转变经济增长方式必须深化投资体制改革，本文主要内容关键词为：经济增长方式论文,投资体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
历史和现实的经验告诉我们，实现经济增长方式的转变，完成“九五”到2010年经济建设的各项任务，根本上要依赖经济体制的转轨。投资体制是经济体制极其重要的组成部分。投资活动直接影响国民经济发展的规模、速度、结构和效益。从一定意义说，深化投资体制改革，尽快建立市场经济的投资体制，是推进经济增长方式转变的关键之一。本文试图从深化投资体制改革的角度，探讨经济增长方式转变的问题。
一
我国原来实行高度集中的计划经济体制，传统计划经济体制从内容、形式、指标和方法，在很大程度上是以投资管理为中心的，投资体制也就成为传统计划经济体制的核心组成部分。传统的投资体制是以指令性投资计划和行政性立项审批为基础的。政府直接控制和操作投资活动全过程，直接干预、包揽一切的体制模式。在传统的投资体制下，政府为唯一的投资主体，并且又以中央政府的投资主体为主，国家通过指令性计划在全社会范围内配置资源。资源高度集中的客观条件，以及政府出于尽快改变我国落后状况和赶超发达国家的愿望，往往使决策者的投资着眼于外延扩大，往往可能超出国力，发动“跃进”式的经济增长。而条条块块的行政性分割，对地方政府和企业以产值增长速度为目标的考核方法，以及不承担任何责任约束的“大锅饭”体制，形成了一种地方政府、行业主管部门和企业向投资主管部门争投资、争项目、争物资的讨价还价的运行机制，热衷于投资规模的扩大。至于投资项目是否可行、投入与产出比如何、投入项目的产品有否市场、投入生产要素的贡献率大小，对政府和企业都不是件重要的事情，重要的在于如何通过高积累或其他手段，把资源更多地投入生产过程，尽可能地扩大生产外延。国民经济在这种状态下增长往往容易取得较高的增长率，但投入代价大，增长成本高。靠这种投资推动的经济增长必然是粗放型的，造成投资低效率和资源损失浪费严重的后果。以工业部门增长为例。根据张凤波等人采用经济增长因素分析法，对我国经济增长主导部门即工业部门增长情况测算：从1954—1984年31年间，我国国有工业所创造的国民收入平均每年递增11.9%，其中9.86个百分点是由投入的增加所带来的，占82.86%，只有2.04个百分点是由单位要素投入产出率提高所产生的，仅占17.14%。而在总要素投入增加所带来的9.86%的年平均增长率中，由劳动投入增加所带来的为3.21%，贡献率为26.97%，由资本投入增加所带来的为6.15%，贡献率为55.88%。同样，在由单位要素投入产出水平提高所带来的年平均2.04%的增长率中，由于资本配置效益和资金使用效益下降所损失的增长速度分别为年平均0.24%和0.21%，而由于规模效益和劳动使用效益的改善所带来的增长速度分别为年平均1.56%和0.93%（张风波著《中国宏观经济结构与对策》，中国财政经济出版社，1988年，第51—52页）。可见我国30多年来主要走了一条粗放型发展道路，经济的名义增长速度大大高于实际效果的增长速度。经济增长主要依靠投入的增长，投入效益很差。现在看来，要提高资源投入的整体效益，增大投入产出比，实现经济的集约型增长，进一步改革传统的投资体制，建立高效率的市场经济投资体制是势在必行的。
80年代中期特别是近几年来，我国对传统的投资体制进行了一系列改革，已取得了很大的成效。但由于投资体制改革的艰巨性和复杂性，投资体制改革无论是在方案设计还是在实际步骤上都存在一些失误，影响了改革的进展和成效。如果按市场经济的原则来评价改革的实际效果，可明显地看出改革至今并在实际运行中的现行投资体制，还残留着传统投资体制的印记，尤其是投资体制改革中几个深层次的难题还依然存在，因而不同程度地影响了投资效率提高和经济增长方式的转变。目前，投资体制的大致状况是：
——多元化的投资主体格局初步形成，但企业远未成为主要的实际上的投资主体，仍然热衷于粗放型外延生产方式。
