中央银行独立性分析——转型国家的经验与教训，本文主要内容关键词为：中央银行论文,独立性论文,教训论文,经验论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F830.31 文献标识码：A 文章编号：1007-6964[2004]01-031205-1117
转型国家的经济金融体制改革始于20世纪80年代末。由于中央银行在一国金融结构中的特殊性，央行体制改革的成败直接关系到转型国家金融体制乃至经济体制改革的成功与否。因而，这些国家在转型过程中都对中央银行体制进行了大刀阔斧的改革。中央银行的特殊性集中表现为其肩负的双重职能：作为国家银行，央行配合政府其他部门制定和执行宏观调控的货币政策；而作为发行银行，又必须排除政府短期行为的干扰，维护货币稳定。这其中矛盾的焦点正是中央银行相对独立性(IBI)的维护与提高。所谓央行独立，就是作为货币当局的中央银行在制定和执行货币政策过程中的独立自主权，包括两方面的含义：一是自主决定如何实现政策目标；二是决策不受政府部门的影响和干扰。
转型国家普遍面临政治、经济的困境，如议会权力动摇不定，宪法对央行独立性支持不足，国营企业经营困难，失业人口不断增加等，从而削弱了央行的法定独立性。但是，一些比较领先的转型国家还是在改革过程中逐步强化金融调控机构的信誉程度，使央行拥有了必要的独立地位。
一、理论综述：转型国家探讨中央银行独立性的缘由
大量主张央行相对独立性的理论和实证是以研究货币政策应以控制通胀为首要目标这样一个命题为出发点的。经济学家运用“时间非一致”原理，为中央银行相对独立性寻找到理论的解释。我们将从“时间非一致”的假定出发证明，在经济全面衰退的现实危机面前，转型国家往往更有动机偏向滥用货币扩张手段，而央行的非独立性将进一步加剧引发恶性通胀的风险。
转型初期，这些国家经济纷纷出现大幅度的滑坡（见表1）。这既有计划体制下低效因素的长期积累，也有原有经济联系突然中断导致的影响，当然还包括各类经济主体对经济结构调整的消极适应。对政府而言，将通胀率抬高到一定水平是迅速抑制经济衰退，并刺激经济复苏的一支强心剂。政府偏向滥用货币扩张的动机主要有四种：一是拉动就业。因为根据Phillips曲线，一个未被预期的通胀冲击将拉动失业率偏离当前的均衡，向更低的失业水平逼近；二是满足财政需要。转型初期物价上涨、企业亏损、税基削弱都给财政带来了巨大的压力，货币贬值可以有效的减少政府债务本息的偿付，从而利用征收铸币税来弥补财政赤字；三是平衡国际收支。面对巨额外债，转型国家名义货币贬值可以降低真实工资水平、提高产出，从而将更多资源配置到出口和进口替代部门以改善目前的国际收支状况；四是稳定金融体系。政府对银行信贷的直接干预、大量累积的坏帐、尚不完备的金融监管等金融结构特征决定转型国家央行必须是有问题银行的最后拯救者和社会公共部门的补贴者，而高通胀率则是这一政策的支付成本。
表1 1990-1995年阿尔巴尼亚等8个转型国家GDP变化情况(%)
资料来源：Economics of Transition,Volume6(1),1998P.251.
