法院人员分类管理体制与机制转型研究，本文主要内容关键词为：管理体制论文,法院论文,机制论文,人员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2013年11月，党的十八届三中全会公报明确提出要推进司法机关工作人员的分类管理改革。此后，最高人民法院在2015年2月4日发布的《关于全面深化人民法院改革的意见(2014-2018)》第48条也对“推动法院人员分类管理制度改革”提出了具体的要求。如果说十八届三中全会后推进司法体制改革是一个面，那么推进法院制度改革就是一条线，而法院工作人员的分类管理则是其中一个十分重要的点。我国法院人员分类管理改革肇始于20世纪末。最高人民法院期冀从书记员单列管理和法官助理改革两个方面实现人员分类管理改革的突破。令人遗憾的是，上述改革并未实现预期目标。本文将先简单回顾我国法院人员分类管理改革。在此基础上参考域外成熟的经验，分析上述改革未能取得成功的原因，并结合中国司法的实践提出相应的改革方案。 一、我国法院人员分类管理改革的回顾 (一)我国法院人员“分类管理”的理念与文本 我国的法院系统对“分类管理”并不陌生。1999年出台的《人民法院第一个五年改革纲要(1999－2003)》(下称《一五纲要》)就已包含分类管理的理念，如书记员单独序列管理和配备法官助理等。①法院系统官方文件正式启用“分类管理”这一术语大致可追溯到2002年。该年度，时任最高人民法院副院长的祝铭山在一次讲话中提及对法官、审判辅助人员、司法行政人员、党政工作人员和司法警察等法院工作人员需要“分类管理”。②同年出台的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》意味着法院系统正式启动人员分类管理改革。③此后，最高人民法院于2005年、2009年和2015年发布的《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》(下称《二五纲要》)、《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》(下称《三五纲要》)和《关于全面深化人民法院改革的意见(2014-2018)》(下称《四五纲要》)均有明确的关于“人员分类管理”的规定。不过，长达15年的分类管理试点改革离预期仍有显著差距，十八届三中全会对法院“人员分类管理”的再次强调便是明证。在此，笔者将简要回顾一下这15年间最高人民法院着力推进有关书记员和法官助理的人员分类管理改革。 (二)书记员单独序列改革的回顾 书记员单列管理在某种程度上是法院系统推行人员分类管理的一个突破口。1999年的《一五纲要》就已确定“书记员单独序列管理”。作为对《一五纲要》的贯彻执行，最高人民法院在2003年推出了《人民法院书记员管理办法(试行)》，设定了专门针对聘任制书记员的选任程序和晋升通道，④它意味着聘任制书记员单独序列管理机制的全面推行。⑤传统而言，书记员是法官的“预备役”，二者虽属于不同岗位，但在管理上高度混同。故而，聘任制书记员改革的核心就是建立一支单独序列的书记员队伍，阻断书记员向法官的晋升路线，分类管理的理念彰显无遗。 聘任制书记员机制改革很快遭遇各种顶层体制障碍。禁止转任为法官、较低的薪酬和有限的职级晋升空间等设定降低了该岗位对社会的吸引力以及该队伍的稳定性。吊诡的是，这三个要素恰恰又是书记员分类管理改革中着力强调的方面。随着这一改革的推进，聘任制书记员改革的问题不断凸显。四川省泸州市中级人民法院曾是书记员管理制度改革的试点，并曾被当作典型向全国法院推广，但该院部分聘任制书记员也以罢工的“激烈”方式表达对这一改革的负面情绪。⑥ 因此，大致在2009年前后，最高人民法院就逐步放缓推进这项改革。地方法院转而通过各种方式来“消化”这批聘任制书记员。江苏省从2009年开始陆续将一千余名聘任制书记员转为公务员序列。⑦贵州省则在2011年一次性解决了122名聘任制书记员转任法官的问题。⑧2013年，最高人民法院政治部主任徐家新在接受访谈时就强调要“妥善解决聘任制书记员遗留问题”，“对已通过公务员考试和司法考试的聘任制书记员，可经考核择优转任为法官”。⑨这无疑是以官方的声音确立了法官和聘任制书记员两大序列被重新打通。同样是在2009年前后，各地法院又展开了新的书记员管理制度改革——聘用制。尽管“聘任”与“聘用”一字之差，但却有根本的差别。前者是中央政法专项编制，理论上仍属公务员；后者则是事业编制或者纯合同制。⑩比如，江苏省从2013年前后推出书记员分类管理的聘用制改革，统一与书记员签订《聘用制书记员劳动合同书》。(11)据报道，2015年江苏全省68家法院联手面向社会公开招聘624名书记员。(12)在近年的改革中，部分法院还引入了劳务派遣的管理模式，由聘用制书记员与法院之外的劳务派遣公司签约，法院与书记员不直接发生劳动关系。显而易见，无论是事业编制抑或是合同制，其待遇均不如公务员序列的法院其他工作人员，晋升空间也更加有限，因此聘用制书记员队伍更加缺乏稳定性。以宁夏为例，聘用制书记员由于没有编制、没有人头经费、靠挤占正常办公经费发工资、待遇相对较低而频繁“跳槽”。(13) 总之，现阶段，法院系统书记员的编制有公务员编制、事业单位编制、合同编制等类型。不同编制的书记员虽然工作内容大同小异，但在选任、薪酬和晋升方面却有根本不同。也就是说，职位的工作内容并非上述管理差异的原因，编制才是造成差异化管理的根本症结。 (三)法官助理单独序列改革的回顾 法官助理改革无疑也是最高人民法院在过去十余年着力推动的分类管理改革之一。时任最高人民法院政治部主任的苏泽林在2004年全国法院法官助理试点工作座谈会上就将其定位为“实现法院人员分类管理的关键一步”。(14)与书记员单列改革类似，我国法官助理制度也大致肇始于1999年的《一五纲要》。