经过10多年的改革，单一的中央政府投资主体格局已完全打破，已初步形成了中央、地方、企业、城乡居民、外商等多元投资主体，与此相联系，项目的决策审批制度也已开始发生了变化，审批手续大大简化。但在多元投资主体中，企业理应是主要的实际上的主体，而目前企业与国有资产量另外两大投资主体（中央政府与地方政府）相比，仍处于从属地位，几乎不能与之相提并论。尤其是大部分国有企业改革还未到位，因缺乏自我积累能力和受行政隶属关系的制约，远未成为独立的投资主体，缺乏投资的能力和投资的决策权，当然也不承担投资责任。在改革中开始重视自身利益的企业，为追逐更多的经济利益，同时受部分企业领导的功利思想以及政府仍然把产值、产量甚至把上新项目的大小多少，作为考核企业的重要指标等因素影响，许多企业领导在政府推动下，往往把上新项目，铺新摊子，扩大企业规模作为自己晋级晋升或树碑立传的手段。为了扩大规模，加快经济增长速度，这些企业往往不顾自身实力、不从经济发展的实际需要和可能出发，而是一有机会和适宜气候，就竭力争取上投资项目，表现出强烈的投资冲动倾向和欲望。自有资金不足就千方百计从各种渠道筹集资金，据调查，独立核算的国有企业的负债率已从1980年的38.8%，上升到1995年3月份的82.1%，至于投资的实际效果则很少顾及。这种状况使投资决策失误可以反复出现，超经济实力的投资膨胀可以一再产生，低效益的运营可以被允许长期存在。这对转变我国经济增长方式无疑是极为不利的，而且是极大的障碍。
——投资运行市场化趋势继续发展，但市场配置资源的机制不够灵敏有效，投资主体种种非理性的投资行为较为普遍。
按照市场取向的改革要求，在整个投资活动中，这几年我们在工程项目的决策咨询、可行性研究、设计、施工、物资供应管理等方面，已推行了一系列以市场竞争机制为核心的改革措施，项目评估论证、工程招标承包、建立物资市场等方面的改革。投资活动的市场化趋势，有效地削弱了政府以行政手段配置资源，直接调控投资活动的比重，这是一方面。另一方面我们又必须看到，在投资领域对各类投资主体的投资行为进行最大程度的市场调节，它需要具备发育比较成熟的市场体系以及与之相适应的一系列外部条件，如除了有自我约束机制为基础，以追求预付资本预期收益最大化为驱动力的投资主体外，还要有符合市场运作要求，正确反映市场供求关系的利率、汇率、价格等资源配置机制；要有以政策性金融和商业性金融分开的各种融资渠道畅通的资金供给体系；要有独立于政府与企业之外的客观、公正的中介机构，等等。但由于各项改革措施不配套，目前这些条件远未具备，这就影响了投资体制市场化的进程，限制了市场机制作用的范围、力度。而在新的投资宏观调控体制又未到位，调控手段不足的情况下，不但不能有效地促进相对独立的分散的投资者把追求自身利益的主观能力与国民经济发展的长远要求协调起来。而且滋长了只顾眼前利益，不计长远利益；重视投入，忽视产出；不考虑机会成本，盲目筹资，好大喜功，互相攀比投资规模；不管宏观效益，力求自成体系等一系列非理性的投资行为，显然这也是造成我国投资效率低下的主要症结所在。
——政府对投资的宏观调控开始加强，但调控手段不活，约束不严，许多投资活动处于无序、不规范状态。
在投资领域改革高度集中的政府管理体制，注重发挥市场机制的调节作用，并不意味着否定政府科学的宏观管理。前几年我们针对传统投资体制的两大支柱，即指令性的投资计划制度和行政性的项目审批制度进行了大胆的改革，开始试用经济办法，间接调控各类投资活动，程度不同地收到了一些实效。但由于投资体制改革起步较晚，难度较大，目前传统投资体制的两大支柱并没有根本上消除，行政手段仍然在投资管理中占主导地位。在两种投资宏观调控并存的情况下，与投资相关的各管理部门的职能、管理方法和管理目标均模糊不清，目前从投资决策到项目实施过程，政府难以对投资活动进行有效地监督和引导，严格的责任约束和法律约束的机制始终未能建立，责任对象、范围和承担方式迄今没有一个行之有效的办法，已订立的制度也形同虚设。这样投资活动就难以走上合理轨道，无序、不规范状态的出现是不言而喻的。近年来存在的投资规模一再失控，投资结构难以矫正，投资周期不断拉长，国有单位固定资产交付使用率一年不如一年等问题与此不无关系。
上述情况说明，现行投资体制存在的诸多缺陷和弊端，造成投资效率低下，是影响我国经济增长方式转变的主要障碍。投资是经济增长方式转变的物质基础，为适应和促进经济增长方式转变的客观要求，保证国民经济整体效益得到快速有效提高，加快投资体制改革的步伐，加大投资体制改革的力度，是我们面临的必然选择。
二
根据转变经济增长方式的任务和要求，从我国目前的实际情况出发，针对投资领域存在的主要问题，近期内对投资体制应作如下改革：