在“通胀偏向”的政策下，央行的非独立性将进一步加剧通货膨胀的冲击。以利率传导机制为例，当公众通胀预期增强，从而消费者货币需求减少，企业投资需求增加时，如果银行利率能迅速、独立的作出反应，适时提高，将不失为一个补救的办法。但是，在转型国家，利率还不是一个独立的可被利用的经济杠杆，在长期的计划体制下，名义利率已不再反映通货膨胀的变化，其水平经常处于负利率的情况，利率的急剧下调将加重企业和银行的负担，难以被政府轻松的选择。这样，央行就始终处于两难的境地中：一方面，通货膨胀的现实要求央行执行从紧的货币政策，但另一方面，政府维持正常经济活动水平的干预目标又促使央行继续供应货币，从而形成新一轮的通胀冲击。可见，转型国家央行的非独立性是其“通胀偏向”不断强化的重要因素。
政府的“通胀偏向”政策在“时间非一致”的前提假定下将恶化社会福利水平。如果没有预承诺机制，政府的最优政策选择将是时间不一致的，当期最优的政策未必在未来各期最优。那么，对转型国家而言，最好是在通胀预期形成前后的政策有所变化，且变化不在公众的预期之中，比如政府和工人签定了工资合同之后突然提高通胀率以刺激就业。然而，在理性预期的假设下，公众认为政府为了拉动经济，调高对通胀的预期是很自然的。于是，预期通胀率反应了通货膨胀的边际成本等于边际收益，实际通胀水平等于预期水平，此时没有货币惊奇(Monetary Surprise)和就业增长，但通货膨胀突飞猛进，政府刺激就业的目标流产。可以用模型证明这种“时间非一致”下社会福利下降的机理。我们假定如下Phillips曲线(1)和政府目标函数(2)：
显然，(6)式比(5)式的预期福利损失小，也更趋近政府期望的政策目标。
为了避免类似(5)式“通胀偏向”政策所导致的社会福利恶化，需要一种机制来保证政府承诺得以履行。在机制设计上主要有保守中央银行家理论和委托代理理论两种。Rogoff认为，保守的中央银行家比社会公众更加讨厌通货膨胀，因而授权央行制定、执行货币政策更有利于控制诱发“通胀偏向”的动机。与后一理论不同的是，政府对央行授权仅限于控制通胀为目标变量的场合，没有授权央行随意设定其他政策目标。而委托代理理论没有在权力分配上多花心思，政策决定权从一开始就交给作为政府代理人的央行，通过在通胀率、产出等变量与央行收益之间建立简单的线性关系，有效消除央行的“通胀偏向”。
二、实证分析；转型国家中央银行独立性指数评价
学界有关央行独立性的指数分类很多，包括GMT指数、DF指数、CWN指数、PN指数等。我们从各类指数体系中可以归纳出央行相对独立性的具体体现：一是目标独立，将货币稳定作为调控经济的主要目标，且完成这一目标的过程不受政府操纵，则央行独立性较高；二是经济独立，即央行控制其给予政府贷款的数量、利率，制定货币政策及对商业银行进行监管的能力。在货币政策决策过程中主导地位越高，向政府提供贷款条件越苛刻，独立性越高；三是政治独立，如央行官员任免、政府参与央行委员会会议的情况、委员任期等因素。在政府无权解除央行行长职务的情况下，央行独立性最高。
Bilin Neyapti采用CWN指数体系对阿尔巴尼亚等8个转型国家的央行法定独立性进行了实证分析，从16个方面（见附表）进行评分，而后将每一方面的得分乘以权重，综合得到各国央行相对独立性指数（见表2）。
表2 阿尔巴尼亚等8个转型国家央行法定独立性CWN指数
资料来源：Bilin Neyupti,Central Bank Independence and Economic Performance in Eustern Europe,Economic System 25,2001,P381-399.
