基础产业改革的走向和关键环节，本文主要内容关键词为：关键环节论文,走向论文,基础论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加快推进基础产业改革的紧迫性
基础产业市场化改革滞后、产业结构失衡是近几年我国经济增长趋缓、出现通货 紧缩趋势的深层次原因之一
从我国现实的情况分析，交通运输、邮电通信等基础产业发展滞后的局面，与基础产业的 改革滞后直接相关。由于基础产业行政垄断，不仅导致基础设施供不应求、产品短缺、服务 质量差、收费价格高，而且造成一些竞争性较强的行业，如制造业、加工业和零售业等出现 投资过度、供大于求、恶性竞争的局面，从而加大了企业投资的风险，导致供给结构与需求 结构的严重脱节，造成资源配置的低效率。这是我国整个经济不能转入高效持续增长轨道的 直接原因。近几年国民经济运行中出现通货紧缩现象表明，我国基础产业的管理体制和运行 机制不适合基础产业发展的需要，产业门槛太高，民间资本进入受到市场准入的限制。因此 ，只有通过开放基础设施投资领域，放松市场准入限制，采取多种措施，充分调动民间和社 会各方面投资的积极性，让民间资本大规模的进入基础产业，加快改变基础设施落后面貌， 才能为经济长期稳定发展奠定基础。
市场经济的发展和社会的稳定要求加快基础产业改革，为保证政府向全社会提供 最有效的公共产品创造条件
长期以来，我国政府在公共产品的提供上偏重生产性和盈利性的经济类基础设施，而对社 会保障、文教、环保等公共事业的投入长期不足。另一方面在公共事业的投入上，又没有把 经营性和非经营性的分开，导致公共产品领域不断扩大，给财政造成沉重的负担，使财政支 出捉襟见肘，这既限制了基础设施的发展，又限制了公共事业的发展，难以满足社会公众对 公共产品的日益增长的需求。政府只有有所不为，才能更好的有所为。通过基础产业改革， 把一部分经营性强的传统公共产品交给民间去投资，减轻财政负担，使财政对生产经营领域 的投入转到提供基础教育、卫生、文化等公共服务及健全社会保障体系上来。同时，加强对 经济的宏观调控，促进经济结构趋向优化并不断升级。
我国加入WTO后所形成的大开放的格局要求加大基础产业的改革步伐，基础产业改 革的时间和空间都已经十分有限，对此要有清醒的判断
从加入WTO到取消对部分行业的保护期限，只有两、三年左右的时间，留给基础产业自我调 整和发展的空间已经十分有限。加入WTO，许多垄断性行业如电信市场、民航市场、交通运 输市场、能源领域等均对外资实行程度不同的开放。与发达国家相比，我国基础产业不仅在 技术、装备、资金、人才、管理、服务等方面均处于劣势，更重要的是尚未建立起充分的竞 争机制，企业尚未在竞争环境中磨练内功。因此，应当有强烈的紧迫感，抓紧今后的两三年 时间，在我国基础产业中打破垄断、引入竞争的市场化改革上力争有实质性的突破。借我国 加入WTO带来的压力，大刀阔斧地推进改革，以改革推动基础产业优先发展，提高基础产业 自身竞争力，尽量减少外国资本进入带来的冲击。
建立有效的竞争机制是基础产业改革的基本走向
竞争机制的建立要从打破行业垄断入手
在我国经济生活中，行业垄断虽然作为计划经济时代的一种现象日趋消亡，但在部分关乎 国计民生的行业中，垄断现象依然存在。行业垄断有两类：一是自然垄断行业，传统上讲是 一种网络性质的，这些垄断是由其技术经济条件所决定的；二是行政性垄断，在我国很多垄 断是行政行为造成的，对这些带有行政性垄断的行业我们想办法打破；此外，还有一种是企 业运用市场力量所形成的垄断。在我国两种垄断往往在同一行业中同时存在，当前重点应该 是打破行政性垄断。
垄断的负面影响绝不仅限于形成超额利润，消费者福利受损。我国实行垄断的往往是一些 基础性行业，如电信、铁路等。行业垄断使这些基础行业技术进步动力不足，整个行业没有 了改进管理、降低成本的动力。而且垄断造成的低效率还会不断向下游传递，从而削弱整个 国家所有产业的国际竞争力。
有人担心反垄断会妨碍形成规模经济，这种看法有失偏颇。对于市场规模足够大的行业， 在开放环境下，不应只从供给方面看本国是否只有一个厂商，还要从需求方面看。即使是只 有一家独占市场，只要市场准入是放开的，就会有潜在竞争，就很难形成垄断。当前最应关 注和最应该反对的，是人为提高准入门槛的行政性垄断，而不是以规模经济作为垄断的理由 。
