分税制：模式选择与偏差协调，本文主要内容关键词为：分税制论文,偏差论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一场深刻的变革，我国分税制仍在艰难的探索之中，它目前在运行中所暴露的某些偏差以及由此产生的负作用，已引起有关各界的普遍关注和重视。因此，努力寻求协调偏差的方法和规范、完善分税制的途径，无疑是十分迫切和重要的。
实行分税制的初衷，一是规范中央与地方财政收入分配关系，保证中央财政收入的正常增长；二是规范地方政府的财政行为，消除“诸侯经济”的不利影响。但从运行的这一段时间看，中央的目的并未很好达到，由于许多措施的过渡性、临时性和权宜性，使现期分税制与规范分税制存在很大的差异，并由此产生了一些负作用。
1、分税制要求，各级政府应在事权划分的基础上来确定各自的支出范围，使事权划分与支出范围相一致并和财力相适应。但这次分税制改革，在地方政府财政收入大量上解中央之后，中央与地方之间的事权划分与旧体制基本相同。
从道理上讲，中央政府与地方政府的事权应该很清楚，如国防、外交、国家行政事业单位经费支出以及调控宏观经济和平衡地区经济发展等由中央政府负责，而地区公共服务和一般社会管理事务由地方政府承担。但在现期分税制运行中，仍沿用过去行政管理体制和计划经济体制的习惯作法，中央政府一方面包揽过多，经常是“上面请客，下面出钱”，越俎代庖的事情相当普遍；另一方面该管的事又没管好，如九年义务教育。而地方政府在财政收入大幅度上解中央后，其职能、职责范围几乎丝毫未变，使其财力与事权及支出范围极不相称。这种各级政府职责范围界定不清，分财力而不分事权的分税制，必然导致中央与地方财力不清，事权与财力不相适应，从根本上说，也就不可能较为彻底地理顺中央与地方间的财政分配关系。
虽然，中央与地方在某些投资、项目及经费不可避免地存在交叉和重叠。事权的划分只能是相对的，但从国外分税制运作情况看，以法律形式对中央与地方政府的事权加以规范，是使中央政府的事权与宏观调控能力同地方政府事权与积极机动能力都充分发挥的必要条件，是分税制财政体制正常运行不可缺少的重要前提。
2、地方税体系的建立和完善原本应超前于分税制出台，但现期分税制在地方财源建设不到位、地方税体系尚未建立的前提下运转实施，从而对地方财政和财政调控能力形成较大冲击。分税制将税基广博、税额丰厚的税种划为中央税，将同经济发展直接相关，对全国经济运行起调节作用的税种划为共享税；而将零星小额，适合地方征管的税种划为地方税，基本上体现了分税种的科学原则。但在近期内也对地方财政冲击较大：一是自有收入明显减少，组织收入难度加大，地方税中除营业税外其余均为小税种、税源零散、征收难度大，有的税种（如农业税）税收弹性小，短期内很难提高地方收入；二是地方政府部分财政调控手段弱化，实行分税制后，财力的大头和主动权集中在中央，地方政府无权减免中央税、共享税，这些措施无疑提高了中央财政的宏观调控能力，有利于实现税负的公平统一，但也使地方过分依赖中央，降低了地方政府的机动能力。
3、现期分税制与原财政大包干体制有许多相似之处，在很大程度上仍是一种分税递增包干的财政管理体制类型。中央一方面按分税制确定的中央税、共享税和地方税划分收入入库，另一方面又按上划中央税收上年基数返还给地方，从而使税制的“分税”实际上没有真正实现。这一作法良苦用心显然在于维护各地既得利益，减少改革的阻力和震动，但也造成这次改革的不规范性，没有触动老的利益格局，原财政包干体制下形成的体制苦乐不均问题几乎在这次分税制改革中得以全部继承。
必须选择适当的分税制模式，纠正现期分税制偏差，这既要求我们要借鉴国际经验，又要使改革符合我国国情。
从当今世界各国看，分税制大体可分为适度分税制和彻底分税制两种基本模式。
采用彻底分税制的国家，虽然其具体模式不尽相同，但都具有以下特征：一是税种彻底划分为中央税和地方税，不设共享税；二是划分税种后，各级财政自求平衡，中央财政对地方财政基本不存在转移支付；三是既分财力又分财权，财权划分较为彻底，各级地方政府拥有较大的税收立法权。
采用适度分税制的国家，也各有千秋，但大致包含以下基本规定：一是设有共享税，共享税范围大小意味着分税程度高低；二是中央财政对地方财政给予较多的转移支付，转移支付的多少意味着中央政府对财权和财力的集中程度以及对地方政府的调控力度；三是分财力而少分财权，税收的立法权、减免权等集中在中央，地方政府一般只享有税收征管权。
由于社会的，历史的及自然因素的综合作用，我国社会经济发展极不平衡，政治体制与经济运行机制独具特色，我们认为，适度分税制模式更适合我国国情，更具有现实的可操作性。因此，我们建议，对现期分税制的偏差协调和制度规范应从以下几方面入手：
