积极推进高教管理体制改革——为中国高教管理研究会1995年学术年会暨学会成立十周年纪念会而作，本文主要内容关键词为：高教论文,纪念会论文,研究会论文,年会论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
到2000年我国教育，发展的重点和难点是基础教育，其中普及九年义务教育和扫除青壮年文盲是“重中之重”、“难中之难”；改革的重点和难点是高等教育体制，其中管理体制改革是“重中之重”、“难中之难”。建国之初，为了适应建立高度集中计划经济体制的要求，曾进行过院系调整。现阶段，为了适应建立社会主义市场经济体制的要求而正在进行的管理体制改革，实质上是第二次的院系调整。早在1985年，中共中央根据经济体制改革深化的要求，专门做出了关于教育体制改革的决定，并且明确提出：当前高等教育体制改革的关键，是改变政府对高等学校统得过多的管理体制，扩大高等学校办学自主权。到了1993年和1994年，中共中央和国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》及其《实施意见》又进一步指出，进行高等教育体制改革的目标主要是：解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。
根据我的理解，在我国目前的情况下，要实现这个高等教育管理体制改革的目标，需要着重推进以下几个方面的改革：加强省级政府的统筹决策权；加强学校办学自主权；加强社会参与管理；加强中央政府宏观调控；
九五期间积极推进以“联合”、“共建”为重点的高教管理体制改革。
〈一〉加强省级政府统筹决策，变“条块分割”为“条块结合”的
新体制。
社会主义市场经济体制的建立和现代科学技术的发展，使我国在计划经济条件下建立的“条块分割”的高等教育管理体制的弊端越来越突出。克服弊端的途径之一是加强省级政府对高等教育的统筹决策权。为什么？其主要原因是：
1.区域经济发展的需要。市场经济体制的建立，政治体制改革的深化，必须是促进以开发优势资源为特点的区域经济的发展，因而需要相应地发展高等教育，以培养适应区域发展所需要的人才。而在我国高度集中计划体制下形成的所谓“部门经济”将越来越削弱。
2.增加教育投入的需要。市场经济的发展，中央机构的改革和政府职能的转变，使得中央经济业务部门，特别是工业加工部门越来越难于在经费上支撑所属的高等学校。将其转由地方管理，或与地方共建、共管，是可供选择的改革模式。
3.提高办学效益和教育质量需要。高等教育是非义务教育，要面向社会办学，其市场机制必然要在一定程度上对其资源的配置起基础性的导向作用，因此，就必须讲求办学校益。加强省级政府对设在本地区所有高等学校的统筹决策权，是避免低效益、低水平重复设置学校和学科（专业），实现资源配置优化，和克服单科性院校培养人才知识面过窄等弊端，提高教育质量和办学效益的战略选择。
4.教育地方化的需要。加强省级政府对高等教育的统筹决策权，是与国际高等教育地方化趋势相一致的。所谓高等教育地方化趋势，是指随着经济发展水平和人们普遍受教育水平的提高，高等教育办学和管理的权限逐步下移的趋势，即由中央→省→地方下移的趋势。美国高等教育自建国以来特别自莫利尔法令之后，是由州政府管理为主的，但近年来又进一步强调要与地方社区相结合。川卡内基教学促进基金会主席波伊尔博士为代表的一批美国学者提出要“创建新型美国学院”正是体现了这种要求。这种新型学院的基本特征是与地方社区发展相结合。波伊尔说：“高等教育将出现一种崭新的卓越模式，这一模式的学院将丰富院校、复兴社区，并给予服务这一学问以新的尊严与地位。”“这一新型美国学院将围绕紧迫的社会问题组织跨学科的研究所。这种学院的本科大学生将参加实地项目，把想法和现实生活联系起来。课堂与实验室的范围将拓宽，卫生所、青年中心、中小学和政府办公室都是学生们的课堂和实验室的一部分。教学人员将与第一线的实践者结成合作伙伴，而这些实践者则可到校园任教并担任学生的顾问。”
