中性财政政策登场，财政“作为”什么，不“作为”什么？，本文主要内容关键词为：财政政策论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“中性财政”是市场经济下的财政常态
何为中性财政政策？财政部科研所研究员刘尚希说：“可以从两个方面来理解：一是从总量上看，财政政策对宏观经济的影响既不扩张，也不紧缩，表现在预算收支上就是基本平衡，不出现赤字；二是从结构上看，财政上实行‘有保有控’，通过一定的政策手段一方面促进瓶颈、短缺部门的发展，而另一方面控制那些偏热行业的发展。”具体操作上最突出的表现就是缩减建设国债规模，减少支出逐步压缩财政赤字。
笔者以为，推行积极的财政政策是特殊经济背景下的非常之举，而实施中性财政策则应是市场经济的常态。也就是说，积极财政政策不是长期政策，国际上已经有许多过度依赖积极财政政策的经验教训，所以理论上说，财政政策的实施应是中性。积极财政政策以反经济周期为目标，通过增加国债，搞赤字财政来扩大财政支出，拉动需求，这种政策虽可解经济衰退的燃眉之急，却存在较大的弊端：增加了财政风险，降低了经济效率，弱化了人们的市场经济行为，埋下了经济更剧烈波动的隐患。而中性财政政策讲求的预算平衡，强调的是经济主体自担市场风险，能够把经济风险分散出去而不是集中到财政身上，与此同时，财政固有的调节功能，即通常所说的“内在稳定器”的作用却能得到充分地发挥。
考察我国实施六、七年之久的积极财政政策，我们发现正是经济“失常”，才使政府不得不祭出积极财政这个法宝。自1992年以后，我国经济增长连续7年下滑，GDP增幅从1992年的14.1%下降到1999年的7.1%左右。为应对亚洲金融危机造成的全球性经济衰退和中国可能面临的内需不振局面，1998年第四季度，我国实施了以增发长期建设国债、加大财政支出为主要内容的积极财政政策。1998年至2003年6年累计发行长期建设国债8000亿元，主要用于基础设施建设。这对拉动内需，促进经济稳定增长发挥了重要作用，也弥补了政府投资资金来源的不足，建成了一大批多年想做而没有能力做的大型水利、交通骨干网等公共基础设施项目，为今后经济和社会发展创造了条件。
但是，积极财政政策在目前却无继续推行的必要，相反如果继续像前几年那样搞财政扩张，则会给经济的健康发展造成严重危害。这有两层意思，第一层意思是说，目前经济已从失常状态中走出来了，比如说通缩的阴影已经过去，而局部的经济过热成为了现实，由于结构性矛盾长期未得到缓解，当前宏观经济出现了一种“磨擦性过热”现象，虽然表现在局部，但有加剧和扩散的风险。在这种情形下，如果继续坚持积极财政政策的取向，就可能出现火上浇油的态势，抵消当前政府采取的宏观调控措施。应当说，财政政策此时“转向”正是良机。
第二层意思是我们再搞不起过去那样的积极财政政策了，多年的积极财政政策的实施一方面取得了一定的成效，另一方面也透支了巨大的成本，现在必须“转向”，化解过去财政扩张累积的矛盾。第一个矛盾是，财政负担太重。财政一方面要投资，另一方面还要承担社会保障、医疗保障、公共建设等问题，更重要的是出口快速增长所造成的财政新欠账（欠出口退税2000多亿），使财政苦不堪言；第二个矛盾是，财政负债率的陡增。高数字的背后，意味着财政负债风险很大，而且也波及到了银行。积极财政政策持续6年多，期间仅发行的建设性国债就达到8000亿元之巨，当前，中国的负债率将近20%，今年我国安排了3198亿元的财政赤字，累积的财政风险愈益加大，财政的可持续性日益令人关注。种种迹象表明扩张性政策正接近极限点，若是继续实施积极的财政政策，不排除有爆发财政危机的可能性。第三个矛盾是，经济效率也在一定程度上受到拖累。积极财政政策造成了人们市场经济行为的弱化，本来人们已经开始承担风险，自己筹资，现在“一窝蜂”地都去跑项目，造成乱立项目，乱申报，把投资风险全部推给国家，现在甚至连民营企业也想法设法自己和财政联系上。眼睛盯着政府的钱袋子，拿政府的钱“烧虚火”，哪顾得上经济效率、社会效益、可持续发展。与财政扩张及其乘数效应相关，我国单位产值能耗比世界平均水平高2.4倍，是德国的4.97倍，日本的4.43倍，甚至是印度的1.65倍。与此同时，我国石油对外依存度高达50%，钢铁44%、铜58%、铝30%。如此下去，到2010年，我国大部分重要资源全部依赖进口。“我们的资源和环境再也无法支撑这种粗放型的经济发展模式。”国家环保总局副局长潘岳概括当前的资源和环境问题，用了4个字：“触目惊心”。