1、强化企业的投资主体地位，重塑投资的微观基础。深化投资体制改革，应重塑投资微观基础，尽快让企业成为独立的主要的投资主体。政府应逐步缩小投资范围，把大量的投资活动，特别是一些竞争性项目的投资活动，通过市场由企业去承担。若企业这个投资主体不到位，要在投资领域发挥市场对资源配置的基础性作用，推行和建立法人项目责任制，提高投资效率都将失去依托。
作为投资主体，其关键特征是必须具有投资决策自主权，能根据经济发展的实际需要和市场发展的前景，自主选择投资方向和确定投资规模，并相应地承担投资风险，享受投资利益。为此必须深化企业改革，实现企业制度创新，使国有企业真正成为独立的法人实体，以投资回报率高低，作为投资决策的主要依据。这样方能对政府的投资导向、投资市场的信息变化作出及时灵敏的反应，自主决策、自担风险，注力于提高投资效率，追求投资利益最大化。
在确立企业是基本的投资主体的同时，也要明确国家投资主体。国家投资的职能和作用在社会主义市场经济体制下仍占重要地位。一些基础性项目、公益性项目仍需国家承担。以往的问题是国家投资没有明确主体代表，严重影响了国家投资的效率和国有资产的保值增值。为此，应按照政企分开，两权分离的原则，经国务院授权，把一些具有法人地位的机构或公司作为国家投资主体，代表中央政府行使国有资产投资者的职能，维护所有者的权益，相应承担投资风险责任。地方政府也应确立投资主体。这样做显然有利于约束政府的投资行为，有利于提高政府投资效率。
2、建立和完善项目法人责任制，强化投资的风险约束。以往我们在投资领域先后进行了多项改革尝试，但责任主体、责任范围、目标和权益、风险承担方式都不够明确和规范。阻碍了投资者约束机制的建立，也使投资宏观调控的目标无法落到实处。这两年在有的重点项目试行项目法人责任制，效果较好。事实证明，这是解决投资吃“大锅饭”，投资膨胀和浪费严重等问题的关键。对这项行之有效的制度，应在深化投资体制改革中进一步加以完善和扩大。
建立项目法人制，要求建设项目首先明确投资责任主体，即先有法人主体，后定项目，所有建设项目在立项前必须先成立项目法人。由项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设直至生产经营、归还贷款和债券本息以及资产的保值增值，实行全过程负责，承担投资风险。改、扩建和新建项目，都要尽可能依托现有企业进行，项目由企业或由新组成的法人提出，不依托现有企业的项目，可由政府部门或有关单位提出，经批准后迅速确定法人。同时，要明确划分项目管理者、经营者及出资者各自的权利和义务，严格对建设项目法人的奖惩办法。
建设项目一经批准立项，一切投资活动，包括资金筹措、招标定标等均由项目法人按照国家有关规定自主决定。凡符合国家产业政策，由企业投资的竞争性项目，其可行性研究报告和项目设计方案，由企业法人自主决策。项目建设所需的外部条件，由企业法人与有关企业签订合同。资金和外部条件需国家统筹安排的，应按规定报批。扩大项目法人决策权后，投资责任由项目法人承担。因决策失误或管理不善造成项目法人无力偿还债务的，银行有权依据合同取得抵押资产，或由担保人负责偿还债务。
3、加快建设投资宏观调控体系，从多方面强化对投资结构的宏观调控。建立和完善投资宏观调控体系，这是转向市场经济投资体制的主要标志之一，也是提高投资运行效率，转变经济增长方式必不可少的体制条件。以往投资领域里存在的种种不利于投资资源配置效率，实现集约型增长的问题，或多或少与投资的宏观调控有关。总结历年来的经验教训，要通过投资体制促进经济的集约增长，必须遵循社会主义市场经济的客观规律，建立和完善以宏观经济政策和经济杠杆为主要调节手段，以间接调节为主要特征的投资宏观调控体系。这是完成投资体制改革各项任务中最为困难、最为艰巨的一项，必须全力以赴推进这项改革，突破这道改革难关。
对投资活动进行宏观间接调控，涉及到投资调控范围、调控对象、调控目标和重点等诸多问题。其中投资总量和投资结构是宏观调控的两个重要方面，直接关系到整个国民经济运行的质量。根据历史的经验和现存的问题，当前及今后更应引起重视的是投资结构调整问题，宏观调控应把调整投资结构放在更突出的位置抓。因为投资结构在很大程度上决定着经济增长方式。从投资结构与投资总量的相互关系看，结构是总量的基础，结构失衡，总量难以均衡，即使短时均衡了，也无法持久。有很多经济现象表面看是总量问题，深追下去实质是结构问题。如果结构协调了，效益提高了，即使总量大一些，也不可怕，不会造成严重后果。进一步说，只有加强对投资结构的调控，实现了产业结构合理化，才能保证国民经济整体效益得到快速有效的提高，赢得经济在较长时期的持续、健康发展。
