使用量翻了近百倍，平均每人每年吃掉农药2.67公斤。据相关专家分析，每年使用的农药仅0.1%左右可以作用于目标病虫，99.9%的农药进入生态系统，最终通过食物链进入人体。耕地化肥的使用量同样惊人，据农业部公布的数据显示，每亩耕地农作物化肥使用量为21.9公斤，是美国的2.6倍、欧盟的2.5倍；土壤中最大污染物镉的含量，55%来自使用的化肥。［12］一旦耕地的土壤结构患病，老百姓的“米袋子”“菜篮子”就失去了基本的安全感。民以食为天，食以安为先。在耕地质量保护不降低方面，民族地区必须全面普查耕地被污染的实际面积、种类和程度，建立被污染耕地分级监管制度、耕地一体化土壤污染监测预警体系，实现精细化的全方位综合监测，实时掌控耕地环境变化状况；急需对已经被污染的耕地做出果断处置，在清洁土壤标准、适合土壤检查以及处置技术方面，要尽快建立标准体系和严格的操作规程，为重新利用已经受到污染的土地提供法律保障。
“田水路林村”是一个生命共同体。民族地区在实施土地整治行动的时候，必须符合自然生态整体性、系统性的内在发展规律，统筹考虑自然生态各种要素的整体保护问题，提升民族地区自然生态系统治理能力水平。2018年2月颁发的“中央1号文件”，要求把通过土地整治和高标准农田建设，新增的耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标，统统纳入“用地指标跨省域调剂”机制，把获得的所有收益通过支出预算，用于民族地区巩固脱贫攻坚成果、绿色生态发展和支持实施乡村振兴行动。［8］民族地区土地整治生态景观建设，既是提升民族地区土地生态功能的重要举措，也是推进土地数量、质量和生态三位一体综合整治的重要举措。基本目标是到2020年，构建支撑“田水路林村”综合治理的知识理论体系；到2035年，建成引领“田水路林村”综合治理的技术体系，形成“田水路林村”基础设施配套、生态网络布局合理的空间结构。土地整治与土地管理是民族地区基层政府的本职工作，必须按照“中央1号文件”的要求，从过去单纯增加生态用地的思维向提高土地生态景观服务功能思维转变。在实施农村土地整治规划过程中，一定要全面落实绿色基础设施规划，把落实绿色基础设施的措施融入市县级土地整治规划当中去，以此提升农村土地整治项目的生态景观服务功能。地方政府在对农村土地实施管理的过程中，一定要严防政府机构和政府官员的不作为和乱作为。必须明确管理主体是耕地生产经营的管理部门，被管理的对象是实施耕地耕作的土地承包者和经营者，管理责任是确保耕地全部用于农作物生产和耕地质量的改造升级。
民族地区不仅地少人多，而且耕地中又多为“坡耕地”① “坡耕地”是指分布在山坡上地面平整度差，坡度为6～25°之间，跑水、跑肥、跑土、产量低的旱地。 ，生态环境极其脆弱。民族地区在过去相当长的时期内，多注重农业经济功能，忽视农业生态功能，以致于陷入“越穷越垦，越垦越穷”的怪圈。毁林开荒和陡坡开垦，造成土地资源破坏、生态环境恶化，有些地方还因之出现大面积塌方，加剧了民族地区水土流失和荒漠化的程度。笔者在民族地区农村调研时发现，部分水利灌溉条件较好的地方，由于多采取大水漫灌，地下水含盐量比较重，既造成了地下水水位下降乃至枯竭，又造成大量无机盐积聚在耕地的表土层。本来民族地区耕地、草原、河流资源较为丰富，但由于人口多，人均占有量低于世界平均水平。加之为了生计超强度开发利用，已经危及自然资源永续利用和生态环境安全。为此，国家发展改革委等7部委联合下发《耕地草原河流休养生息规划》，强调民族地区要以可持续发展为方向，按照自然规律办事，降低对耕地草原河流的开发强度，改善农业生态环境。必须通过极严格的管控制度和法治方式，增强耕地、草原、河流的自然循环恢复能力。譬如，当下耕地的首要功能仍然是粮食和其他农副产品生产，同时必须有计划、分批次地做出合理安排，以“养”“退”“轮”“控”为主要措施，促使耕地、草原、河流获得短暂的休养生息，实现“藏粮于地、藏粮于技”的目标。耕地是保障国家粮食安全的根本，不仅耕地的质量要提高，耕地的红线也要严防死守。