打破行业垄断不应片面强调“分拆”。这个思路过于简单化了。因为不同的垄断行业形成 垄断的原因是不一样的，所以对付垄断的办法也应有所差别。有些行业进行分拆是可以的， 而有些行业不但不能分拆，反而需要组合成一个。比如航空业在全世界就是一个寡头竞争的 市 场，我国的航空工业所面临的不是航空一集团、二集团之间的竞争，而应该是一集团、二 集团联合在一起跟国际上大的飞机制造商竞争。全球化促使各国对反垄断进行新的思考。我 国很多产业在政策考虑方面也要立足于全球竞争。
垄断性行业通过“分拆”引入竞争，第一，要能够形成有效竞争；第二，要能把外部竞争 压力转化为企业提高效率的动力。实现这些目标的前提是真正实现政企分开。中国电信通过 分拆和允许新的进入者，初步形成了竞争格局；但是，电信改革只走了半步，社会公众对电 信业的现状并不满意。在媒体和消费者的一片谴责声中，市话定价居然“明降暗升”。
行政性垄断是借助于行政力量，比如权力、法规等所形成的垄断，它和我国的计划体制有 很大的关系。计划经济很大的一个特点就是条块分割，很多东西是纵向一体化的，一个行业 有很多个企业，企业与企业之间是相互联系的。这个行业本来不是垄断行业，行业本身也就 不应该形成垄断，但这些行业的行政管理部门在转轨后变成了总公司，总公司想尽办法把行 业内企业集中到一起，这就形成了不应该是垄断行业的却变成了垄断行业。另外一个原因是 ，我们的主管部门一方面是社会公共事务的管理者——政府，另一方面又是下属行业国有资 产的所有者。当两种职能冲突时，经常会有意无意地把社会公共管理者的职能让位给所有者 职能，当需要去维护这个企业的时候，就会把所有者职能凌驾于公共管理者职能之上，通过 行政手段限制应有的竞争。
打破行政性垄断，第一，要把主管部门的所有者职能和它的社会公共职能分开，不能让某 一个职能部门既是国有资产的所有者，又是社会公共职能的代表。只要两者混合在一起，一 定会形成垄断。但这并不是说把其所有者职能和社会公共管理职能分开了，一夜之间行政性 垄断就被打破了，这还需要一个过程。第二，要把行业的法律、法规从根本上重新检讨一遍 ，审视已经颁布的法律、法规内有没有人为设置的准入障碍。当然，有些准入中存在一些很 重要的技术标准是必要的，比如银行、保险公司一定要达到一定的规模等。当我们重新制定 法规的时候，应考虑立法程序问题，千万不可让这项法律只单方面由行政部门一个小圈子制 定，一定要让公众来参加。去年颁布的《中华人民共和国立法法》中就有一个很重要的突破 ，即以后立法可以采取听证制度。
“开闸放水”、推进基础产业企业的公司化改革，培育市场竞争主体是形成市场 竞争机制的重头戏
打破垄断的关键在于引入竞争机制，形成公平竞争的格局。要开闸放水，大力吸引社会资 本、包括外资的进入。改革开放以来的实践显示这样一个现象：彩电等家电行业由于竞争提 高了效率，使得这种竞争行业的产品价格不断下降，消费者不断受益。垄断性产品的价格之 所以居高不下，就是因为整个行业效率低，缺乏竞争。要把社会资本引入到投资领域必须在 政策上平等对待各种形式的资本，在法律上健全保证公平竞争的制度和保护公民财产权的制 度。虽然许多文件明确表示，对待国有、集体、私人资本和外资应该做到一视同仁、平等竞 争，但在实践当中往往没有做到。这就是为什么许多外国投资者并不要求政策优惠，而是要 求完善的制度保证的原因。
在基础产业大力推进企业的公司化改革，培育市场的竞争主体，是解决基础产业一系列“ 症结”问题的关键：一是有利于在较短的时间内集中大量的资金，实现资金使用社会化；二 是有利于使具有专业技术知识和管理经验的经营者享有独立的经营权利，有权独立地开展经 营管理，提高经营效益；三是有利于把投资者的责任权利紧密结合在一起，引入动力机制， 投资的损失现象会大大减少，工期也会进一步缩短，从而提高了基础设施项目的建设效率和 效益；四是有利于建立政企分离的政府管制体制；五是有利于优势企业和核心企业通过资本 市场形成以资本为纽带的现代企业集团，优化市场竞争主体结构。对未来一些盈利性的运输 、通信、能源等基础产业和基础设施，要大力鼓励采用股份制的方式进行建设，加快推进基 础 产业股份制规模的扩大。