目前投资结构的严重失调，已极大地影响了产业结构的合理化和高级化，影响了经济增长的质量和经济发展的后劲，虽然这几年政府试图下大力气加以矫正，但力度不够，效果不很明显，必须继续作为重点抓。投资结构调整的方向，应把握好以下几点：一是突破“瓶颈”制约，切实增加对农业、水利、能源、交通等方面的投资，巩固和完善国民经济基础地位。要加强对教育和科技的投资，提高它们在国民生产总值中的比重。二是在全部投资中，应较多地增加用于现行企业技术改造投资，提高企业技术装备水平和技术开发能力。三是在新建项目中，首先保证必要的在建项目尽快投产。特别是重点工程建设，要从资金、物资上切实保证，集中力量打歼灭战，以提高投资效益。四是注重发展规模经济，坚决改变自成体系，搞“大而全”、“小而全”，低水平重复建设的现象。基本建设和技术改造项目，凡有规模经济要求的，都应按照规模经济的标准，实现规模经营。五是鼓励和吸引外资更多地投向技术含量高、基础设施和基础产业项目和高附加值的出口创汇项目。按照上述方向调整投资结构必须十分注重调整的手段和方法。要完善国家产业政策，充分发挥国家产业政策对投资的导向作用。要充分运用税收、信贷、利息、价格等经济政策和经济手段，推动投资结构调整。还应通过健全法制、限制粗放型经营，鼓励集约型经营。
4、强化对投资主体的外部约束，确保各类投资活动高效运行。这几年来我国经济发展中出现的投资效果无人负责，基建中吃回扣，建设质量差，造价高估，高投入、低产出的问题十分突出，严重损害了投资效率。为了严格约束投资主体的投资行为，确保各类投资活动有序、高效运行，有必要进一步健全和完善以下几项制度。
一是科学的投资决策制度。必须严格规定，所有建设项目必须按程序，经严格的可行性研究后才能上马。要杜绝把可行性研究改为“可批性研究”，杜绝领导个人决定投资项目，违背科学决策的现象。要按照项目法人制度的要求，形成谁投资谁决策、谁受益、谁承担风险的激励和风险约束机制，使各类投资主体的投资行为规范化、内在化、高级化。
二是项目资本金制度。应尽快建立项目资本金制度，严格规定凡需在资金市场融资的经营性项目，各出资者必须用规定资金来源的资金（如自有资金、所有者权益等），按项目总投资的一定比例作为对项目投入的资本金，包括铺底流动资金，打足投资，不留缺口。资本金达不到规定比例的，不得进行筹资融资活动，项目不得批准建设。各行业资本金的比例可有高有低，具体办法应由国家确定。建立这项制度对于加强建设项目管理，防止投资膨胀和项目超核算现象都有重要作用。
三是项目登记备案制度。在深化投资体制改革中，可将项目审批制度改为项目备案登记制度，所有项目不论大小，都应在项目所在地登记。登记机关只审批投资的合法性和属于政府行政管理范围的各种批件是否齐全，对合格者颁发开工许可证。对未经批准，擅自开工的项目，应制定严格的惩罚办法。项目备案登记机关与投资宏观管理部门分开，至少应相对独立出来，避免影响投资宏观管理工作。通过项目的申报和登记，国家宏观经济管理部门可以进行投资信息的收集和分析工作，定期发布投资信息，以指导全社会投资活动。
四是公开招标竞争制度。一切建设项目，均应在政府建设部门和新闻单位监督下，实行公开招标竞争制度。谁报价低，工期短、质量好，工程就由谁来承担。针对目前招标竞争中存在的问题，应严格程序、严格监督、严防个人说了算等营私舞弊现象的产生，确保公平竞争。建设单位应委托社会性中介机构对承建单位进行资质调查，因违反资质调查程序而使工程受损的，应从严追究当事人的责任。
五是项目再评价制度。项目再评价制度是指在投资项目建成投入使用2—3年内，对投资决策、项目建设进行事后评价。通过评价可以发现问题、总结经验，落实责任人。这对于强化投资决策者责任心、规范投资行为、提高决策水平和工程建设水平等方面都有重要意义和作用。这些制度应尽快建立，并在试点积累经验后全面推行。
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