中国股票市场的监管办法，本文主要内容关键词为：股票市场论文,中国论文,办法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的股份制度与股票市场交易制度是以政府为主体所引进、推行和不断创新的，因而监管在这个新兴市场起始时就显得非常重要。从监管体制、监管手段上，中国政府在近几年均做了大量工作，效果是显著的，当然也有一个不断认识和适应的过程，因而要说问题的话，那也是需要努力的方向，显然更是发展中的问题。
一、中国股票市场的监管体制及其需要研究解决的问题
对股票市场的监管内容，在中国目前主要包括：年度股票发行规模计划的编制与分配、发行公司的发行与上市的审批、发行公司的信息披露、证券经营机构的承销与分销资格审定、证券交易所的设立变更与日常监管、证券业中介机构的市场准入与日常监管、股票交易方式的开发与监管等。围绕这些内容，股票市场的监管体制大体是：（1 ）国务院证券委统管全国股票市场的有关事务，国务院证券委是由中国人民银行、国家计划委员会、国家经济体制改革委员会、财政部、国家经济贸易委员会、监察部、对外经济贸易部、国家税务总局、最高法院、最高检察院、国家工商管理局、国家外汇管理局、国务院法制局、国家开发银行、国内贸易部等16个国务院直属部委机关的副部长级官员组成，采取例会形式办公，是一个比较松散的机构，于是，在其下面设立了中国证券监督管理委员会作为具体执行机构，负责日常管理活动；（2 ）同时，国家计委、中国人民银行、财政部参与较多，其中每年由国家计委和证监会编制本年度股票发行规模，主要由证监会负责各个省（市）计划额度的分配、审批发行上市公司资格、审批证券经营机构的主承销商资格、对证券交易所进行管理；证监会会同国务院有关机关审定从事证券业的会计事务所、律师事务所、资产评估机构的资格，审定有关股票交易方式的开发事宜，负责中国企业到境外上市及国际监管合作事宜，负责日常检查处罚事宜；中国人民银行对证券公司、信托投资公司、财务公司等从事证券经营业的专营与兼营金融机构的确立、变更、破产和日常督查予以负责，监管这些机构的市场进出资格标准；（3）1996 年由中国证监会受权部分省（市）成立了证券、期货监管机构，在授权范围内履行监管职责（详见下图）。
图1 中国股票市场监管体制流程图
然而，这种体制也日益显示出一些需要研究解决的问题：
1.监管在职能和地区上处于分割状态，影响了政府政策的效率性。股票的一级市场与二级市场是分割的，由此使得对该市场的监管职能区分为一级市场发行规模的确立、发行公司的确定、承销的资格标准等，但这些职能分属不同的部门，即在规模计划问题上，主要是由国家计划委员会（SPC）负责， 发行公司的确定一般是由地方政府和中央政府的主管机关确定，仅仅是报中国证监会核批而已（很大成份上只是形式），作为承销商的证券金融机构主要由中国人民银行管理，因而即便仅仅在一级市场上，也存在部门协调问题，而这个问题恰恰是最困难的，是影响政府管理效率进一步提高的最大障碍。因为目前部门利益往往在部分政府工作人员的心目中要高于国家的整体利益，为了部门利益之争而积压公文、延缓问题的解决屡有发生。二级市场上的监管职能主要包括对证券交易所、证券经纪代理机构的管理，然而这些职能分别为中国人民银行、财政部、地方政府所分割，比如中国人民银行从监管金融机构的角度对证券经纪代理机构的业务经营提出监管要求，有时与证券市场的发展政策相冲突，甚至影响到市价的波动，财政部从财务管理、国债交易角度更换场内交易方式、交易系统，而这些系统与股票交易是牵连在一起的；地方政府对设在当地的证券交易所、证券交易中心、报价系统、证券登记结算公司的管理权限仍然较大。
我认为，作为90年代初确定的中央政府对证券市场的主管机关——国务院证券委和中国证监会，对股票市场的所有监管职能均应赋予该主管机构，以其为主，负责有关股票发行、交易的政策制定、征求有关政府部门的意见，并对国务院负责。但上述职能在中央政府和地方政府、中央政府部门间的分割，就使得证监会的决策能力大打折扣，有些政策出台较慢，政策间缺乏连惯性与协调性，甚至使某些政策缺乏严肃性。最明显的一外例子就是，中国证监会于1994年7月29 日向社会公布的一个所谓“救市”方案，其中包括向券商提供信贷，但由于没有中国人民银行的参与，不同意该计划，认为会影响社会信贷总规模，致使这个方案成为一个不成熟的公告，严重损害了市场参与者的利益。