不过，直到2004年9月最高人民法院才确定了18个试点法院。(15)2008年1月法官助理的试点进一步扩展到814个法院。(16) 法官助理试点的推进也很快遭遇了各种顶层体制的制约和系统内的抵制。从《一五纲要》文本来看，改革最初采用的是以法官助理取代助理审判员的思路，(17)对法官助理的价值认识和司法分工缺乏细致入微的思考。改革更像是法官助理与助理审判员的岗位置换，其背后的考虑之一很可能是降低法官群体的人数。也就是说，法官与法官助理的分类管理改革最初并非基于职位工作性质差异的管理需要。在实践中，试点法院大多依照此类置换的思路裁减部分法官，不再任命助理审判员。(18)随着试点的推进，法院在人事制度等方面所遇到的困难进一步暴露。首先，与书记员相比，《人民法院组织法》并未规定法官助理这一职位，最高人民法院也一直未发布全国性的法官助理管理办法。由于缺乏“名分”，法官助理的待遇与职级等诸多问题势必面临各种困难。其次，由于法官助理制度推行之初采用强行转换助理审判员的方式，在实践中也遭遇了不同程度的抵制。正因如此，《二五纲要》中已经不再出现取消助理审判员的提法。最高人民法院司法改革的负责人在近期的表态中仍然强调“不能简单采取将助理审判员直接转化为法官助理的方式推进改革”。(19)再次，缺乏统一政策加剧了地方法院法官助理制度的差异性。法官助理的选任分为助理审判员转任、书记员转任、速录员转任、社会直接招聘四种方式。(20)不同招聘方式法官助理的编制则分为公务员编、事业编和合同编三种。也就是说，尽管工作内容大同小异，但不同编制法官助理之间在薪酬、考核、晋升等方面却有根本不同。故而，尽管我国在1999年已将法官助理摆上改革议程，但截至目前尚未真正建立。(21) 二、美国联邦法院工作人员的分类管理 美国联邦法院人员分类管理的理念由来已久，历史上一共有15种司法辅助人员。(22)针对职位性质不同的法院工作人员，美国司法系统构建了差异化、各具特色的选任、薪酬、考核等管理体制。 (一)美国联邦法院工作人员的分类及规模 现阶段，美国联邦法院工作人员可以被划分为两大类：法官(judge)和法院辅助人员(court support staff)。对于美国联邦法官的员额，国内学者已多有论述。根据不同的统计口径，可能会有不同的数量。不过，严格意义的“第三条款法官”的员额大致为856名，“非第三条款法官”约为413名，联邦治安官574名，三者合计1843名。(23)除此之外，美国联邦法院还有大量的法官辅助人员。他们又大致可以被划分为两类：专业事务辅助人员(law staff)和行政事务辅助人员(administrative staff)。 专业事务辅助人员是指为法官提供专业性辅助工作的人员，主要包括：法官助理(law clerk)和公职律师(staff attorney)。一般而言，法官助理主要是著名法学院的毕业生，他们在法官监督之下负责协助法官从事法律研究、起草判决书、审阅当事人的意见书、查阅文献和为案件审理排期及其他有关案件准备和管理。正如有人总结的那样，“所有法官助理都做一样的事情——法官让他们做的所有事情”。(24)现阶段，美国最高法院大法官每人可以聘请4名法官助理、联邦上诉法院法官允许聘请3名法官助理、联邦区法院法官可以聘请2名法官助理。与法官助理类似，公职律师也为法官提供专业的辅助，并且他们在联邦上诉法院中的作用越发不可替代。(25)公职律师在不同上诉法院的使用方式不尽相同。一些法院让公职律师筛选和作出预裁决(preliminary determination)，比如服刑人员的申诉。公职律师还常常被要求审核案件的管辖权问题，或者评估哪些案件可以进行口头辩论。一些法院的公职律师也协助起草判决书。(26) 行政事务辅助人员为法官提供专业领域之外的日常事务辅助。美国联邦法院的行政事务辅助人员主要有四类：书记官、审前服务官、缓刑事务官、图书管理员。在联邦法院系统中，首席法官决定法院的政策并把实施这些政策和维持法院日常运作的任务分配给法院书记官办公室主任(clerk of court)。(27)书记官的职责很多元，包括案件流程、案件档案、经费管理、设备及人事管理、办公自动化、统计数据等等。(28)审前服务官(pretrial services officer)和缓刑官(probation officer)也是美国联邦法院工作人员的重要组成部分。他们主要负责询问被告人相关信息、对被告人进行背景调查，从而为法官提供详细的报告以协助法官决定是否需要在审前羁押犯罪嫌疑人或者在审判后是否可以适用缓刑。美国联邦法院还设有图书资料室，并配备一定的图书管理员。他们负责协助法官管理图书资料，并进行学术研究。这与我国法院研究室职能较为类似。 由于采用灵活的聘任机制，美国联邦法院系统工作人员的总数是持续变动的，因此法官员额占法院工作人员总数的比例也是浮动的。联邦法院行政管理部(Administrative Office of United States courts)2013年度报告显示，由于国会持续减少联邦法院的财政拨款，2011年7月至2013年年底，联邦法院辅助人员的职位数一共削减了3200个，大致占到联邦法院辅助人员总数的15％。仅在2013年度就削减了1200个职位。(29)由此我们大致可以推算出美国联邦法院法官之外的雇员在削减之前的总数约为2.1万人，削减之后职位数大致为1.8万人。这一推算与联邦最高法院首席大法官罗伯茨在2013年度总结中的描述相对应。(30)因此，在2011年至2014年间，美国联邦法院法官辅助人员与法官(31)的比值为11∶1至10∶1之间，且这个比值不断变动。 (二)差异化的选任机制 选任机制分为资质要素和程序要素两个方面。前者涉及美国联邦法院工作人员需要具备何种资质要求；后者涉及通过何种程序将具备特定资质要求的人员选任到特定岗位上。在美国联邦法院内部，法官、专业事务辅助人员和行政事务辅助人员遵循不同的选任机制。 