在“十三五”期间，民族地区要以试点示范为主，着力解决重点区域的突出问题，要像保护大熊猫一样保护好耕地。今后10年要根据试点情况进行规划任务调整，基本建立生态资源有效保护和高效利用的政策和技术支撑体系，改变过去超强度开发利用自然资源的状况。到2030年，要实现耕地、草原、河流资源利用与养护全面进入良性循环，建立较为完善的资源休养生息制度体系，基本形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境优良、田园风光优美的可持续发展新格局。如何认真落实《防沙治沙法》，坚持科学治沙防沙、以水定需、量水而行，做到“宜灌则灌、能林则林、能草则草”；如何保障生态用水、压减地下水超量开采、退还合理生态空间、保护物种和非生态资源；如何恢复、提升和发挥现有耕地的生态功能，保护好老百姓的“饭碗田”，已成为民族地区耕地保护和生态文明建设的核心问题。
将计算的加权关联度ri，按大小次序排序，然后用有序样品聚类法[18]对ri进行分级，得到分级结果见表4。根据表4的分级结果，对55株野生钟花樱的关联度差异性进行方差分析，检验结果见表5。由表5可知，检验统计量F=241.989，显著性概率P值为P=0.000<0.05，检验结果显著，说明关于关联度的有序样品聚类分级结果合理。
（三）土地整治要符合土地自身的发展规律
在耕地严重污染的民族地区推行土地综合整治。耕地污染是指在人类生产生活过程中所产生的各种污染物，通过各种途径和方式渗透到耕地土壤当中，土壤的自净能力无法及时对这些污染物进行净化，造成土壤内部的生态平衡遭到严重破坏或失衡，致使土壤板结、肥力下降、农作物无法正常生长的状况。2017年《中国土地整治发展研究报告（NO.4）》蓝皮书公布，一些民族地区由于盲目开采矿藏，耕地被污染的面积高达5000万亩，甚至出现耕地重金属污染严重现象。［6］在2018年3月“北京两会”期间，来自民族地区的代表提出了一个相同的议案，就是在农村全面实施土地整治行动，夯实农业生产能力基础、助推乡村振兴战略落地。代表们的呼声引起了中共中央、国务院高度重视，在随后出台的《关于严格核定土地整治和高标准农田建设项目新增耕地的通知》《土地整治和高标准农田建设项目新增耕地核定技术要求（试行）》两个文件中，规定了通过土地整治新增耕地的核定范围、核定条件和核定技术标准。要求农村各类土地整治项目信息、项目实施前后耕地平均质量等级信息等，要通过农村土地整治监测监管系统及时上图入库；明确核定新增耕地数量和质量的依据与要件；核定单位必须对新增耕地数量和质量资料的真实性、完整性、准确性承担法律责任，等等。［7］民族地区的高标准基本农田建设，不仅是一项土地平整、土壤结构改良的田间工程，更是一项系统保障和持续提升耕地生产能力的综合措施。必须促进国土空间优化开发利用，坚持耕地数量、质量和生态相统一的标准体系，善于应用土壤改良、土地修复等技术标准，推进民族地区土地整治和基本农田建设质量整体提升。实践证明，土地整治不仅增加了耕地数量、提高了耕地质量、改善了生产条件，而且加快了推进农业产业规模化经营的进程，有利于实现经济效益、社会效益和生态效益协调发展。
依法确认耕地土壤污染修复治理的责任承担者。耕地土壤污染具有长期性和隐蔽性，在一般情况下很难识别和确认耕地土壤污染的责任主体。应当依法明确民族地区从事工矿企业、农业等劳作的人群，是造成民族地区耕地土壤污染的主要群体，依据“谁污染、谁治理”的法治原则，企业理所当然地是土地污染的责任主体。这里的土地污染企业，应当限于污染耕地土壤的生产企业、利用企业和处置企业；排污企业发生合并、分立的，由其承继债权、债务的单位承担耕地土壤污染的修复责任。当然农业生产组织如种粮大户、农业种植公司、农业合作社以及生产者个人，同样是耕地土壤污染的责任主体，必须承担耕地土壤污染修复责任。从理论研究视角看，耕地土壤污染处于“末端污染”，必须严格抓“本”治“源”，从工农业生产、城乡居民生活污水排放抓起，牢牢管住生产生活“上游”的土地规划、城乡规划落实。但由于土壤污染立法长期缺失抑或迟迟不能出台，加之企业污染的隐蔽性，民族地区企业造成耕地土壤污染，往往难于找准责任主体追究责任，政府也就难于“倒逼”企业承担污染治理的责任。