我们还必须看到推行积极财政政策的美好愿望也被一些人钻了空子，他们开口就是讲花国家的钱“拉动内需”，讲GDP，讲所谓的“发展”，以此为招牌，大手大脚者有之，中饱私囊者有之。国家审计署近日公布了一些触目惊心的案例，如国家林业局调查规划设计院等4个单位编造、伪造7份“林业治沙项目”贷款合同，套取财政贴息资金415万元；投资22.79亿元的国家重点建设项目河南省煤气化工程，盲目立项，不顾市场规律强行上马，经营陷入严重困境，仅2002年度就亏损2亿多元；湖北省黄冈市政府及有关部门弄虚作假，挪用明珠大道项目国债资金1167万元，侵占安居工程用地110亩，兴建“形象工程”——东方广场，严重影响明珠大道的建设；淮河流域安徽、河南、江苏的14个灾区县中，有9个县采取重报、多报移民迁建户数等手法，套取灾区群众建房补助资金1.36亿元。安徽省霍邱县降低上级补助标准，克扣1804户灾区群众的建房资金360万元。老百姓的血汗钱，国债资金都成了“唐僧肉”。
所以说，积极的财政政策是超常状态下的超常对策，现在经济形势变了，要求它淡出；长期累积的财政风险、经济矛盾、可持续发展面临的威胁，以及现行的财政体制下发生的种种舞弊行为也要求它淡出，使财政政策步入中性财政的常态。
中性财政政策的“作为”和“不作为”
有人说，中性财政就是“不作为”，依笔者所见，应该说是“有所为，有所不为。“那么所为何在？不为什么？
首先，不论是松是紧，还是不松不紧，只要有利于达到我们追求的目标，对社会总供需平衡和经济结构优化有正面的刺激作用，就可以判断财政政策是有效的，有作为的。财政政策上的所谓“作为”，并不表现在它是否带来了扩张或紧缩的效应，而在于它是否有利于宏观经济的稳定发展。为了稳定经济的目的，有时需要财政扩张，有时需要财政紧缩，也有时需要财政平衡。不论是哪一种效应，都是财政政策在稳定经济方面发挥作用的表现。因而，随着宏观经济环境由冷变热，财政政策选择由扩张转为中性，正是财政政策有所作为的一个重要体现。正如一位学者指出的那样：“当前的目标不是为了防止速度下滑、拉动经济增长，而是预防通货膨胀，调整经济结构，促进协调发展。面对新的目标和任务，如果继续实施1998年启动的防止经济增长滑坡的积极财政政策，则无疑会是缘木求鱼，适得其反。应当这样说，转向中性的财政政策不但不是“不作为”，而且是“大有可为”。
第二个“作为”就是不刻意从紧或放松平衡财政的“无为而治”，也就是经济学所谓的“内在稳定器”作用。经济景气不足时，财政因经济主体收入下降而自动减税和增加向居民的转移支付，从而一定程度上拉动了内需，实现了扩张；经济景气指数上升，则相反，人们收入增加需要多纳税，失业者和低收入者人数减少，政府也减少了转移支付上的支出。因而，财政客观上能起到紧缩作用。可以说，中性财政本身“逆风向而动”自动调节还是存在的，它本身具有一定程度的促进经济稳定。
第三个“作为”是财政政策的导向作用，以及财政支出重点的转移。实行中性财政政策并非不讲导向和调节，只是强调这种导向和调节不能过度依赖国债和赤字，而是要靠引导和调节市场。现在财政政策要着眼于促进国民经济内生增长力量上升，促进民间投资的活跃，不要把增长和发展的担子过多地压在政府资金上。中性财政政策也不是在任何方面都讲增收节支，实际上，在追求财政收支平衡的过程中，财政支出在某些方面不可能不减反增。比如说，去年中央经济工作会议所指出的三农、生态工程、东北地区老工业基地等等符合科学发展观的财政支出项目，都应当加大投入。财政要真正起作用，应该是在不盈利的、公益的、无法商业化的领域。这里应特别强调转移支付这个概念，首先要把农村放在首位，要着重解决当前关系到人民切身利益和突出矛盾的方面，要解决弱势群体的基本生活、贫困地方上学难、看病难等问题；另外，还有一个很现实的问题，就是地方政府的债务风险，财政在这方面也要加大支出，化解风险。总而言之，不该花的的钱坚决不花，该花的钱一定要到位。
那么中性财政中的“不作为”又在哪些方面呢？首先用财政方式来支持经济增长，应该淡出。财政政策不应该在很多基础设施方面投资，这完全可采用商业化投资，如高速公路、自来水的投资等。此外，对国有企业更新改造的投资，也完全是市场性的投资，但现在几平所有大型国有企业都有财政的国债投资项目。要通过“不作为”来改变粗放型增长的方式，强化人们的市场经济行为，让市场经济主体独章承担风险。财政政策要对乱立项目，乱申报，拿政府的钱“烧虚火”的行为来一个釜底抽薪，让眼睛盯着政府钱袋子的企业真正“断奶”。