首先，不同职位的准入条件不同。联邦法官被认为是职业精英，因此候选人需要具备较高的准入条件。一般认为，至少需要“在美国大学法学院毕业并获得JD学位；同时通过律师资格考试，并从事律师工作若干年”。(32)作为提供重要专业辅助的法官助理，其准入门槛低于联邦法官，但却不同程度高于其他辅助人员。根据联邦法院网的招聘说明显示，(33)法官助理必须是法学院毕业生或者法学院应届毕业生，同时具备以下一项或多项条件：成绩在学院内位列前1/3；(34)有在上述法学院法律评论编委会工作的经验；在上述学院获得法学硕士学位(LLM)；经法官认可具备法学研究的能力。同样是专业辅助人员，公职律师的职业准入条件就低于法官助理，只要求法学院毕业生或者法学院应届毕业生；招聘公告中言明的其他特殊条件。其余的辅助人员的准入条件则更加宽泛，根据岗位内容不同，甚至不要求具备法学学位。当然，上述条件只是最低的准入门槛，具体法院在招聘人员的时候可以根据自身的要求增加额外的资质要求。 其次，不同职位的选任程序不同。美国联邦法官的选任遵循一套严格而繁琐的选任程序，该程序还随着时间的发展而不断丰富。通常而言，当联邦法官出现职位空缺的时候，会由总统进行提名；提名之后，联邦调查局会进行背景调查；美国律师协会则会对候选人的职业水平进行评审；随后是参议院对候选人进行确认并最终由总统任命。(35)法官之外的辅助人员的选任层级就相对低许多。总统与国会并不需要介入，而仅由联邦法院行政管理部负责。尽管从文本上看，联邦法院行政管理部享有广泛的权限，但是在实践中，“非集权化”(decentralization)的理念却深入人心。因此行政管理部把大量管理权限下放给具体的法院，赋予他们以广泛的自主权。(36)也就是说，法官辅助人员选任与招聘的最终决定权通常是具体的法院。不过，必须强调的是，对于法官助理而言，法官本人的话语权也是显著的。 (三)多元化的薪酬体制 在美国法院系统中，法官与法官辅助人员执行不同的薪酬体系。在法官辅助人员内部，根据职责的不同也执行不同的薪酬体系。这是美国法院人员分类管理最主要的特征之一。表1展示了2014年度联邦法院主要工作人员的薪酬情况。
法官处于法院工作人员薪酬金字塔的顶端。根据美国联邦人事管理办公室(OPM)发布的《2014年联邦公职人员薪酬表》(Executive Order for 2014 Pay Schedules)显示，联邦法官被单列为第7项(schedule 7)额外予以强调。这一专门工资计划由高到低分为4级——联邦最高法院首席大法官、联邦最高法院法官、联邦上诉法院法官、联邦地区法院法官。表1数据显示，2014年度美国联邦地区法官薪酬为199100美金，而联邦最高法院首席大法官的薪酬则为255500美金。 法官助理的基本薪酬遵循的是联邦法官薪酬之外的“司法薪酬计划”(The Judiciary Salary Plan，简称JSP)。JSP分为18级(grade)，每级10档(step)，共180种，法官助理的薪酬从JSP-11-1(11级1档)到JSP-18-10(18级10档)，共80种。表1的数据显示，2014年度联邦法院法官助理的最低起薪为11级1档(JSP-11-1)——50790美金，最高薪酬可达147200美金(JSP-18-10)。 除了法官助理之外，绝大多数联邦法院工作人员执行“法院工作人员薪酬计划”(Court Personnel System Pay Rate，简称CPSPR)。CPSPR有18级，每级61档，共计1098种薪酬标准。公职律师的薪酬水平从27级1档开始到32级31档——2014年度的薪酬为40614美金至147200美金之间。其余辅助人员虽然也遵循CPSPR薪酬计划，但薪酬起薪却一般为21级1档，比公职律师低了6个等级——起薪为17642美金。实际上，美国联邦法院行政事务辅助人员的起薪和最高薪酬都和美国政府公职人员是相同的，只是内部设置了更多的级别。此外，美国联邦司法系统还为纯技术辅助人员——庭审记录员设定了单独的薪酬计划(Court Report Pay Rate，简称CPPR)。这套独特的薪酬体系共4级，收入在65570美金至75406美金之间。 (四)双层的内部治理结构 美国联邦法院内部的治理结构与我国有很大的不同，是一种以首席法官为核心的，扁平化与科层化相结合的内部治理方式。 第一，扁平化的司法事务治理结构。每个法官及其聘请的法官助理都会形成以该法官为中心的小团队。具体来看，每名联邦最高法院法官的团队由6人构成(1名法官+4名法官助理+1名法官秘书/行政助手(37))，每名联邦巡回上诉法院法官的团队由5人构成(1名法官+3名法官助理+1名法官秘书/行政助手)，而每名联邦地区法院法官的团队由4人组成(1名法官+2名法官助理+1名法官秘书/行政助手)。作为团队核心的法官完全掌握团队的日常工作。因此从处理司法事务的视角来看，美国联邦法院俨然像由若干法官团队构成扁平化治理结构，每个法官团队好比大公司扁平化管理中的一个个独立的“项目组”，各团队之间没有隶属关系，彼此独立运作。这其实也符合达玛什卡所描述的原子化法官结构——协作理想型和单一的权力层次。(38)法院的行政辅助人员负责配合一个个独立法官团队的日常工作，为他们提供行政支持，如庭审记录、判决书归档、安保等。 第二，科层制的行政事务治理结构。在行政管理方面则并非奉行扁平化的治理结构。整个行政管理体系以首席法官为核心，其余法官不参与行政管理，只是享受行政管理为他们带来的便利。首席法官也不会专职处理行政事务，而是会委托一名首席行政官来负责行政事务的管理。比如本文第二部分提及的书记官办公室主任(Clerk of Court)。首席行政官在首席法官的监督下开展法院的行政管理。具体而言，除了书记官办公室(Clerk's Office)之外，联邦法院内部可能还有下列行政辅助机构：公职律师办公室(Office of the Staff Attorneys)和法院图书馆(Court Library)。