为此《中华人共和国宪法》规定国家机关具有保护土壤环境的职责；《中华人民共和国环境保护法》明确将政府环境责任纳入到政府官员政绩考核范畴，并且细化了政府公务人员环境责任的种类，依法促进政府履行生态环境保护职责。2018年8月31日通过的《中华人民共和国土壤污染防治法》，强调土壤防治应当坚持预防为主，严格实施“一防”“一治”办法，明确“防”重于“治”。法律明确规定要避免重走“先污染、后治理”的老路，要从源头上减少土壤污染，阻断土壤污染生活源。［14］无论农用地还是建设用地确实需要修复的，必须坚持“谁污染、谁治理”的法治原则，一律由土壤污染责任人负责修复。土壤污染责任人无法承担修复责任的，依法由当地人民政府代为修复，由此产生的费用向土壤污染责任人追偿。
二、民族地区农村耕地存在的主要问题
（一）民族地区耕地数量和质量保护不到位
随着电脑、智能手机等信息工具的普及和信息技术的飞速发展，全球范围内正在开展一场席卷各行各业的信息革命。在信息碰撞的时代，2018年全国人大正式通过了《中华人民共和国监察法》，整合反腐败职能赋予新成立的监察机关职务犯罪调查权，反腐败工作也由此步入了新台阶，信息化背景下互联网+监察的监察模式逐步备受各地纪检监察机关的青睐。作为监察调查核心手段的职务犯罪调查工作如何能够更为合法、高效地打击高智商、易隐蔽的职务犯罪是我国当前监察工作面临的挑战，监察体制改革重新塑造了职务犯罪调查的制度框架，但是同样需要克服诸如传统侦查模式的不利因素，以信息化为契机，实施信息化职务犯罪调查模式的变革。
（二）民族地区耕地生态功能保护严重缺位
土地整治的核心是提升绿色耕地质量。耕地是绿色生态系统的重要组成部分，它既是当地居民绿色生产生活方式的基础载体，也是民族地区绿色发展方式的基础载体。土地整治既是补充耕地数量不足的重要抓手，也是提升土地质量和改善生态环境的主要方式，更是缓解民族地区人与自然和谐共生的重要途径。无论是搞农业现代化建设抑或生态文明建设，都必须以国土资源承载能力为基础，牢固树立尊重自然、顺应自然和保护自然的生态理念，通过集约高效利用土地资源的方式向前稳步推进。耕地土壤质量标准不健全、不完善，是制约民族地区污染土壤修复效果检验和评价的瓶颈。譬如，耕地土壤污染加剧了水体、大气污染，耕地土壤受到污染之后，沉积在土壤里的污染物抑或污水，慢慢渗透到土壤下面的地下水里，除了小部分能够被植物吸收分解之外，对于大部分渗入土壤和地下的污水来说，即使处理措施到位，也需要花费几十年的时间才能逐渐恢复到原来的水质。民族地区目前尚未制定用于污染土壤风险识别、风险预防的耕地土壤环境质量指标体系，更没有形成污染土壤风险治理的相关方法体系。民族地区立法机关一定要结合当地土地整治的实际情况，加强耕地土壤污染防治立法实践活动，全面推进民族地区污染耕地治理和修复的进程，保障耕地土壤和生态环境安全，防治耕地污染物通过农产品危害人体健康。民族自治地方立法需要从如下三个方面，为提升民族地区绿色耕地质量做出贡献：（1）具体贯彻实施上位法，对《中华人民共和国土壤污染防治法》的规定进行可操作性的本土化和细化；（2）补充完善上位法的功能，解决国家没有立法而当地又亟待制定规范性文件加以规定解决的问题；（3）因地制宜自主解决区域性问题的特殊调节功能，对法律法规不适合民族自治地方提升绿色耕地质量的规定，通过制定自治条例和单行条例的立法形式做出变通。民族地区耕地轮作休耕一定要因地、因时制宜，实施以“轮作方式”为主、“休耕方式”为辅，建立和完善耕地轮作休耕补偿机制。农村土地整治要采用生物多样性保护措施，尽量减少对农田生态系统的人为干扰和破坏，通过合理安排耕作制度和栽培技术措施来保护生物多样性。
（三）民族地区耕地超负荷耕种状况异常严峻
5.切割后，细胞将会自己尝试来修复DNA, 这样最终可以使得基因“沉默”。举例来说，科学成功地通过该技术“沉默”了大豆中表达反式脂肪酸的基因。当然，科学家也可以在DNA中插入新的片段来改变基因的表达
三、提升民族地区农村耕地质量的法治举措