由于多家企业竞争性经营，竞争机制会自动调节价格，因此对竞争性强的基础产业产品价 格要逐步放开，根据供求关系，由市场决定价格。只有自由竞争形成的价格，才能反映资源 相对紧缺程度，指导投资者的投资方向，实现资源的有效配置。对带有自然垄断性行业的产 品和服务，其定价方法就遵循“公平合理、切实可行”的原则，由政府、企业、消费者共同 谈判、协调。同时，还要提高价格管制效率，防止有的行业和企业滥用市场垄断力量牟取高 额利润，充分发挥价格机制在市场经济中调节资源配置的基础作用。
完善的监控机制是基础产业改革的关键环节
当前政府职能创新与基础产业的改革和发展密切相关
当市场经济还处于发育阶段时，政府的主要职能是进行体制改革、制度创新；当市场经济 发育成长起来之后，政府的主要职能是纠正“市场失灵”，规范市场，让市场有效地运转， 搞好宏观调控和再分配。一句话，政府要掌好舵，而不是划好桨。
转变政府职能，主要是政府要改变对经济的监管框架，退出微观经济领域，集中精力加强 与改善宏观经济调控和创造良好的市场环境，建立和完善公平竞争、规范有序的市场体系， 打破部门、行政垄断和地区封锁，发挥市场在资源配置和结构调整中的基础性作用，提高公 共服务水平。政府行为的着眼点不是利润和市场份额，而是政治的或行政方面的考虑。比如 为基础产业各方面的投资创造条件，创造环境。或者让出一定的投资比例，或者是拿出一些 好的投资项目面向社会、面向公众，而且还允许外来投资者参与投资，等等。
政府对基础产业监控的重点可以从建立独立的监管机构和提供明晰的规则方面展 开
国家如何在基础产业中行使权力？过去主要是通过国有国营制，各部委有很大的裁决权，决 定这些领域的定价、投资、服务质量。这种模式造成了低效，因为政府为了迎合公众的意愿 ，无法提高价格，价格不提高，也就无法提高服务质量。因此，应把监管尽量独立出来。要 做到“独立”，有两个主要的因素必须考虑。一是提供很明晰的服务规则，被投资者和经营 者信任，并且切实可行。二是要有一个很独立的主体对其进行管理。要求：(1)管理机构与 被监管的公司没有利益冲突；(2)监管机构应免于行政的压力，如在未来三到五年调整价格 时，不受任何行政压力，即使是做出合政府、不合民心的一些决定，也有自主权；(3)监管 必须有独立的能力，就是有很强的专业能力。监管是很复杂的，监管机构要有技术鉴定能力 ，其人员比一般公务员工资要高，其工资不是源于税收，而是来自行业本身的运营。
要建立一个独立的监管部门，该机构能在不同的力量中保持中立。例如：消费者希望低价 格、好的服务，投资者即持股入想要好的回报，同时又要面临政府部门。机构要独立于这三 者，使三者维持一种均衡。
结合我国各基础设施产业改制的情况，特定行业监管机构成立的思路是：
(1)建议电信行业组建一个具有法律地位的、由通信产业的技术管理专家、经济专家和法学 家组成的电信管制局，直属国务院管辖。原有市县的电信管理机构也相应实行政企分离，形 成电信管制局的垂直管制网络，对全国电信进行公平、有效控制。
(2)对电力产业实行有效管制也必须建立一个与政府部门分开的独立的管制机构。这个机构 可称之为电力管制局，作为事业法人性质，由国务院建立并接受国家监督。
(3)铁道行业目前并未真正实现政企分离，难以实行有效管制，造成实际上的管制者缺位。 为此，建议成立独立的监管机构——国家铁路监管局行使管制职能。
(4)从民航业改革情况来看，民航已初步实现政企分离，民航总局及各地方的管理局实际上 正在担当着民航业管制的重任。目前的关键是一要通过立法，明确民航管理局的管制者地位 ；二是要借鉴国外独立管制机构的经验，改革现行的民航管理体制，实现完全的政企分开， 使其成为真正独立的民航监管机构。
我国基础产业应加快立法，目前应提上重要议程的立法是：《中国电讯法》、《中国航空 法》。同时，修改电力法和铁路法。这些法规由全国人大联合有关部门根据不同基础设施产 业的技术经济特征，结合现行的政府管制体制和改革的目标进行制定和修改，然后由全国人 大颁布实施。