最近，台湾也很强调教育的地方化问题。台湾当局要求大专学府今后应与各地的产业相结合，以促进地方的繁荣发展；要“使师生与当地民众融合于一，形成‘大学城’，并促进大学所在地区的整体发展。同时亦可解决高等人力的就业问题。”其目标是要这种“大学城”“形成知识、教育、文化与科技的重心”。这是世界发达国家和地区高等教育发展的一个重要趋势，是教育基本规律的一种体现。
就我国目前经济发展水平而论，应强调加强省级政府的统筹决策权，但随着21世纪中叶的到来，我国进入中等发达国家水平之后，那时可能就要强调省属的中心城市参加办学和管理了，这是地方经济社会发展的需要，当然，地方也有这种支撑的经济实力。
应该看到，改革开放以来，特别是近几年来，中央已采取了若干实际措施，以加强省级政府对高等教育的统筹，现有的权限是不够的，要求下放以下权力：能自行审批创办专科学校和高等职业学校；能自行决定本地区高等教育发展规模和年度招生计划；能自行审定本地区高等学校的学士、硕士学位授予权和增设已有博士点的博士导师，等等。我个人认为，从长远看，这些权力都可以下放给省级政府，但需要有一个发展和改革的过程，包括：地方经济发展能提供相应的财政支持；制订相配套的法规和政策，把权力和责任统一起来，适应起自我约束的机制；各地经济社会发展不平衡，上述这些权力的下放不搞一刀切，成熟一个，解决一个；要进行试点，总结经验，逐步推开。现在已在广东省进行实验。
〈二〉扩大高等学校依法办学自主权，建立学校自我发展和自我约
束的机制
高等教育管理体制的改革，不是简单的改变学校的隶属和投资关系，而是要把重点放在转变政府职能，扩大学校面向社会自主办学的权力，建立超自我发展和自我约束的机制上面。过去，我国高等学校曾经历过几度“下放”与“上收”的反复，每次反复都使学校受到不同程度的损失，其重要原因之一是只解决学校的领导关系问题，学校的“下放”和“上收”都不过是换了个“婆婆”，而学校对政府的依附关系依然如旧。历史的经验教训告诉我们，改革高等教育管理体制，必须坚持转变政府职能，扩大学校办学自主权的原则，并使学校真正建立起主动适应经济和社会发展需要的活力自我约束的机制。这样，学校才能在改变领导管理体制之后获得健康发展。
应该充分认识，扩大高等学校办学自主权，是建立与市场经济体制相适应的高等教育体制的一项重要内容。因为市场机制对高等教育的调节，是把高等学校看作生产者，而生产者在市场经济条件下，必须对其生产过程享有充分的自主决策权。按照生产功能的学说，高等学校是有别于经济生产实体的一种非赢利组织，它的决策和活动是为了在竞争中求生存和发展，而不是追求获取最大利润。维持这种生存和发展主要靠两个方面：一是学校的产品包括毕业生、科研成果和社会服务的数量、质量和规格能够在多大程度上满足社会的需求；二是需方在人、财、物等方面的支出能力，包括学生所交的学费、政府的财政拨款、社会团体和个人的资助，以及学生的录取和教职员工的录用等。在投入与产出之间有一个过程，这个生产过程的效率，取决于生产者的决策和活动本身。为此，要提高高等学校“生产过程”的效率就必须使高等学校对生产过程拥有自主决策权。但是，这种自主决策权限又不同于企业。因为作为一种非赢利组织，高等学校生产的最终目的是提高综合效益，这种综合效益不是用利润来衡量，而是表现为学校能否满足国家、社会和个人的多方面需求，所以学校的办学自主权又是有限度的，需要国家加强宏观调控，使其能满足社会发展的全面需要。而且随着高等学校职能的扩大和它对国家、社会的重要作用的日益突出，国家对它的宏观调控也将不断加强。因此，我们是否可以这样定义：所谓高等学校办学自主权，主要是指高等学校在教学、学术上应有充分的自主权，使自己培养的人才和研究开发的效果及提供的服务能最大限度地适应经济和社会发展的需要。也可以这样说：所谓高等学校办学自主权就是国家赋予高等学校的能主动适应经济和社会发展要求的自我发展和自我调节的权限，而不是在封闭的系统里自我完善的能力。
我还认为，扩大高等学校办学自主权的一个重要目标（也是重要原因），是要让学校能根据本校、本地的实际，办出自己的特色，使学校多样化，使整个高等教育的层次、类型结构更加合理，以培养出满足社会多种需求的人才。