每个内设机构的工作人员都服从办公室负责人的领导，比如公职律师办公室的成员服从公职律师主管的领导。而各办公室负责人又服从首席行政长官的领导，并最终服从首席法官的领导。由此可以勾勒出清晰的科层制属性。 三、我国法院人员分类管理改革的反思 事实已经证明，无论是书记员抑或是法官助理的相关改革，最高人民法院的政策均未能在司法实践中全面落实。尽管2003年出台的《人民法院书记员管理办法(试行)》就已经明确规定：“本办法下发后人民法院新招收的书记员，实行聘任制和合同管理。”但事实却是，许多省份一直没有推进这一改革。有些地方法院直到2013年至2014年间才启动了这一改革。(39)法官助理改革同样也遭遇了基层不同程度的抵制与变通。尽管在大范围扩展试点至800多个基层法院后，2008年底全国也仅有法官助理4725名。(40)这个比例与近20万的法官比例相比无疑仍然是悬殊的。可见，15年的法院工作人员分类管理改革并未取得预期成效。因此，在十八届三中全会之后，各地开展了以法官员额制为核心的人员分类管理改革。目前新一轮改革尚处于起步阶段。在此背景下，总结前一阶段改革失败成因就显得很有必要。笔者认为可以从宏观、中观和微观三个层面来解释和分析。 (一)宏观层面：人员分类管理改革遭遇顶层体制困局 宏观层面的顶层体制困局是最高人民法院着力推行的人员分类管理改革在实践中并未得到全面落实的根本原因。这具体可以从两个层面来分析： 其一，法院人员分类管理改革缺乏人事和薪酬体制的支持。有学者在总结前一阶段法院人员分类管理改革未能成功时就指出，“主要原因在于这项改革会引发大规模的人事变动，涉及面广，牵涉利益多，且缺乏相应的人事支持和财政经费保障”。(41)书记员单列改革最初符合分类管理的基本理念。这具体表现在为书记员设定了不同的职业准入条件、薪酬体系和晋升体系。然而，书记员单列制度推行缺乏灵活的薪酬与机动的晋升制度的配合，也正因如此，看似最符合分类管理理念的“单兵推进”的书记员单列改革在遭遇各种体制壁垒之后不得不退回原点。原本基于职位工作性质差异的分类管理改革在遇到人事和薪酬两大宏观体制困局时被迫向符合原有体制的基于编制差异的分类管理改革扭曲。同样，法官助理改革遭遇的瓶颈最终亦可被追溯到缺乏顶层制度设计的强力支持。与书记员不同，法官助理是一个全新的职位，在立法上一直没有得到官方的认可。2003年最高人民法院《关于人民法院法官助理若干问题的规定(征求意见稿)》最终未能出台，此为缺乏体制支持的例证之一。此后，2008年《人民法院组织法》修订时一度盛传法官助理的身份有望得以“名正言顺”。(42)然而最终立法修订对法官助理的“忽视”不啻为顶层体制暂时拒绝为法官助理正名的又一明证。名不正则言不顺，法官助理尴尬的地位使得对其选任、招聘、晋升、考核等配套机制的构建遭遇更大的制度阻力。这也使得法官助理改革似乎总是“雷声大雨点小”。 其二，法院人员分类管理改革缺乏统一的司法行政管理体系支撑。除了人事和薪酬体制之外，缺乏统一的行政管理体系也是上一轮人员分类管理改革失败的重要体制诱因。“最高人民法院和地方各级人民法院在管理领域的深度、广度以及统一性方面没有形成完全的管理关系，原因是上下级法院之间的管理关系缺乏具体明确的法律规范，而且司法管理决策权多掌握在本级政权(主要是党政机关)手中。”(43)由于没有建立自上而下的司法行政管理体系，基层法院人事权仍然隶属于地方政府，而法院系统对于法官以及法官辅助人员的管理缺乏足够的话语权，这也使得人员分类管理改革的效果大打折扣。 总之，法院系统，尤其是基层试点法院无力以一己之力突破法院工作人员待遇低、在政法权力格局中处于弱势、晋升空间有限、职业风险高等体制难题。同时，统一的司法行政管理系统的缺位又使得最高人民法院和省高级人民法院难以给予有效支持。人员分类管理的改革在推进过程中陷入困境也就可想而知。最高人民法院中国应用法学研究所所长蒋惠岭法官曾比喻说，当司法体制遇到财政体制、干部管理体制、公务员体制、退休制度、教育体制这些与依法治国基本方略直接相关的“局域网”或“单机”的时候，多数情况下是红灯或者黄灯。司法体制改革的步伐不得不放慢，或者在红灯面前耐心等候。(44) 反观美国联邦法院工作人员分类管理就不需面临诸多的体制桎梏。首先，联邦政府严格遵循三权分立原则，司法系统有完全的自主性来负责自身的行政管理，包括招聘法官辅助人员及支付薪酬，并且分别管理预算。(45)这为有效推进人员分类管理改革提供了扎实的基础。其次，尽管各层级联邦法院在司法业务方面独立，但美国联邦司法系统通过联邦和巡回区层面设置的行政管理主体来实现对整个司法系统的行政管理。(46)一方面，在联邦层面，联邦法院行政管理部全面负责人员分类管理事务。联邦法院行政管理部负责人由美国联邦最高法院首席大法官在联邦司法会议的建议下任命，是美国联邦司法系统的首席行政官。(47)另一方面，在上诉法院层面，美国司法系统还在每个巡回区层面设有巡回区行政办公室，该办公室的长官被称为巡回区行政长官(circuit executive)。正如联邦法院行政管理部负责人是整个联邦司法系统的首席行政官那样，巡回区行政办公室主任则是巡回区司法系统的首席行政长官。巡回区行政办公室负责本巡回区的法官辅助人员管理事宜。由此，在美国司法系统中形成了以联邦法院行政管理部为核心的自上而下的行政管理系统。 (二)中观层面：机制改革有“分类”无“分类管理” 除开顶层体制环境，最高人民法院出台机制改革方案的不足是人员分类管理改革无法全面推进的中观层面诱因。这具体表现在两方面： 第一，按编制而非按职位分类管理。在前一阶段的人员分类管理改革中，聘任制书记员也确实采取过单独的招聘、薪酬、晋升、考核和管理体制，如学历要求可以放宽到大专且招聘时不需要参加公务员考试等等。