（一）构建耕地土壤污染防治法治体系
探索完善土地综合整治政策体系和项目建设模式。地方政府对耕地质量的监管过程，要严格实施耕地数量、耕地质量和生态建设三位一体的综合治理，全面真实地摸清耕地资源的家底，对每一块耕地的数量、质量和生态状况都了如自掌，切实从农村土地空间、土地利用管制规则、生态系统修复和综合治理上下功夫，重在过程上的严格管理、重在源头上的全面治理。譬如，广西国土资源厅就在南宁市西乡塘区、玉林市陆川县开展土地综合治理试点，将绿色、生态贯穿于土地综合治理全过程，融合多种项目建设类型，发挥土地综合整治在“田水路林村”生态环境保护和修复中的作用，明确用3年时间进行试点，着力打造“土地整治+”的样板工程，以点带面助推乡村战略在广西的全面实施。广西率先提出要在土地修复治理的基础上，开展损毁土地复垦和生态修复工程建设，把绿色生态理念融入土地修复的全过程，为生态型土地整治工程建设标准研究提供支撑。其具体做法是：（1）农田水利工程建设做到尽量减少混凝土材料使用，多考虑提供田间物种绿色栖身环境，依法保护项目区农作物品种的生物多样性；（2）土地平整工程设计，着重考虑表土剥离、表土回填以及田坎的合理设计，既便于农民群众耕作需要，又考虑到有利于推行农业机械化和现代化的需要；（3）村庄设计注重景观生态环境整治，使之有利于农村保护历史文化遗产与乡土特色，有利于防灾减灾、全面优化农村生态景观；（4）道路设计严格遵循道路规格标准，尽量考虑到未来10年、20年乃至30年农村发展的需要，在科学布置景观廊道、防护林廊道和草皮护坡等生态环境的同时，充分考虑到有利于动物按季节迁移、生存和栖息的需要。［9］
自从中华人民共和国开展农村土地制度改革以来，为实现增产量、保供给、保吃饭和农村支援城市、农业支援工业建设的目标，几乎所有耕地都在超强度开发利用，致使水资源过度消耗（地下水过度开采）、农药化肥超量使用，农业生产基本要素和生态环境严重透支。民族地区耕地几十年的超负荷耕种，使得土壤已经不堪重负。耕地长年超负荷工作而得不到休息，和人一样也得累出病来。农户只能依靠持续增加化肥使用量来保障粮食增产，这又带来化肥使用效率降低，造成土壤板结、破坏地力等恶性循环。为了改变千百年来农业生产粗放的经营方式，改变农业资源超强度利用的状况，把农业生产面临污染愈来愈严重的趋势减缓下来，促进农业生产可持续发展、农业资源永续利用，国务院决定从2016年开始，在民族地区和部分中部地区农村开展“耕地轮作休耕试点”，促使被污染的耕地逐渐得到治理，生态环境退化的耕地得到改善，长期超负荷耕种的耕地得到休养生息。我国粮食产量已连续5年保持在12000亿斤以上，农业生产表现为阶段性的供大于求的矛盾。实施耕地轮作休耕并不是搞弃耕废耕，并不是因为现在生产的“粮食太多了”，也不是“13亿多人吃饭”的问题已经解决了，而是因为农业本身结构性矛盾突出，供需脱节和资源错配问题，已经到了非解决不可的地步了。我国正在深化农村经济体制改革，推进农业供给侧结构性改革，实施轮作休耕的耕地面积，已经由2016年的616万亩，一跃扩大到2018年初的2400万亩。［13］实施耕地轮作休耕最直接、最主要的因素，就是让负重透支、超负荷耕作的耕地，稍稍得到一个“歇一歇”的机会；通过轮作休耕促使耕地重新焕发生机，重新获得提升粮食产能的能力。同时优化农业资源配置、调整种植结构，压减库存压力大的玉米和稻谷，减少粮食的无效供给、增加粮食的有效供给。要进一步完善民族地区农村集体土地产权体系，尽快建立“同地、同权、同市、同价和同责”的城乡统一建设用地市场，改革创新耕地保护、土地供给等农村土地管理制度，促使改革创新成果成为减缓耕地超负荷耕作的重要契机和化解民族地区土地供给矛盾的动力。