再进一步讲，作为证券市场组成部分的政府债券、公司债券等也分散在不同部门，尤其是公司债券集中于国家计划委员会和中国人民银行，中国证监会在其中的管理作用微弱，难以做到与股票市场以至整个证券市场政策的协调。
当然，经过各种努力，这种状况在缓慢的改变。突出的表现，一是国务院证券委明确授权地方政府仅在授权范围内从事监管活动； 二是1996年8 月份颁布的《证券交易所管理办法》明确由中国证监会统一管理证券交易所活动；三是1996年6 月份正式发布了《证券经营机构股票承销业务管理办法》，明确了证监会的监管职能；四是在1996年的政府证券、期货工作纲要中已经明确“证监会根据有关规定对证券经营机构的承销和自营业务进行系统监管……要定期检查证券经营机构执行各项法规的情况，对不符合条件、违法违规者给予相应处罚，直至吊销其证券业务许可证……根据分业管理的要求，创造条件，逐步由证监会对证券经营机构实行统一的审批和监管。”但是，仍然需要进一步研究协调。
其实，由世界银行提供的资料表明，大多数国家只有一个主要的证券监管机构。这不论是发达国家还是新兴市场国家，均是如此。因为一个单一的监管者会为证券市场的发展提供最实用的解决办法。比如，美国证券交易委员会（SEC）是全美的证券监管最高行政机关， 与美联储和财政部是并行的三大经济管理部门，集证券市场的所有管理权限于一身，在向国会负责的前提下，进行效率较高的监管工作，以下图表表明了该机关的状况和监管方式。
美国SEC及其监管职能
SEC是根据《1934年证券法》成立的一个独立的管理机构，SEC具有立法权并通过制定法规和执行权利来管理交易所、经纪商、自营商和二级市场的信息披露。
SEC作为独立的管理机构， 相对于美国政府的行政和立法部门是自治的，由五名总统提名并经参议院确认的委员组成，总统在五名委员中指定一人为SEC的主席，委员的一届任期为5年，总统不能罢免证监会委员的职务，国会对SEC的运作负有监督责任， 这种责任是通过预算拨付和听证会进行的。SEC的总部设在华盛顿。协助5名委员工作的是300 多名雇员，包括律师、会计师、工程师、证券分析人员、稽查人员、文书管理与行政人员，这些雇员的大部分在华盛顿，但为了协助业务开展，在全国各地设有十几个地区办公室，作为SEC的直接派出机构， 其中经纽约最大，主要监督交易所、交易商和经纪商。
SEC内部设有不同的部门，负责执行不同的工作， 主要包括公司财务部、市场监管部、投资管理部、法律部，分别负责公司信息披露、交易所买卖、交易所管理、研究与统计、场外组织、法律执行监督等业务。除了《1934年证券法》要求SEC对场内交易进行监管外，1975 年的《全国市场体制修正案》，要求SEC 采取措施推进发展一个证券交易的全国市场体系，将清算公司和金融信息机构置于SEC管辖之下。
证监会收取注册费、手续费，年度费用预算在目前是3亿美元， 有时收费远高于年度费用预算，比如，1995年为6亿美元， 但超过部分交给联邦政府。实践证明，美国证券市场的管理体制是有效的。
2.中央与地方政府对股票市场的管理权限划分问题。我们一再提到，中央与地方政府之间关于股票市场监管权的集中与分散。为了解决这个问题，到1996年上半年，中国证监会已经授权24个省市设立证券监督管理办公室，执行国家有关政策，对当地的证券、期货市场予以监管，但是各个省市纷纷要求有自己的证券、期货市场立法权。对此，我的看法是，由于证券市场应是一个统一性较强的市场，有关这些行业的立法权必须高度集中在中央政府，地方政府仅仅是在授权范围内执行法律法规、行政法规和有关政策制度规定，甚至可以考虑取消这种授权制度，由中国证监会直接派出人员常驻各地，直接进行监管，以此确保市场的统一性。美国政府就是如此行事的，SEC派往各地的9个办公室，其工作人员均属证监会，费用也是由SEC统一支付。 倒不是什么体制均可以照搬美国的做法，也不是什么在这个问题或那个问题上言必道“美国如何”，问题在于哪种体制的效率最高，哪种体制最有利于市场的公平公正公开与发展，真正对社会经济有利。
3.行业自律组织薄弱。一个有关证券市场的健全的管理体制应包括政府管理和行业自律组织的自我管理。但在我国目前，除了两家证券交易所从某种程度上讲属于一种自律组织，对某会员机构、场内上市公司行使部分监管职责外，作为行业性民间协会的证券业协会仍处于非常薄弱的地位，几乎未能起到自律作用，因而市场明显缺乏一种来自民间的监督力量。要知道，在世界上最发达的美国市场上，早在《1934年证券法》中就已经明确规定了证券交易所和证券商协会作为自律组织的重要地位与作用，有权根据法律法规和有关政策管理各自的成员单位，亦有权依法处分那些违法违规的成员单位与从业人员。