从表2中可以发现：捷克、匈牙利、波兰和斯洛文尼亚的央行法定独立性最高，特别在独立制定金融政策、拥有最终决定权方面的得分位居8国前列。而罗马尼亚在央行官员任免、目标唯一独立等方面的评分始终很低。联系国内连年财政赤字、产出下降等问题的困扰，就不难理解为什么罗马尼亚央行对政府贷款的额度、期限、担保、利率等方面的条件约束比较宽松。总体来说，除罗马尼亚以外，其余转型国家都已经从法律上基本确保了央行较高的独立性。事实上，匈牙利等5个经济发展水平较高、市场机制比较完善的转型国家的央行独立性指数超过CWN体系下发达国家样本的平均水平(0.36)。
由于转型国家的中央银行法基本都将货币稳定作为其首要目标，因而有必要进一步分析央行独立性与实际通货膨胀之间的关系，这在转型国家尤其具有现实意义。理论上讲，央行具有较高的独立性，能够在企业和政府两个层面上实现预算约束的硬化：高度授权追求价格稳定的央行可以避免为财政赤字和亏损企业融资的压力，因而其货币政策能够更明确地指向稳定价格的中期目标。Praksh Lougani和Nathan sheets对12个转型国家央行独立性与其通货膨胀的关系进行了研究，具体方法是将转型国家央行的特征与德国央行的特征进行比较计分（SiB法）。之所以选择德国央行作为参照系，是因为德国央行通常被认为是央行独立性和效率性的典范，是很多转型国家效仿的样本。我们列出与表2相对应的其中6个国家的测试结果（见表3）。
表3 阿尔巴尼亚等6个转型国家央行独立性与通货膨胀率关系的SIB测试
1993年通胀率 SIB测试
通胀率捧名得分捧名
阿尔巴尼亚855 0.778 4
保加利亚 734 1.000 5
捷克 211 1.000 5
匈牙利222 0.722 3
波兰 353 0.611 2
罗马尼亚 2566 0.556 1
资料来源：Prakash Loungani and Nathan Sheets,"Central Bank Independcnce,Inflation,and Growth in Transition Eomaomics"Journal of Momey,Credit and Banking,Numbor 3 August 1997 Volume 29 P.387.
从上表中可以发现，转型国家央行相对独立性与实际通货膨胀率之间存在一定的负相关关系，总体上央行的独立性越高，其平均通胀率就越低。其中保加利亚和捷克的央行独立性最高，与德国央行的SIB得分相同。虽然这并不能说明两国央行的独立性与德国完全相同，但起码在SIB体系考查的范围内，其法定独立性是很高的。6国中得分最低的是罗马尼亚，这和表2的实证结果相吻合，证明央行独立性与实际通胀水平之间的替代关系确实存在。
三、效应分析：转型国家中央银行独立性的经济效果
值得注意的是，上述对央行独立性的实证检验仅仅停留在法律层面上，而实际上转型国家大多存在央行法定独立性很高，但事实上还是由政府控制而难以完全依法独立的制定和实施货币政策来抑制通胀的情况。通过将表2中8个转型国家法定央行对政府的贷款限额同实际对政府提供贷款的数量进行比较，我们发现在这些国家，央行独立还只是一种制度的安排，各国在实践中都曾或多或少的偏离了法律的规定（见表4）。
表4 阿尔巴尼亚等8个转型国家央行法定独立性与实际独立性的差异比较
资料来源：Central bank and statistical bulletins,IMF,international financial statistics and Multi Query databasc,The World Bank,Europe and central Asiaregion,1996.