建议国家尽快制定与《土壤污染防治法》相配套的统一的《土地整治条例》《土地整治公众参与办法》《土地整治公众参与标准》等法律规范。其内容应当包括耕地土壤污染的动态监测评估制度，建立耕地土壤污染重点“防治区”和“整治区”制度，制定农业生产化学制品控制标准、耕地土壤污染应急处置措施、完善土壤污染防治工作的执行和监督制度。同时要加大力度制定耕地污染防治、农产品安全方面的法律，完善政策法规、行业规范与标准，大力培育专业化土壤修复主体，提高土壤修复行业的门槛，实施土壤修复终身责任追究制度；要依法加强对土壤调查评估、环境监测、风险管控，以及治理与修复等技术标准体系的制定，促使耕地污染修复行业有法可依、有章可循，推动耕地土壤修复产业健康有序发展，形成民族地区可复制推广的土地整治模式。依据《土地管理法》《土地复垦条例》《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》等法规政策，明确提出民族地区要坚持以国家生态安全、粮食安全为出发点，以提高土地资源利用效率和推进区域环境质量改善为目标，对各类建设占用的优良耕作层表土实行剥离，实现优质耕地土壤保护和科学再利用，推进民族地区生态文明建设，健全耕地“占优补优、占补平衡”的长效机制。
（二）落实企业保护耕地和生态功能的主体责任
建设占用耕地企业承担表层土壤剥离责任。耕地质量包括耕地的土壤、肥力以及影响农作物生长的所有基础条件。与耕地“谁污染、谁治理”相适应的是，谁占用农村耕地，谁负责耕作表层土壤剥离，耕作表层土壤剥离是提升耕地生产能力和生态功能的重要措施。这里所论及的“耕作表层土壤剥离”，是指将建设占用耕地所涉及适合耕种的表层土壤剥离出来，然后运用于原地抑或用于异地土壤改良、土地复垦的相关技术总称。《土地管理法》第32条、《土地复垦条例》第16条，都对土地复垦义务人剥离耕作表层土壤运用于被损毁土地的复垦做出了明确的规定。耕作表层土剥离不是一件可有可无的小事情，而是一项落实企业保护耕地和生态功能主体责任，落实土壤污染防治法、实施耕地土壤改良的重要举措。譬如，广西“柳南高速公路”是国家“7918”高速公路网的重要组成部分，公路两旁多属于低山、洼地和平原地形，水稻土、红壤土等土壤类型，适合广西柳州农作物生长需要。为此，广西壮族自治区人民政府把“柳南高速公路”表土剥离工作，列入广西国土典型示范项目，由广西交投集团与广西土地整理中心达成合作协议，分工实施耕作表层土剥离、土壤运输、土壤储存等一系列事宜，编制了公路两侧表层土壤剥离专项实施方案。“柳南高速”改建扩建项目全长248.7公里，到2017年7月初，全线共剥离耕作表层土壤112.87万立方米；已经被利用的耕作表层土壤达42.91万立方米，规划利用耕作表层土壤3.5万立方米，已成功再生耕地280亩，公路沿线利用耕作表层土改良土地165亩。［16］就整个民族地区来说，空气、水、土污染新老问题并存，生态环境治理难度大，资源环境承受的压力没有实质性的减轻，生态退化趋势尚未得到彻底遏制。为此，习近平在中共中央政治局第41次集体学习时强调，必须加快构建“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”三大红线，在全国广泛开展生态环境保护建设。民族地区要在坚持退耕还林、退耕还草的基础上，更加尊重自然生态系统的基本规律，更加重视耕地生态功能恢复，实现经济效益和生态效益双提升。轮作休耕的根本目标在生态，根本理念在创新，根本路径在改革。民族自治地方一定要扎好制度的笼子，依据土壤污染防治法的规定，做好农村耕地资源、生态环境保护的立法设计，绝不能出现耕地保护与生态环境保护之间相互打架的现象。
4)便捷性原则：在绿道系统与外界的联系上，将公共交通系统与慢行道系统无缝连接，方便游客与市民进入绿道网络中，将公共服务设施适当分布在各个大小节点，以便游客随取随用。
（三）建立公众参与的土地整治制度