二、关于目前中国股票市场监管手段的问题分析
市场监管的手段主要包括法律的、行政的、经济的、技术的手段，不同的监督管组织需要根据各自的地位与性质，采取相应的手段的予以监管。另外，还需注意监督管方式的应用与有效性。
目前，我国的现状是，法律和行政手段主要包括国务院的几个为数极少的“条例”（行政法规）、国务院证券委及中国证监会的规章制度（行政规章）；经济手段除了在确定和发行规模计划盘子的大小和公布时间上做点文章外，服务性的措施很少；技术手段仍比较落后。
1.立法工作迟缓。对于股票的发行与流通，主要由国务院颁布的《股票发行与交易管理暂行条例》予以界定，作为对股市予以规范的基本法律法规《中华人民共和国证券法》尚未出台，致使有些市场活动无法可依，致使某些管理工作在部门之间分割严重。但这部基本部门法律法规迟迟不能出台是有中国特定的限制条件的，主要是有关股票市场的一些方针政策还不清晰，这包括中国国有企业如何进行股份制改造（国家所有股份是何种性质、能否转让流通等）、股票交易的组织形式包括那些（场外交易是否允许）、股票交易方式（能否开发股票派生交易方式），尤其是管理体制均缺乏明朗坚定的政策指导，使得《证券法》的起草无所适从，无处界定，还有就是股票市场在中国恢复发展的历史非常短暂，有些问题尚未暴露，实践经验和教训不足以支撑《证券法》的法律概括和界定，人们的认识尚需进一步统一。
然而，《证券法》已尤显重要和紧迫，因为有没有这部法律关系到监管工作的透明度和效率。而且目前我国关于股票市场的一些行政法规和规章基本是可行、可靠和清晰的，《公司法》里包含的有关证券市场的界定内容也是成熟的，这也是《证券法》研究起草审议的基础。
美国关于证券市场的法律体系应该是比较健全的，这包括1993年证券法、1934年证券法……1989年政府证券交易法，等等，市场监管和市场运行均依据这些法律有序进行，这为新兴市场国家研究制定证券法规提供了不少的参考依据。对于中国证券法问题，世界银行的“中国资本市场研究小组”曾提出一些参考标准（如下图表所示）。
证券法框架：国际标准、惯例及对中国的参考
没有一套有关证券条例与法规的国际标准（不象会计专业那样），有可能从诸如证监会国际组织（IOCOCO）、 证券交易所联合会、 国际30人小组（G30）提取一整套好的标准。 证监会国际组织试图建立诸如中介机构的适当资本比例的标准，但在世界范围内鼓励各国实行其建议的做法并不总是成功的。很难建立统一的标准来防止人们利用监管的差别来获取商业好处。全国性的证券交易所可能希望降低其标准来吸引海外公司上市。同等重要的是一些保证向投资人提供服务和保护投资者以及使风险最小化的被接受的惯例。广泛接受“充分、公正、及时的信息披露”，信息的“透明度”和“对小股东的保护”原则，是为了使市场更能吸引投资者。高效率的交易、结算和交割也是为了吸引投资者。不同类型的证券法有赖于基本的法律结构，比如是否有一个普遍法的框架，以及公司法的特征等。把“中国特色”考虑进来是非常必要的。证券法只有不到100年的历史，以美国证券法为最老，在主要发达国家， 以英国最为年轻，1986年以前英国还没有证券法。发展中的市场可以以自己的整体监管体系为基础，吸取适合自己的证券法。应考虑经济、政治和社会现实，尤其在一个发展中的市场，不能脱离这些问题考虑法规。
资料来源：世界银行，“中国资本市场研究小组的报告”。
2.监管方式问题分析。管理方式可以根据管理对象的性质和环境条件的不同而有各种各样的方式。中国政府在发展本国股票市场的同时，也探索出了多种有效的管理方式，主要是通过政府部门之间的不断协调、完善技术支撑系统、信息强制披露、政策公告、社会舆论的导向等多种方式逐步建立起一个监管框架，这已是相当地不容易，效果是显著的。因此，在这个涉及面较广、矛盾最敏感的行业里，中国证监会作为一个日常监督管理部门对于各种违法违规行为的查处是最迅速和彻底的。但是也应当看到，股票市场对于政府管理而言尚属一项新事物，尚有很多管理方式需要探索，已有的方式需要改进，需要在不断积累经验教训的基础上予以完善。在这方面，发达国家的监管作法很值得学习和借鉴，当然并不是说他们的作法都非常好，因为实践证明，即便是发达国家也在这几年大力寻求改善管理方式的途径与措施。