央行法定独立不同于实质独立：即使国家银行法已经确立并保障央行相对独立的地位，政治、经济、社会等多因素的交互作用还是可能影响法律规定的实施。这种现实的影响力对于刚刚结束统制时代的转型国家而言尤其不可忽视。计划经济的制度遗产、政府与央行之间非正式的契约安排、经济生活稳定的社会目标等，都随时左右央行的政策选择。其次，国家银行法的制定、颁布和修正需要议会的多数通过。转型初期，这些国家政府和议会权力不平衡，议会往往受到政府部门及利益集团的操纵，从而使央行独立性的保障机制进一步削弱。此外，财政政策的主导地位和大规模的铸币税征收使央行反通胀的决心缺乏信誉，国内公众和国际资本市场均对央行反通胀政策的延续性和有效性提出质疑。上述现实因素表明，尽管在指数评价上转型国家央行已具备了与德国央行相当的独立性，但对于这种停留在法律层面的独立我们不能过于乐观。关键是真正实现央行在决策目标和工具选择上不受任何政府部门的干扰。
央行法定独立是其实质独立的必要而非充分条件，国家银行法的意义在于为央行实现实质独立准备良好的制度环境。我们通过建立一个跨期的声誉模型证明，转型国家仅仅实现法定独立可能在长期产生为负的社会福利效应。
作如下的基本假定：(1)三部门经济：政府、央行和公众（包括国际借贷者）；(2)央行对通胀的厌恶程度相同，但在预承诺目标通胀率的能力上存在差异，实质独立的央行具备较强的预承诺能力，我们称之为S型(strong)。反之，仅仅实现法定独立的央行预承诺能力较弱，称之为W型(weak)；(3)三部门之间存在信息不对称。政府对于央行类型始终掌握完备信息；而公众在博弈之初对央行类型是不确定的，要基于对政府政策和信号的甄别，但随着游戏的继续，他们最终将获得真相。
在第一期，政府选择建立W型央行并向公众发出S型央行的信号。政府的这一动机是理性的。首先，之所以选择欺骗公众，是因为在不确定的情况下，公众认为央行为S型的概率是q(q＞0)，为W型的概率是1-q，预期通胀率是两种情况的加权之和；而在政府没有发出误导信号时，q=0，任何稳定货币的政策承诺将从一开始就受到怀疑，因而预期通胀率等于政府相机抉择下的均衡通胀水平。相比之下，不确定情况的预期通胀率更低，而且只要关于央行类型的信息不对称存在（至少在第一期是如此），W型央行就有激励模仿S型，通过预承诺一个比其真实类型曝光情况下更低的通胀率，使公众的通胀预期在较低的水平上维持，这对于稳定货币是有利的。其次，政府之所以不直接建立S型央行，是因为S型央行有能力坚持货币稳定的唯一目标，并独立制定抑制通胀的政策。然而根据假定，将货币政策授权给实质独立的央行并不能消除政府和公众之间的信息不对称。不确定条件下加权平均的预期通胀率将高于S型央行实际实行的通胀水平。在这种情况下，公众的货币需求进一步下降，要素报酬率进一步提高，所有这些行为的变异将最终导致总产出的下降，显然这和政府的目标是相悖的。综上所述，信息不对称的前提下，政府在第一期建立W型央行，既可以利用非对称信息在实际通胀和预期通胀间创造为正的差异从而稳定经济，又避免S型央行实行过低的通胀导致经济进一步恶化。
但是，这种收益是暂时的。一旦公众经过第一期的博弈识别了真相，就会对政府未来发出的任何政策信号产生怀疑，政府将不得不为重建政策信用支付更高的成本。假定在第二期，转型国家央行实质独立的条件基本具备，比如衰退放缓，特殊利益集团对央行政策的影响受到约束，或者政府意识到只有改善央行实现独立的制度环境，才有可能获得国际资本市场上优惠的信贷。此时，政府就有动机建立并将货币政策授权给一个S型央行，同时向公众发出这一信号。但是，经过第一期的博弈之后，公众已经调整了预期和判断，认为新的央行是S型的概率下降（q下降），是W型的概率上升（1-q上升）。这样，实质独立的央行必须选择一个更低的通胀率来建立自己的声誉，实现和W型央行的分离均衡。此处更低的通胀率的含义是，如果没有先前的信号误导，S型央行首选的通胀水平将略高于零通胀。因为根据假定，央行类型在第一期对公众而言是不确定的，所以最优选择是部分的迎合公众较高的通胀预期，从而维持生产性投资活动在一定的水平，以避免产出的急剧下降。但是现在，S型央行必须以牺牲产出为代价重建政策声誉，这种更高的通胀成本支出降低了一国的社会福利。公众对政府政策的怀疑持续越久，声誉的惩罚作用越显著，社会福利的损失越大。