土地整治既是补充民族地区耕地数量的重要手段，也是改善土地生态、提高耕地质量的重要方式。耕地质量提升建设一定要注意把“用地”与“养地”结合起来，通过轮作休耕等方式降低耕地利用强度、恢复耕地地力。民族地区通过土地整治提升耕地质量，应当从建设高标准农田、提升土壤肥力和全面改善农田生态环境这三个方面着手。把那些生产力低、土壤质量差、不便于机械化耕作的劣质地块，通过土地整治进行彻底改造，促使其提高土地质量和生产能力。譬如，对那些跑水、跑肥、跑土的“三跑田”，必须通过土地整治方式使其变成保水、保肥和保土的“三保田”；对那些已被污染的耕地，可以通过土地修复恢复其生产功能，但是修复起来成本高、工程量大、周期长，只有“预防为主、保护优先”才是上策。一定要牢固树立“保护土壤，人人有责”的群防群治理念，每个人从身边的小事做起，改变陈旧落后的生产生活方式，让全社会都参与到共同保护耕地土壤的活动中来。民族地区政府要鼓励社会资本投入到农村土地整治行列中来，引入社会资本参与农村土地污染防治，逐渐形成“政府引导、企业主导、社会监督”的组织形式。从广西土地整治的试点经验看，公众参与是保证土地整治质量的基础，地方政府应当积极支持和鼓励公众参与土地整治实践活动。要依法保障公民对耕地污染防治的参与权，目前民族地区公众参与程度仍然比较低，无论事前预防、事中管理、事后整治，公众一般知之甚少，有的甚至毫不知情。应当通过如下途径保护公众对耕地污染治理的知情权和参与权：（1）设立信息公示制度，确保公众对耕地土壤污染治理的知情权；（2）建立听证、论证和专家咨询制度，保障公众对影响耕地土壤环境行为的决策参与权；（3）建立对耕地土壤污染的检举和举报制度，加强公众对耕地土壤污染治理的监督权；（4）建立专门的环境污染司法救济制度，赋予公众通过公益诉讼途径获得救济权。公众参与的群体范围相当广泛，除了农业、林业、水利、交通部门之外，与农业现代化发展相关的产业、发改委和科技等部门也要积极参与其中，像农村集体经济组织、农业企业以及农民群众等，也理所当然地应当参与到土地整治实践中来。要创造条件激发农民群众参与土地整治活动的积极性和主动性，因为他们既是土地整治的主体和受益者，又是对土地整治质量最有发言权的监督者。建议国家在即将出台的《土地整治公众参与办法》和《土地整治公众参与标准》等法律规范中，明确将以农民群众为代表的公众参与，作为农村土地整治的一条基本原则，使公众参与土地整治活动有法可依、有章可循。
（四）强化耕地监管的责任追究机制
耕地质量调查是一项保障食品安全的基础性工作，也是强化耕地质量监管的基础性工程，隶属于耕地质量监督、管控和防范的职责范围。民族地区迫切需要按照国家规定的统一技术规范，自下而上地开展周密的耕地质量现状的调查，建立耕地质量分类，为耕地生态治理夯实基础。民族地区耕地质量调查的侧重点，必须围绕耕地保护、农产品安全生产、土壤污染防止等具体内容进行。譬如，要重点查明耕地土壤中硒、硅等多种元素，铅、汞等多种重金属元素的含量等，为环境保护部门实施耕地土壤治理和生态文明建设，提供权威的、高精度的土壤调查数据。为了避免出现过去那种同一个调查地块，因采样位置、采样时间、送检测试单位不同，导致调查数据成果存在不同差异情况的发生，必须以国土资源、环保和农业三部门联合实施的方式进行，实现基础数据和信息资料共建共享，确保调查数据的真实性、科学性和权威性。民族地区必须进一步健全生态补偿机制，推进环境污染第三方治理，坚决实施耕地、草原、河流休养生息制度，强化对耕地生态功能的修复与保护。土地执法监察守护着民族地区耕地资源管理的法律底线，对推动耕地资源管理法律法规和相关政策的落地，维护民族地区国土资源管理秩序发挥了无与伦比的作用。笔者在对广西农村土地监管状况的调查中发现，广西已建立基层政府的区、乡镇和村三级网络化土地监管联动机制，乡镇和国土、纪检、规划等机构联动，共同担责、共同治理破坏、侵占和毁损农村耕地的违法行为。对于农民在承包土地上违规建房的老大难问题，广西土地执法监察机构坚持违法问题发现在基层、解决在基层。如防城港市就形成了“屯发现、村报告、乡制止、县查处、市监管”的五级巡查执法体系，基本实现了防城港市所有农村耕地执法巡查、制止和查处的全覆盖。为了依法有效保护农民耕地和生态环境，广西浦北县于2017年11月正式成立全国首支“浦北县生态安全警察大队”和“浦北县生态安全综合执法大队”，负责集中办理破坏耕地和生态环境资源的刑事案件，专门受理浦北县农业、国土资源、环保、水利、林业和畜牧等部门和生态安全综合执法大队移交的刑事案件。