1、科学核定收支，改现行的“基数法”分税制为“因素法”分税制。尽管“基数法”可以考虑到邻近预算年度的财政收支项目，有一定的连续性，但其“基数”是在中央与地方的讨价还价中形成，偶然性、随意性大，不能对各级政府的财政收支进行科学的量化分析，从而也就不能公平合理地确定各级政府的收支基数。而“因素法”能较好地克服“基数法”的弊端，能使分税制真正建立在公平合理的基础上。
在用“因素法”确定各级政府财政收支基数时，可考虑采取以下具体步骤：列出与财政收支相关的各种客观因素；运用科学方法筛选影响财政收支的诸因素，并分别计算其对财政收支的影响权重；建立理论收入与支出模型；进而建立财政体制平衡系数模型，计算财政平衡系数，确定上解比例和补助比例。
如果，设总收入为Y，各项因素收入为Yi(i＝1，2，3…n)财政收入来源为n类，则
若再设总支出为X，各项因素支出为Xj(j＝1，2，3…m)财政支出按性质分为m类，则
用R代表财政体制平衡系数，则：
R＝Y/X……………………………………………………………………(3)
就某一地区来说，如果R＞1，说明该地区可能属于上解地区、如果R＜1，说明该地区可能属补助地区，R值越大财政状况越富裕，R值越小财政状况越贫困。
当然，采用因素法时，因素选择至关重要，如果因素选择不合理，同样会 造成收支的双向扭曲。因此，因素选择必须做到客观、公平、效率。所谓客观，要求所选因素是直接的，量的界定不受或很少受主观意志的影响；所谓公平；要求所选因素对各地都是平等的，并能照顾到具体情况；所谓效率，要求能调动上下左右的积极性。
2、逐步取消税收返还制度，建立规范化的转移支付制度。其基本目标是使不同地区的居民可享受大体相当的基本社会福利或公共服务，保持、促进各地区经济的协调发展，加强中央对经济的宏观调控能力。随着中央财政收入集中程度的逐步提高，中央财政对省级财政补助会相应增加，省对所属地市县的补助也会增加，这是一种转移支付。今年，首先应按公平原则，使转换支付尽可能科学合理，横向调节各地区间的差距。具体作法可根据式(3)：先测算全国和各地政府的财政平衡系数，然后以全国财政平衡系数为基准，规定一定幅度的上下限；财政平衡系数超过上限的为富裕地区，应按一定的比例上解，低于下限的为贫困地区，应给予补助。这样，不仅能缩小地区间贫富差距，实现共同富裕，同时又能使各地保持一定的差距以鼓励先进。其次，从纵向看，转移支付应划分为经常性补助（即一般性）和特殊性补助（即专项补助），对经常性补助部分一定要稳定、及时，要减少经常支付的不确定性、不及时性给地方政府预算编制和执行带来的不利影响。事实上，目前中央对地方税收返还数的不确定性及省对地市县的不确定性，已影响了地方政府预算的编制和执行。经常性转移支付应该是无条件的，而且最好按资金总的留成比例让地方直接取得；对特殊补助部分要尽量科学、合理、制度化、程序化、并相对公开化。在现期分税制运行中，要注意避免财力集中中央后相应的转移支付制度没跟上而对地方经济发展产生过多的消极影响。
3、加快建立和完善地方税体系。税制改革后，地方税种虽然较多，但除营业税外，大多数税种征管质量不高，收入规模过小。因此增加地方财力，完善地方税制，不但是各地政府的当务之急，也是规范分税制的重要内容。我们认为，当前建设地方税体系，最重要的是必须深刻领会中央分税制方案的税种划分格局及其蕴含的经济政策意图。因为在财源按税种和行业划归为不同级次的政府后，不同的经济发展模式和产业结构将给不同级次的政府带来差异很大的财政利益份额，因此，税种的划归，必然蕴含着中央待定的政策导向和利益诱导。地方的财源建设和经济发展只有在与中央分税制改革政策导向相一致时，地方税体系的建设才能充满后劲和潜力。所以，我们认为各地政府应按分税制所示意向，在近期做好以下工作：一是积极变粗放型增长为效益型增长，深化企业改革，保持企业所得税稳定增加；二是大力发展第一产业和第三产业，扩大第一产业财源的广度和深度，大力提高第三产业比重，增加营业税收入；三是加强对城镇土地，农村耕地和国有土地转让、房地产交易的管理，重视辅助税源收入；四是积极加强和完善个人收入所得税的征管，使之逐渐成为地方税体系中的主体税种。
4、合理划分中央与地方的税权。分税制不仅要划分财力，还要求适度划分财权；而划分财权的关键在于划分税权。原则上讲，税权的划分应当与税种划分相一致，即中央税种税权归中央，地方税种税权归地方。借鉴一些国家分税制的实践经验，并根据我国建立适度分税制目标模式的要求，我们认为，凡是全国重大的税收政策、法令、制度的制订权与颁布权，中央税和共享税的立法权、解释权、征收权、减免权等应一律归中央，地方税税种的设置及税收法规制定权也应归中央，但省级政府应拥有地方税法规的解释权，地方税种的停征开征权，调整地方税目税率权和适度的地方税减免权。这样适度划分税权，既能避免地方政府超越税权擅自减免中央税和共享税，同时又使地方税权与税源划分基本一致，保持地方政府一定的调控能力。
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