就美国证监会的监管调查方式来讲，就有多种，也很耐人寻味。比如，有一种调查方式是从一种称作“行情播报带监视（TAPE WATCHING）”开始的，SEC 同纽约证券交易所和美国证券交易所皆有行情带咨询系统，从中还可接收到有关财务信息。在纽约办公室，SEC 派专人随时注意这些行情讯息，任何一家冷门股票突然变热，交易量扩大并发生生异常价格变化，则将会立即查找原因，如若原因是由于公司的财务状况、盈余、股利等合法合理因素所致，则了结此案；如若有可能是由市场操纵所致，而通过新闻媒介无法找到相关迹象，则将进一步予以调查缘由；在经纪人、客户、发行公司的主管、官员就该种价量变动予以讨论之前，不会结束有关调查，有时，这种跟踪调查会延续2周甚至3个月不等。其实，SEC的调查仅仅对自营商、经纪商、 客户或发行公司的行径是否合法进行考究，重点并非价量，只不过价格和交易量仅是一种线索而已。SEC往往会采取多种调查方式， 调查可能是由于定期检查制度或发现有违法违规的证据而主动进行的，也可能是在经纪商、自营商、客户提出申诉或质疑时进行的；调查常以秘密的方式进行，通过非正常的询问及帐册记录查看来取证，当然也有大量的例行调查，需要时，还可申请联邦法庭的协助。
由此可见，对于股票市场的管理，在方式上应不断根据市场情况的变化，进一步细化，以提高管理的效率。
3.监管的技术手段。股票交易如同外汇、国际债券交易，是电子技术最为先进的一种金融交易，既然如此，管理手段技术含量的高低也是不容忽视的问题。美国SEC正致力于通过市场间交易系统（ITC）寻求建立一个全国性的市场框架，亦即各家交易所之间通过计算机联网，使得交易商随时观察到某只股票在各家交易所的买卖价格，该系统也可将交易商的指令传到其选择的交易所；同时SEC 通过加强对全国性托管结算系统的支持和管理， 来支撑市场的统一和效率性， 即各家交易所和NASDAQ均与全国证券清算公司（NSCC）和证券托管公司（DTC）联网， 由于集中性的托管，证券交易完全可以进入记帐式系统。
由此使我想到，我国目前尽管已经做到股票的无纸化交易，但托管清算系统尚未统一，中国国债登记结算公司（CGSDTC）已经成立，但在有关参与证券市场监管的几个政府部门间仍然是相互分离的。所以，统一托管结算系统，加强中国证监会在托管结算方面的统一监管，是目前提高管理手段技术含量的关键。
4.对管理对象与内容应进一步端正认识。在体制、管理手段问题趋于一致的过程中，对于管理对象和内容，则有三个问题需要注意：
第一，进一步提高执法力度。由于法律制度、司法体系、司法工作人员对证券期货知识的掌握了解不够以及其体制方面的原因，往往对已有的法律法规制度难以切实贯彻执行，对于违法违规事件，或者缺乏制裁措施，或者得不到应有的正确处理，对确保市场有序运行不利。
第二，上市公司的质量有待提高。关于这方面的问题，突出的体现，一是对于发行股票、申请上市交易的公司把关并不严格，导致一些并不合格的企业上市；二是上市公司出现没有严格按法律法规规定及时公正披露信息、健全完善企业组织制度、转变企业经营机构、股东参与监管的制度建设薄弱等现象。对此，有人提出，应由中国证监会与证券交易所负责对上市审查把关，并作为这两个层次的管理重点。但我认为，中国证监会作为政府层次的监管机构，目前应做的工作是加快法规建设，尽一切力量推动健全完善法律法规制度建设，强化执法力度。公司的股票发行与上市应由市场在严格健全的法律约束下自行选择，交易所可以充分发挥自律组织的职能，强化对上市公司的把关和日常监督。
第三，进一步加强对证券经纪商的监管。对此监管薄弱的表现为：一是证券中介机构的经营不规范，除了证券自营与代理业务外，还涉及到与证券中介机构本质不符的业务，比较混乱，这对确保市场秩序不利；二是对证券经营机构的财务管理薄弱，比如针对证券经营业务的特殊情况尚没有相应的财务制度，这无论对降低证券经营风险，还是保护广大代理客户的正当利益均是不利的；三是对证券中介机构的从业人员，除了会计事务所、律师事务所、资产评估机构已经制定了从业资格考查制度外，对于证券经营机构、咨询机构人员的管理尚有待加强。
标签：中国证监会论文; 中国股票市场论文; 证券登记结算公司论文; sec论文; 美国证券交易所论文; 股票论文; 监管机构论文; 证券法论文; 国家部门论文; 证券论文;