第二个方面的“不作为”就是政府不越位。上面讲过，该管的事政府要管好，不该管的事不能乱花钱。许多地方政府“行为扭曲”，为了GDP的增长和所谓的政绩，严重越位。拆房子、倒地皮、卖企业、借巨额债务来筹钱，常常选择那些急功近利的建设项目，搞低水平重复建设，搞形象工程、政绩工程。去年以来，我国投资结构出现大的变化：钢铁、水泥、电解铝和房地产业投资增长80%到100%以上，与此相反，符合新型工业化要求的电子信息产业等投资却增长缓慢。如此作为，使政府花销越来越多，欠债越来越大，局部过热问题突出，造成了较大的经济财政风险。现在提出实行中性财政政策，其中之意就包括控制政府乱花钱、乱作为。
中性财政政策区别于积极财政政策的一大特点，就是减发国债，放缓支出，最终要体现在减支增收，逐步消灭财政赤字，实现财政收支平衡上。当然这与“有所为，有所不为”并不矛盾。在总量控制下进行结构性调整，对有些项目降低、放缓支持或不支持，对有些项目继续支持。以这种区别对待的方式，通过调整财政支出的流向达到中性财政政策的效果。
转向“中性”也不易
财政部部长金人庆关于今后将采取中性的财政政策，有保有控，确保中国经济持续稳步健康发展的讲话，引起了国内外媒体对中性财政政策的极大关注，并成为世界财经新闻的热点。
积极的财政政策是指通过减税和增加财政支出等措施以增加和刺激社会总需求的一种政策。减税可以增加民间的可支配收入，在财政支出规模不变的情况下，也可以扩大社会总需求；财政支出是社会总需求的直接构成因素，增加财政支出会直接增加社会总需求。
中国的积极财政政策启动源于1998年的亚洲金融危机，到目前已经是6个多年头。内容包括：向国有商业银行增发国债，专项用于基础设施建设；调整税收政策，分批提高部分产品的出口退税率，对有关项目实施税收减免；推进“费改税”改革，减轻企业和农民负担；提高公务员工资、增加对下岗职工的社会保障支出等。这些积极财政政策使得南水北调、西电东送、西部大开发等跨世纪工程得以启动，有效地拉动了社会需求，促进了国民经济的持续、快速、健康发展，并在过去6年间，平均每年增加就业岗位120万—160万个，为促进社会稳定作出了重大贡献。
但是积极的财政政策也带来一些负面影响。自实施积极的财政政策以来，中国预算赤字一直处于较快的上升态势，赤字率（财政赤字占GDP的比重）迅速增长，达到了国际普遍认同的债务警戒线水平。如果再考虑到数额较大的隐性债务，财政的赤字率实际上还要高得多，财政风险已然显现。同时，国债也开始进入了第五年的还债期，用新债还旧债成为一种必然，国内发债难度也越来越大。
中性财政政策就是正常的财政政策，既不偏松，也不偏紧。在当前经济形势下，也就是为了使财政政策与宏观调控总方向一致。由于经济运行中的一些不可预料的因素，经济运行中遇到的一些结构性矛盾以及由此带来的未采经济发展可能的不持续性，则必然要求对现行的政策方向给以调整。以保持在未来岁月里经济不至于大起大落。
经济学家袁钢明表示：“中国其实是税源很少、税收很困难的国家，而且还是处于发展和转型阶段的国家，应该实行轻徭薄赋政策，激发民间投资活力。”从这个意义上讲，只要是适应当前经济运行特点与需要的政策调整均是必要的、必需的。
从当前的经济形势来看，虽然目前中国仍然执行积极的财政政策，但力度已经明显放缓，2003年的建设国债增发额由2002年的1500亿元降至1400亿元；2004年更进一步下降为1100亿元，并且今年1至4月，全国基本建设支出比去年同期减少了11%。这些都说明积极的财政政策已经在逐渐淡出，中性财政政策开始初显端倪。
但是，财政政策由“积极”转向“中性”也面临一些困难：
1.我国目前仍有较大规模的国债建设项目尚未完工，完成这些在建工程所需的后续资金要5000-6000亿元之多，这就需要保持政策的连续性和有机过渡，以避免其成为烂尾工程，减少国家的损失。
2.在过去的5年多中，我们一直论证积极财政政策分别拉动了若干个百分点的经济增长。那么今后，在财政政策逐步转型的过程中，GDP的增幅将下调1.5%左右，这种变化需要政府加以考虑并更多地利用民间投资来加以对冲。
3.在中国，目前已经形成了一批与积极财政政策命运牢牢拴在一起的部门、地区、行业和人群，其所享有的既得利益，如形象工程、政绩工程等，有赖于该政策的维系；而在政策转型的过程中，其既得的利益格局将会随之打破。既得利益的牵扯肯定会阻碍政策转型的进程，而由此带来的不稳定因素，亦会威胁到经济、社会的稳定发展。
从发展的角度看，一个可持续的发展阶段肯定是一个有着持续增长比例的过程，财政政策从“积极”逐渐转向“中性”，也就是使其职能回归正常。虽然实施中性财政政策尚且任重而道远，但也许不要多久，我们就能感受到其调控之力。
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