〈三〉加强社会参与，调动各方面办学和管理的积极性。
加强社会参与，是我国教育发展和改革总战略的重要组成部分，是我国社会主义市场经济发展的客观要求，因为市场经济的发展，必然导致办学主体的多元化。
第一，政府不包办教育，但它们仍然是办学的主体。在任何经济体制下，教育都是一个国家主权范围内的事情，在市场经济条件下，是政府向社会提供公共服务的重要内容，所以，办教育是属于政府行为，政府始终是办学的重要主体。
第二，教育已成为现代企业的行为。在市场经济条件下建立的现代企业制度，其重要的组成部分，是以劳动力资源开发为核心的劳动力资源管理制度，教育作为劳动力资源开发的根本手段就必须成为企业的行为，企业成为重要的办学主体。
第三，社会力量也成为办学主体之一。人才市场、劳动力市场的发展必然加剧“竞争就业”；社会和经济发展也必然进一步带动个人向高度社会化方向发展。教育在促进个体社会化、在满足人的自身发展方面所特有的功能又使它具备社会行为的属性，这些因素都促进社会力量（包括社会团体和公民等）也成为办学主体之一。
国家宏观调控的重要任务之一，就是要通过制订政策法规，采取各种措施，充分调动各级政府和企业及社会，公民几个方面的参与办学和管理的积极性，培育和建设教育发展和改革的新的动力机制。
纵观世界高等教育发展和改革的总趋势，可以看到：市场经济越发展，科技越进步，越要求加强高等学校与社会的联系。从学校方面讲，是为了自身的生存和发展；从企业方面讲，是为了在激烈的市场竞争中求得立足之地；而社会的全面发展也越来越依靠教育。联合国教科文组织召开的面向21世纪教育国际研讨会的报告中明确指出：“要想形成适应21世纪要求的教育体制应不同于目前的模式。可能其最重要的方面将是社会更多地参与学校和学校更多地参与社会。”事实上，自六十年代以来，世界上许多国家都已在逐步加强“社会参与”办学和管理的体制，使之成为高等教育运行机制中十分庞大的一个组成部分。
〈四〉转变政府职能，改善和加强中央政府对高等教育的宏观调控。
改革过于集中统一的管理体制，仍然是今后一个时期教育体制改革的一项重要内容。为此，首要的是转变政府职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、检查评估、政策指导和必要的行政手段，进行宏观调控。
加强社会中介组织的作用，是改善和加强政府宏观的重要途径。国务院关于《中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》中指出：“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证要建立社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”
政府主要对事业发展规划和招生计划，经费预算及统筹安排、教育质量、各类证书标准和学校设置标准等进行宏观调控。说到底，就是要对教育发展的速度、规模、质量、结构进行宏观调控，使之适应经济、社会发展的需要，不断提高整体的办学效益。
回顾历史，当中央之管理部门宏观调控能力减弱时，发展就会挫折，事业就遭损失，在这方面我们是有教训的。1983年曾把批准办专科的权力下放给部委和省级政府，结果出现了高等学校超高速发展的状况：1983年至1985年3年间，全国新建高校达301所，其中1985一年间就增设新校114所，平均三天新办一所高校。于是导致办学条件跟不上，教育质量和办学效益下降，被迫收回审批专科的权限，并且进行调整、充实、提高。前几年招生计划的权稍为松动一下，于是92、93两年普通高等学校招生增长率都在20%以上。成人高教发展更快，从91年到94年平均增长31.6%以上。使得经过几年调整而改善了的办学条件又绷得很紧。例如：
国家规定，普通高等学校生均宿舍建筑面积不得低于6平方米，1994年达不到这一规定的省市有16个，部委有9个，学校有496所，占学校总数1080所的43.4%，其中地方院校有360所，占地方院校总数的50.5%，有9个省、9个部门超过60%（其中3个省和7个部门高达70%）。