“浦北县生态安全警察大队”已经查处15起破坏生态安全的犯罪案件，其中刑事案件立案3起，治安案件1起，行政案件11起，依法拘留违反环境保护法嫌疑人1人，责令关停非法采砂、采矿以及非法占用耕地、林地50多处。［16］广西建立了农村土地监督检查和干部业绩考核制度，实施村级领导班子和村干部目标责任制考核，坚持赏罚分明、奖惩并举，充分调动基层土地执法干部的主动性和积极性，有效强化了农村违法占用耕地的自我监管力度，广西的经验值得其他民族地区借鉴和推广。建立健全党政领导干部耕地、生态环境和自然资源损害责任追究制度非常重要，必须在对其实行自然资源资产和环境责任离任审计的同时，完善“约谈”常规化的责任追究制度，促使“约谈”制度刚性化，将“约谈”内容记入官员个人档案，作为业绩考评和提拔任用的依据。［17］
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［17］何为.创新环境治理制度，促进生态文明建设［N］.光明日报，2016-02-21.
DISCUSSION ON THE RULE OF LAW IN THE RENOVATION OF RURAL LAND IN ETHNIC AREAS
Song Caifa，Qin Lijia
Abstract： Green development is an important indicator of land remediation.The core of land remediation is to improve the quality of green cultivated land.and land remediation must conform to the law of land development.The main problems of rural cultivated land in ethnic areas are:inadequate protection of the quantity and quality of cultivated land,the ecological function protection of cultivated land is seriously absent,and the over-cultivation situation of cultivated land is extremely severe.The legal measures to improve the quality of rural cultivated land in ethnic areas are to build a legal system for the prevention and control of cultivated land soil pollution,implement the main responsibility of enterprises to protect cultivated land and ecological functions,establish a land remediation system involving public participation,and strengthen the accountability mechanism for cultivated land supervision.
Keywords： ethnic areas;land remediation;ecological function;green development
【作 者】 宋才发，中央民族大学教授，广西民族大学杰出人才引进教授，博士生导师。北京，100081。秦莉佳，广西民族大学法学院讲师，中国政法大学2017级经济法专业博士生。广西南宁，530006。
【中图分类号】 F301.24
【文献识别码】 A
【文章编号】 1004-454X（2019）03-0137-008
* 基金项目： 国家社会科学基金青年项目“‘一带一路’战略下我国矿产资源法律制度的重构与整合”（16CFX061）。
〔责任编辑：黄润柏〕