这些差异化的管理模式并非基于职位性质的划分，而更大程度上是基于编制的划分——编制内的书记员需要本科学历且可以晋升为法官，编制外的书记员可以放宽至大专学历，且不得晋升为法官。此种“分类管理”的结果便是在同一个法院，同为书记员，但编制却可能是公务员编制、事业编制、合同制等不一而足，不同编制的书记员岗位工作内容雷同，但待遇、晋升和管理则有根本差异。 第二，同一编制内有“分类”无“分类管理”。具体而言就是司法机关虽然对同一编制内的工作人员进行了岗位的“分类”，但却没有按照职位的性质和特点进行分类管理。在编的法官、书记员、法官助理、法警等人员均由地方组织部门根据公务员的选任程序进行招聘。在编工作人员不论岗位性质如何，只要行政职级相同，则薪酬、晋升、考核和惩戒就基本相同，都从属于党政干部的大的序列。 反观美国联邦法院的人员分类管理，就严格按照职位工作的性质为法官、专业事务辅助人员和行政事务辅助人员设置了不同的招聘、薪酬和管理的机制。其一，从选任机制来看，联邦法官有最高的准入条件和最复杂的选任程序；法官助理、公职律师、其他辅助人员根据工作性质和内容的不同都设定了逐步下降的准入条件，并且最终选任的决策主体也有所不同。其二，从薪酬机制来看，法官是联邦法院的核心，因此就有最高的职业准入条件并配以稳定的高薪。高薪是美国法官薪酬的第一指标。前文表1的数据显示，美国联邦法官的起薪则为199100美金，是审判辅助人员起薪的11倍。稳定则是另一个容易被忽视但却同样重要的指标。联邦法官的薪酬除了随着“雇佣成本指数”(ECI)小额增长之外，并没有逐级递增的机制，正如前文表1中指出的那样，联邦法官薪酬的显著提升只能通过变更工作岗位的级别，如由地区法官被选任为上诉法院法官。这种现象虽然存在，但也不常见。也就是说，一名联邦法官的薪酬在他任职之初就基本予以确定。这和后面提及的其他薪酬计划有根本差别。在法官之外，与法官专业事务密切联系的法官助理执行的是“司法薪酬计划”(JSP)。这类工资计划特别用以那些与法官有比较强私人联系的司法辅助人员。与法官没有密切私人联系的其他辅助人员，如公职律师、书记官等则执行的是“法院工作人员薪酬计划”(CPSPR)。上述两大薪酬计划的共同特点就在于，虽然起薪不高，但起薪等级灵活，(48)且存在着许多档次，可以弹性晋升。如果再算上地区津贴(LCP)，(49)司法辅助人员的最高薪酬也能够接近联邦地区法官的收入水平。其三，与灵活的薪酬体系对应的是灵活的管理机制。因此，不同年份美国联邦法院辅助人员的数量是高度变动的。在必要时可以随时增加辅助人员的数量，而在情况需要时同样可以随时减少工作人员的数量。一个显著的例子便是美国联邦法官助理的职位本身就具有短期的实习性质。(50)美国最高法院首席大法官不同年份的工作报告就显示了上述特征。 (三)微观层面：法院内部单一行政化的桎梏 法院内部的行政化实际上也是人员分类管理推进的重要障碍。贺卫方教授在20世纪末曾得出“法院的管理与行政机构之间不存在实质性的区别”的司法行政化的结论。(51)通过近十余年的改革，法院行政化虽有所触动，但整体仍然未被扭转。“分类管理将进一步明确法官的职业定位及其他各类人员的工作职责，可以把法官从繁琐的程序性、事务性工作中解脱出来，使其能够集中精力和时间专司审判”，(52)其核心是法官和司法活动。然而，正如龙宗智教授指出的那样，“在我国目前的法院建设中，管理人员和部门膨胀，经常挤占司法活动的人力、财力资源”。(53)更进一步，分类管理意味着提升法官在法院内部治理结构中的地位，提升法官和法官辅助人员的薪酬和级别。这样改革的推进无疑会在不同程度上触及原有行政管理人员/院领导的“奶酪”。纵观十八大之后司法体制改革在现实中面临的困境，大抵与行政化有着千丝万缕的联系。 反观美国联邦法院内部治理结构，针对不同人员实行科层制和扁平化双重管理结构。也就是说，美国联邦法院内部并非没有科层制或曰“行政化”，这一点往往容易为人所忽视。在行政管理领域，美国联邦法院内部建立了由法院首席法官总负责，由首席书记官具体执行的一套科层制的管理体系。在这个体系中下级对上级负责并听从上级的安排；而在业务领域则奉行扁平化的管理，由法官与法官助理组成独立的工作组。每个工作组的地位是平等的，不存在科层制的管理，而更大程度上符合达玛什卡指出的协作型模式。双轨制中的科层制符合了司法辅助人员工作的性质，而扁平化管理则符合司法业务开展的需要。 四、我国法院人员分类管理改革的转型 尽管美国联邦法院工作人员分类管理体制有诸多亮点，然而中美两国的制度环境毕竟存在根本差异，生搬硬套的单纯制度移植将很难焕发生命力。因此在设计我国法院工作人员分类管理改革方案时必须注意与本土情境充分结合。 (一)由分散转向统一：构建省级统管的司法行政管理体制 正如前文指出的那样，前一阶段法院工作人员分类管理改革受挫的重要原因之一是缺乏顶层体制的支持。在十八届三中全会之后，全面推进司法改革已经成为各界的共识。法院推进人员分类管理改革所受到的顶层制度阻碍将有望被逐步打破。同时，笔者认为需要借助省级统管人财物改革的契机，建立省级统管、自上而下的行政管理体制。具体而言，在最高人民法院设置行政管理部，负责全国范围内法官辅助人员选任、薪酬、考核、晋升等管理制度的制定。以此为基础，在法官员额制改革和省级统管人、财、物的背景之下，建立省级法院行政管理处，将原有政治处和办公室的部分工作职能予以合并。省级法院行政管理处执行最高人民法院行政管理部的分类管理政策，具体负责全省法院法官辅助人员管理工作的落实。同时，在中级人民法院和基层人民法院建立相对应的行政管理部门，负责自上而下推行分类管理改革。 (二)由单一转向差异：基于职位不同设定多元的管理机制 在宏观体制制约改善、人事权与财政权同步匹配、统一司法行政管理体制构建的基础之上推进中观层面人员分类管理机制的改革。