国家教委规定，理科本科院校生均教学仪器设备值应为5000元，专科学校应为4000元，1994年全国达不到这一标准的理科本科院校有317所，占理科本科院校总数的63.0%，其中地方院校有223所，占地方院校总数的82.9%，有12个省和5个部门超过90%，其中8个省和5个部门的全部学校均未达到标准。全国达不到标准的理科专科学校有210所，占理科专科院校总数的84.7%，其中地方院校有234所，占地方学校总数的91.1%，有14个省和7个部门全部理科专科学校均未达标。
比普通高等教育发展速度更快的成人高等教育，办学条件本来就较差，高速膨胀无异是“雪上加霜”。据1993年统计，在全国1183所成人高等学校中，办学条件达到国家规定的最低标准（专任教师60人，校舍建筑面积7000平方米，图书6万册）的学校只有335所，仅占28.3%；被亮“黄牌”警告的学校有178所，被亮“红牌”的学校有115所，两类学校共占25%。
〈五〉积极推进以联合、共建为重点的管理体制改革
我国现行的高等教育管理体制，基本上是1952年院系调整时按行政大区为基础和以行业行政部门为主布局的。后来各省、区、市因本地区经济、社会发展的需要又办了不少地方院校，形成目前这种所谓“条块分割”的办学和管理体制。这种体制的主要弊端是，单科性学校过多，专业划分过细，不适应现代科学技术发展的综合化要求；低水平的重复设置学校和专业，教育资源配置不合理，既降低了办学效益，也不利于提高学术水平和教育质量。近年来，由于社会主义市场经济体制的逐步建立，以及国家机构的改革，政府职能的转变，更直接增加了改革部门办学和管理体制的重要性和紧迫性。因为，政府对各部委的经营性投资由拨款改为贷款；部门的非经营性投资（高等学校的基建投资都列为部门的非经营性投资）大幅度缩减；政企分开，企业成为自主经营的经济实体，这些变革，导致许多中央业务部门所属院校投入严重不足。这既是挑战，也是机遇。
目前，中央业务部门所属的333所高等院校，其中相当一部分都是基础较好，办学水平较高的重点院校，如何在两种经济体制转轨的过程中，使这批学校不受损失，而且能通过改革得到进一步的健康发展，这是摆在我们面前的一项十分艰巨的历史性任务。
中央已经做出决策，中央业务部门所属的高等院校，要分别不同情况，采取中央部门继续办、中央和地方共建、转由地方政府办、学校之间联合、合并以及由企业（集团）和科研机构参与办学和管理等不同模式，进行改革。目前，国家教委所属35所高等学校中，已有18所高等学校改为由国家教委与高校所在地省级政府共建。全国共有近200所高等学校，通过部门与地方共建、合作办学，高校合并，与企业和社会团体协作办学等多种形式实现了不同程度的联合办学。
从总体上看，中央各部门和许多地方对办学和管理体制改革是重视的，并且都在积极进行探索和实验，有的改革已经初见成效。但在改革的过程中，也遇到许多矛盾和问题，既有经济利益方面的考虑和冲突，也有思想观念和现有方针政策的导向等方面的原因。例如，有些部委的领导同志存在顾虑，认为“过去的领导勒紧裤带把学校办起来，今天在我的手里把学校交出去，别人会如何评说？对地方政府来说，或者由于缺乏利益机制的驱动，或者由于经济支撑能力有限，或者由于担心政策有变等原因，大多数不愿意接受学校的下放。对学校来说，不少人也担心下放到地方后，地方搞“一平二调”，学校办学自主权得不到保障；担心学校地位下降，生源、毕业生就业、学校的发展和办学质量受到损害，等等。所以，改革虽然有了一个良好的开端，但仍举步维艰。
鉴于历史的经验教训，高等教育办学和管理体制的改革，必须坚持“自愿、互利”的原则，加强宏观指导，在改革的实施步骤上，应先进行试点，成熟一个解决一个，逐步推开；防止“一哄而起”，不可搞“一刀切”。鉴于目前上述情况，1994年年底，在上海召开的全国高等教育体制改革座谈会上达成共识：在“九·五”期间，高等教育管理体制改革的重点，应放在积极推进“联合”和“共建”这两种模式上。当然，若条件成熟，各方自愿，也应进行“下放”、“合并”等其他模式的改革。