四、政策建议
针对转型国家央行法定独立先于实质独立的现状，我们的政策建议是加快央行独立性的各项配套改革，以使潜在的“制度欺骗”的惩罚成本最小化。从内部而言，一项迫切的改革是确定合适的名义政策目标以强化央行的预承诺能力，并推动央行业务的透明化；从外部而言，需要加强企业治理、财政机制等方面的配套改革，使各项调控措施相互协调。
首先，要确立一个透明可信的名义政策目标。一个公开的预承诺的名义目标有助于明晰政府及其代理人的权责，从而减少政府对央行货币政策直接或间接的干预。特别在央行政策与政治目标发生矛盾而有可能屈从于政治的压力时，公众舆论的控制与监督将有效地捍卫央行法定的独立地位，使这种独立不再是一纸空文。其次，名义目标机制约束了央行的机会主义行为，降低了偏离政策目标的概率，使其抑制通胀、稳定货币的政策信誉得以强化。由于公开的名义目标近似于完全承诺的最优规则，因此利率等政策工具的调整行为更具有系统性，公众对于货币政策的反应也更具有可预见性，从而形成一个从稳定预期到稳定经济的良性循环。
对于一个能在相对独立的目标中进行自由选择的央行而言，合适的名义目标至关重要。只有易于调控、便于观测和评价且相对独立于其他经济指标的名义目标才能够确保央行政策信誉的建立。许多转型国家都选择汇率固定化作为名义目标。比如波兰先后采取了钉住美元和钉住“一篮子”五种货币的办法，迅速实现了物价稳定。转型初期这些国家外部制度环境尚不完善，政策工具有限，各种社会政治和经济变量难以预期，因而汇率钉住的名义目标比直接控制货币供应量更具有可操作性和透明度。通过稳定与汇率直接相关的可贸易商品的价格，以及影响与国际贸易间接联系的商品价格，可以为公众提供一个相对确定的通胀预期，从而在很短的时间内迅速减轻通胀压力。但是，汇率固定化的名义目标容易与提高本国产品的国际竞争力产生矛盾。因为在钉住目标货币作为央行政策的“支撑点”时，往往汇率的贬值速度慢于国内物价的上涨速度，导致本币实际升值，从而出口增长放缓，进口相对增加，贸易逆差扩大。所以，转型国家在发展的不同时期央行名义目标的选择应该相对灵活：在转型初期可以把钉住汇率制作为名义目标，借助强币快速降低通胀压力；在经济初步稳定后，可以改行预先确定贬值幅度的爬行汇率制；待宏观调控手段基本成熟时，可以直接选择通胀率、甚至是名义工资水平作为唯一的政策目标。
其次，要健全外部的制度环境。光靠央行的相对独立并不能保证物价的稳定，还要依靠制度上的安排和审计、稽核等因素来保证央行控制通货膨胀的有效性，其中包括可信的经济稳定计划、财政制约机制、劳动力市场弹性、支持金融和非金融集团反通胀措施、商业银行体制改革、国家政治稳定等。
转型国家的通货膨胀虽然表现为供求总量上的失衡，但其背后的深层次原因是体制和结构的因素，因此央行执行独立的货币政策必须有企业结构和财政体制的改革相配套。不进行富有成效的结构重组，不实行企业财务预算的硬约束，稳定货币为单一目标的紧缩政策在限制那些低效和无效企业的同时，也给新兴的私人部门和盈利企业带来沉重的负担，造成其资金拮据、运作困难。同样，没有财政体制改革相呼应，央行的独立性就时刻面临威胁。计划时代大财政、小银行的机制不得到根本改变，货币政策就不能真正独立，央行继续对政府“准财政”业务的承担将造成银行呆帐增加、金融风险增大的潜在危险。可见，改革传统的企业治理结构和财政体制，建立央行、政府、企业之间配套、协调的机制是确保转型国家央行独立性充分发挥效应的重要前提。
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