这里需要注意的是，中观层面的人员分类管理体制需要强调以职位工作的性质，而非编制的差异进行分类管理，同时要改变现有的薪酬体制、适当提升薪酬水平、保持法官与法官辅助人员职业保障的相对平衡与适度差异。 前文已论述，我国法院人员管理往往按照编制进行分类，不同编制奉行不同的管理体制；在同一编制之内有分类无分类管理。在下一步的改革中应当“以职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类”，(54)并进一步采取差异化的管理模式。职位分类，首创于美国，起源于19世纪“工作分析”制度，是一种以“事”为中心进行的人事分类制度，即先有职位，然后才有在此职位上工作的人员。(55)职位分类是分类管理的出发点，只有确立了职位分类制度，各项管理制度才能得以有效推进。职位分类的科学程度决定了法院工作人员分类管理制度的水平。从上一轮的改革中，我们发现最高人民法院对法院工作人员的分类几经变化并最终在《四五纲要》中确立为法官、审判辅助人员、司法行政人员和司法警察四类，这已经走出了基于工作性质而进行职位分类的第一步。 不过，分类只是分类管理的前提，更重要的还在于打破目前基于编制分类管理的现状，切实依据职位的分类建立相应的招聘、薪酬、培训和管理体制。具体而言，根据法官、审判辅助人员、司法行政人员和司法警察的分类，设置阶梯化的选任条件和差异的选任程序。法官的准入门槛最高，至少具备法学本科学位并通过司法考试，且选任由省级统管选任。审判辅助人员和司法行政人员选任的准入门槛次之，由最高人民法院行政部门制定导向性的人事政策，由省级司法行政部门统一管理并授权具体法院负责选任。此为其一。其二，根据职位不同设置多元的薪酬体系。中美两国体制有很大的区别，不可能构建与美国相同的法院工作人员薪酬体系，但差异化薪酬计划的理念可以借鉴。这具体包括为法官设置一套不同于一般公务员的独立薪酬系统。这套薪酬系统可以与已经试行多年的法官等级制相匹配。法官薪酬随着法官等级的提升而增加。更为重要的是，法官薪酬需要在员额制改革成功推行的基础之上作较大幅度的提升。同时，相对于法官辅助人员灵活的薪酬体制而言，法官的薪酬必须具有稳定性。此外，在员额制改革成功推行、妥善处理各类人员分类过渡期间的遗留问题、改革后审判辅助人员和司法行政人员职业保障不降低的基础之上逐步构建一套符合各种辅助人员不同特点的灵活薪酬体系。所谓灵活的薪酬体系包括灵活的起薪、灵活的工资级别和灵活的待遇提升。其三，根据不同的职位设置不同的职业内容和职业发展阶梯，法官、法官助理、司法行政人员奉行相对严格的选任程序和稳定的管理机制，而书记员等纯技术性的辅助人员可以采取更加灵活的管理方式，更多地向社会直接招聘，扩大辅助人员的来源并在必要的时候通过购买社会服务的形式弥补司法辅助人员在特定时期的不足。这也符合《四五纲要》确定的基本改革思路。 (三)由单轨转向双轨：构建内部治理的“双轨制” 在法官员额制和人员分类管理的大背景下，法院内部迫切需要构建新的治理结构。在论及法院内部治理结构时，“去行政化”似乎成为绝大多数学者一致认可的良药。不过，对于“去行政化”之后的法院内部新的治理结构却尚未见体系性的论述。实际上，《四五纲要》的文本也显示了最高人民法院对于分类管理之后法院行政人员与员额内法官的关系还未有清晰的改革思路。(56)笔者认为，完全意义的“去行政化”并不现实。法院具有审判和管理双重组织属性，两种属性具有不同的特质，从而使得法院内部的人员分类管理具备了一般行政机构人员分类管理所不具有的特点，但这绝不意味着完全排斥科层制。在未来的法院人员分类管理改革中需要在微观层面构建一种双轨制的法院内部治理结构。首先，确立员额制法官的核心地位，为法官配备特定数量的法官助理和书记员，形成以法官为核心的团队。每个法官团队之间平等、独立，在法院业务方面行使相同的权力。在法院层面组成由员额制法官组成的审判委员会决定司法方针等重要的专业事项，如负责法官惩戒，逐步减少审判委员会对具体案件的探讨，最终向非具体审判事务过渡。由此在司法业务方面形成单一层次的原子化的扁平化治理结构，减少层级，提升效率。其次，确立以法院院长、副院长为首的内部科层制行政管理系统。统一管理司法辅助人员的选任、培训、晋升、考核等事项，但院长、副院长对业务事项不得干涉。由此形成一套上令下达、标准统一的内部行政管理体系。这便是内部治理结构的双轨制。 注释： ①详见《一五纲要》第18、33和37条。 ②参见2002年7月6日祝铭山在全国法院队伍建设工作会议上的讲话《大力加强法官职业化建设、努力开创人民法院队伍建设新局面》。 ③《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》(2002年7月18日)第31条规定：“对法官、法官助理、书记员以及其他工作人员实行分类管理，建立科学的管理制度，提高法院干部人事管理法制化、科学化水平。” ④《人民法院书记员管理办法(试行)》第3条规定了不同于传统书记员的准入条件，在学历要求方面降低为专科，且还可以放宽；第15条确定了单独的晋升职级的上限，比如基层人民法院书记员最高可晋升至副科级。 ⑤由此，法院内部书记员就被分为委任制书记员和聘任制书记员，前者可以晋升为法官，后者则因为是单独序列的分类管理而不得转任法官。 ⑥参见郑晓静：“书记员是法官的预备队”，载《法治论坛》2008年第4期，第256页。 ⑦江苏省大致从2003年开始实行“聘任制书记员”改革，原来称“委任制书记员”。“聘任制书记员”也是中央政法专项编制，公务员序列，只是江苏省内被划归为B类公务员，入职时不用考申论，且不能转职为法官；“委任制书记员”为A类公务员，要考申论，可以转为法官。从待遇看两者没有根本区别。江苏省对聘任制书记员的“消化”便是和组织部门协商，通过考试将他们由B类公务员转为A类。 ⑧参见孙华璞：“贵州省高级人民法院工作报告”，载《贵州日报》2012年1月25日，第3版。 ⑨袁定波：“制定路线图时间表稳步推进分类管理改革”，载《法制日报》2013年7月31日，第5版。 ⑩必须指出，我国各地书记员改革差异较大。有些地方政府为法院提供了事业编制，从而解决了聘用制书记员的待遇问题；有些地方政府未提供事业编制，聘用制书记员则普遍采取合同制。同时合同制也有明显的差异，有些地区采用劳务派遣合同的方式，比如江苏全省、福建厦门；有些地区则采用政府雇员合同的方式，如广东佛山。 (11)参见娄银生：“江苏法院将全面推进书记员管理体制改革”，载《江苏经济报》2014年7月4日，第A01版。 (12)参见顾敏：“法院公开招聘624名书记员”，载《新华日报》2015年2月11日，第7版。 (13)参见潘从武：“书记员频繁‘跳槽’困扰宁夏法院”，载《法制日报》2010年4月26日，第4版。 (14)张传军：“我国法官助理制度之探析”，载《法律适用》2005年第1期，第69页。 (15)参见吴晓锋：“法官助理助力中国法官走向职业化”，载《法制日报》2008年11月2日，第2版。 (16)参见乔钢梁：“法官助理是‘选’出来，不是‘考’出来的”，载《法制日报》2008年3月30日，第14版。 (17)《一五纲要》明确规定“结合人民法院组织法的修改，高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验”。 (18)参见刘晨：“法院改革中制度移植的反思——从‘从法官助理回归助理审判员’想开去”，载《法治论坛》2009年第3期，第260页；“余姚法院‘剥夺’12位法官的审判权推出一个学习型的岗位：法官助理”，载《都市快报》2011年1月19日，第A22版。 (19)贺小荣、何帆：“贯彻实施《关于全面深化人民法院改革的意见》应当把握的几个主要关系和问题”，载《人民法院报》2015年3月18日，第5版。 (20)速录员是一种法官工作人员分类管理改革的试点，并未全面展开。 (21)参见宁波市中级人民法院、余姚市中级人民法院联合课题组：“法官职业化建设背景下法官助理制度的重新审视与现实进路”，载《时代法学》2013年第6期，第60页。 (22)资料来源：美国联邦司法中心(Federal Judicial Center，简称FJC)网站http://www.fjc.gov/history/home.nsf/page/admin_03.html，最后访问时间2015年12月10日。FJC系美国三大全国性的司法行政机构之一，其核心任务是开展联邦司法研究。 (23)一般而言，狭义联邦法院法官特指根据美国宪法第三条款设立的法官，这些法官被称为“第三条款法官”，终身任职，且薪酬不得降低。“非第三条款法官”大多并非依据美国联邦宪法设立(“第一条款法官”除外)，而是依照国会其他法律设定。由于不是依照宪法设立，因此不享有终身任职和薪酬不得降低的保障。“非第三条款法官”的主体是负责审理破产案件的联邦破产法院法官，有351名；其他“非第三条款法官”主要还有联邦税务法院法官(9名)、联邦索赔法院法官(16名)、联邦外国情报监视法院法官(11名)、联邦巡回上诉法院法官(12名)、联邦武装力量上诉法院法官(5名)、联邦退伍军人上诉法院法官(9名)等。在美国联邦司法体系中，对治安官(magistrate)的身份存在争议。该职位根据1968年出台的《联邦治安官法》(Federal Magistrates Act of 1968)设立，职权包括参与一系列的审前程序，如保释听证、证据开示等等，甚至还可以主审轻微罪的刑事案件。因此，有人认为治安官是“准”法官，也有人认为治安官是法官辅助人员，本文倾向于前者，因为治安法官也可以配备一名法官助理。数据来源：Thomas F.Hogan,2011 Annual Report of the Director:Judicial Business of the United States Courts 32-34 (Administrative Office of the U.S.Courts 2012). (24)Gerald Lebovits,Judges’ Clerks Play Varied Roles in the Opinion Drafting Process,76 N.Y.St.B.J.34,34 (2004). (25)美国联邦法院行政管理部根据法官数量和立案数量开发了一套计算一个巡回区法院所需公职律师数量的公式。 (26)关注不同司法区公职律师的定位差异可参见：Laural Hooper,Dean Miletich ＆ Angelia Levy,Case Management Procedures in the Federal Courts of Appeals 11-12 (2d ed.,Federal Judicial Center 2011). (27)Clerk of Court是一个职位，是联邦法院的首席书记官，有人为了理解方便将其直接翻译为“办公室主任”。 (28)Mira Gur-Arie,Legal and Court Staff in the United States Judiciary 8 (Federal Judicial Center 2004). (29)根据1939年《行政管理部法》设立的联邦机构，统一执行联邦法院的行政管理事务，其法定职责之一是按年度向美国联邦法官会议提交工作报告。上述数据来自2013年度工作报告，http://www.uscourts.gov/FederalCourts/UnderstandingtheFederalCourts/AdministrativeOffice/DirectorAnnualReport/annual-report-2013/sequestrations-impact-on-the-judiciarys-programs.aspx，最后访问时间2015年12月10日。 (30)罗伯茨大法官在描述联邦拨款减少之后对联邦司法人员影响时作了这样的描述：“减少了在职法院工作人员达3100人(14％)到大约1.9万人——从1997年以来的最低值。”See John G.Roberts,2013 Year-End Report on the Federal Judiciary 5 (Supreme Court of the U.S.2013). (31)广义法官，包括“第三条款法官”、“非第三条款法官”和联邦治安官。 (32)实际上，对于联邦法官的准入条件而言，没有任何法律明确规定。但美国联邦司法中心的资料显示，职业经历丰富的律师是最为重要的非正式准入门槛之一，并且认为提名一位非律师出任联邦法官在美国历史上闻所未闻。有关美国联邦法官的选任门槛可参见王琦：“国外法官遴选制度的考察与借鉴——以美、英、德、法、日五国法官遴选制度为中心”，载《法学论坛》2010年第5期，第128页。 (33)参见联邦法院网的招聘说明：https://oscar.uscourts.gov/qualifications_salary_benefits，最后访问时间2015年12月10日。 (34)并非所有法学院成绩均可，必须是经过美国律师协会或者美国法学院联合会认可的法学院。 (35)关于美国联邦法官的选任方式已多有论述，但由于美国宪法对法官选任只是作了原则性的规定。因此联邦法官选任程序实际上是一种经过几个世纪发展而来的非正式标准(informal criteria)，不同总统任期内的法官选任程序略有不同。相关内容可参见关毅：“法官遴选制度比较(中)”，载《法律适用》2002年第5期，第10-12页。 (36)Thomas F.Hogan,The Federal System of the United States:An Introduction for Judges and Judicial Administrators in Other Countries 41 (3d ed.,Administrative Office of the U.S.Courts 2012). (37)每名联邦法官还被允许在法官助理之外单独聘请一名法官秘书(secretary)或者行政助理(administrative assistant)，有些法官选择用这笔资金再聘请一名法官助理。 (38)参见［美］米尔伊安·R.达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔》，郑戈译，中国政法大学出版社2004年版，第35-41页。 (39)参见靳彦：“临猗县人民法院试水书记员单独序列管理”，载《山西法制报》2014年6月23日，第2版；王淑娟：“息县法院聘任制书记员招考工作稳步推进”，载《信阳日报》2013年8月30日，第6版。 (40)参见吴兢：“4725名法官助理初显身手”，载《人民日报》2009年2月4日，第8版。 (41)徐昕等：“中国司法改革年度报告(2014)”，载《政法论坛》2015年第3期，第133页。 (42)参见袁定波：“法院组织法修改有可能首次确定法官助理法律地位 法官助理身份有望‘名正言顺’”，载《法制日报》2008年2月28日，第5版。 (43)谭世贵、梁三利：“构建自治型司法管理体制的思考——我国地方化司法管理的问题与出路”，载《北方法学》2009年第3期，第76页。 (44)参见徐达内：“司法改革：从张飙和唐慧说起”，载《东方早报》2014年6月17日，第A04版。 (45)Hogan,supra note 36,at 37. (46)巡回审判区(circuit)，现在美国联邦司法系统内，全国共分为11个司法巡回区。每一巡回区设一联邦上诉法院，受理上诉案件. (47)Hogan,supra note 36,at 41. (48)根据美国联邦法院网的招聘信息，根据选任人员条件的不同，联邦法官助理的起薪等级可以是JSP-11-1至JSP-14-1四个级别之间，起薪差别最高可达34754美金；联邦公职律师的起薪可以在CL-27-1至CL-31-1四个级别之间，起薪差别最高可达39874美金。 (49)美国联邦一般公职人员的薪酬水平普遍低于同一地区私企雇员的薪酬水平。因此LCP是美国联邦立法规定的，旨在减少公务员收入与地方企业人员收入差距的调整指数，其目的在于将公务员薪酬与地方企业人员收入差距降低到5％。法官是高薪公职人员，不享受LCP津贴。 (50)近年来，美国联邦法官助理的管理发生了深刻的变化。最初法官助理通常是法学院的毕业生，现在越来越多法官开始聘请有2～3年执业律师经验的人从事法官助理的工作。此外，最初法官助理均是短期的实习性质的工作，而现在有些法官开始尝试聘请执业法官助理(career law clerk)。这些执业法官助理与法官配合更多年，因此也更加默契。 (51)贺卫方：“中国司法管理制度的两个问题”，载《中国社会科学》1997年第6期，第124页。 (52)李立新：“法院人员分类管理改革探析——以新一轮司法体制改革为背景”，载《法律适用》2010年第5期，第60页。 (53)龙宗智、袁坚：“深化改革背景下对司法行政化的遏制”，载《法学研究》2014年第1期，第136页。 (54)宋世明：“创新中国公务员分类管理制度的立法思想”，载《中国行政管理》2003年第5期，第15页。 (55)参见许银华：《公务员法新论》，北京大学出版社2005年版，第57页。 (56)参见王禄生：“评‘四五纲要’之人员分类管理改革”，载《理论视野》2015年第4期，第37页。
标签：法官助理论文; 法律论文; 司法体制改革论文; 最高人民法院院长论文; 行政管理工作论文; 法官改革论文; 司法行政论文; 聘任制公务员论文; 薪酬结构论文; 行政编制论文; 行政体制论文; 司法改革论文; 行政部论文;
