检察机关民事行政诉讼监督专业化机制研究 *
余怡然
(郑州大学法学院，河南 郑州 450000)
摘 要 ：民事行政诉讼监督经过40年的发展，已经成为检察机关进行法律监督行使检察权的重要组成部分。实务中，民事行政诉讼检察监督存在着制度不健全、能力不充分、监督力度弱等问题，其重要原因之一就是民事行政诉讼监督专业化程度低，难以体现对司法审判权监督的权威性。适应新形势新任务新要求，加强对民事行政诉讼监督的顶层设计、建立专业化监督队伍、开展专题培训与案例式教学、创新民事行政诉讼监督分类办案机制是解决该问题的有效途径。
关键词 ：检察机关；民事行政诉讼监督；专业化；机制
民事行政诉讼监督是指检察机关根据民事诉讼法、行政诉讼法及其他相关法律的规定，依法对诉讼活动进行规制和监督，以保证诉讼顺利进行，维护社会公正和司法权威，保障国家法律的统一正确实施。
民事行政诉讼监督制度起源于新中国成立之初，民事行政检察工作得以确认施行，其发展主要可分为四个阶段：1986-1991年“以抗诉工作为标志的民事行政检察起步阶段”、1992-2000年“民事行政检察抗诉监督工作发展阶段”、2001-2009年“规范抗诉和法律监督探索阶段”、2010年至今“民事行政诉讼监督发展阶段”。民事行政诉讼监督制度经历了从无到有、“起步—确立—巩固—提高”的发展历程。[1]各级检察机关牢记宪法法律赋予的职责，顺应人民群众新期待，坚持以司法办案为中心，全面构建起多元化民事行政检察监督格局。目前人民群众对民事行政检察工作的需求日益增高，民事行政诉讼监督正以一种崭新的姿态不断发展向前迈进。
一 、检察机关民事行政诉讼监督的必要性与特殊性
我国《宪法》第一百二十九条、《民事诉讼法》第十四条、《行政诉讼法》第十一条均是对人民检察院实行诉讼监督的规定。人民检察院依法实行民事行政诉讼监督是保障民事诉讼和行政诉讼正确实施的有效手段，是保护社会公益和公民权益的重要途径，是推动司法文明实现法治正义的刚需渠道。人民检察院依法对民事行政诉讼实行法律监督，是中国特色社会主义检察制度的重要内容，也是我国司法制度的鲜明特色，有其必要性和特殊性。[2]
(一)必要性
民事行政诉讼监督制度不仅是国家政治制度的需要，也是现行司法诉讼制度的需要。民事行政诉讼监督旨在对诉讼过程进行多角度全方位的监督，查漏补缺，在诉讼监督活动中担任着不可替代的角色，发挥着旁不可及的谦抑性作用，保证程序正义和实体正义。检察机关的法律监督是民事行政诉讼的终极救济手段，因为当事人一般在裁判作出后的救济手段因当事人不具有主导的法律地位、不享有优厚的法律资源等原因而略显单薄，难以获得实质的有效救济，不能满足司法实践的现实需要。最为重要的是，检察机关对民事行政诉讼进行的全面有效监督可以在一定程度上保证司法公正，减少公权力滥用，防止民事行政诉讼监督边缘化。
因此，高等教育供给侧改革在技术向度上要充分地因应这种数字化教学的趋势。例如在微观教学过程中，要依靠新媒体教学实现“交互主体性”教学模式的实现，摒弃灌输式教育的思维；在教育资源“合作治理”方面，可以通过建立协同创新中心实现教育资源的在线共享；在培育个性化学生、满足教育需求的个性化问题方面，高校要加大投入和制度引导力度，通过各种差异化的“教育云桌面”或“教育APP”、微信公众号等数字化载体实现对学生个性化教育需求的及时回应。
(二)特殊性
监督是检察机关的首要职责，没有强有力的监督，审查调查和问责处置就没有基础。监督效果的实现不得不依赖于专业化的人才队伍，推动民事行政诉讼监督工作专业化，不仅适应新时代对诉讼监督工作新要求，而且可有效改善民事行政诉讼监督工作的薄弱环节，更好发挥诉讼监督在国家治理体系中的优势作用。工作为本，监督为根，通过专业化提升监督效果，护好整片“森林”。
二 、检察机关民事行政诉讼监督存在的问题
(一)监督机制不健全
立法是法治之基础，良法乃善治之前提。我国现行立法在民事行政诉讼监督方面存在瑕疵，范围狭窄，规定不具体，监督方式单一。最高人民法院关于民事行政诉讼的司法解释多达上千条目，数量庞大，种类纷杂，检察机关出台的相关司法解释却寥寥可数；法院有相对成熟的司法政策精神指导审判制度，有指导性案例、公报案例、参考性案例、典型案例等多层次的案例指导制度，检察机关仅有指导性案例和公报案例等少许类目，在民事行政诉讼监督制度方面更是屈指可数。这种情况从侧面体现出我国检察机关监督制度自身构建上的不足，囿于我国监督机制在立法上存在根本缺失，不填补漏洞便无法改变机制单一且与现行的司法制度不相衔接的现状，具体到监督机制的实际施行更是难上加难，无法取得民事行政诉讼监督的预期效果。
(二)监督能力不足
专业化团队的优势在于集中专人办理专类案件，容易对这类案件形成办案经验，有利于对此类犯罪的犯罪规律、作案手段、证据标准等各个方面开展专业研究。专案专办，术业专攻。案件领域和人才细化后，民事行政诉讼监督专业化人才梯队便可随着专业化机制、专业化平台、专业化办案自然形成，专业化人才梯队执行专业化办案机制，为良性循环。要牢牢把握检察工作新的时代坐标，把生效裁判监督作为基础性产品做实，把审判人员违法行为监督作为标志性产品做强，把类案问题监督作为高端型产品做优。
民事行政诉讼监督需要完善顶层设计，最高人民检察院应出台更为丰富的司法解释、更为清晰的办案指南、更有深度的司法政策指导、更加多层次和系统性的案例指导作为实施准则。明确规定诉讼各阶段的监督权力、监督范围、监督方式、监督标准、监督程序以及漠视和违反监督决定行为的惩戒措施等，以明确化、具体化的法律规定促进诉讼监督的落实，形成民事行政诉讼法律监督专门立法，防止监督者与被监督者因为对法律规定理解不一致而产生矛盾冲突，形成监督者与被监督者良性互动，不断增强诉讼监督实效。[7]法律本身就在不断进步发展，司法实践中，一些地方检察机关进行诉讼监督司法化改革试点，完善听证程序、强化当事人的参与，取得良好效果，需要进一步总结经验，将成熟的做法上升到法律层面，以法治带动法制，相互促进共同发展。
(三)监督效果不佳
检察机关实行的民事行政诉讼监督得益于法院的协调支持，具有依附性，实现过程缺乏独立自主。案卷材料往往掌握在法院手中，两者间的信息不对称导致检察机关难以及时全面地获取相关案件信息，更难以发现法院的违法行为，使得“监督”沦为空谈。再者，检察建议、检察意见、纠正违法通知等并不是法定的监督方式，缺乏充分有效的应激能力和强制效果，且这种监督措施只能在人民法院作出生效的裁判文书之后施行，具有滞后性，属于事后监督。抗诉是一种更为刚性的方式，然而抗诉程序繁琐、审级重叠、成本增加、效率低下，且抗诉后再审周期过长、案卷层报等也是对司法资源的浪费。[4]更为甚者，抗诉再审之后，未改判量仍极大，有时会造成法院“自己监督自己”的误区，改判率低下导致难以达到实质监督效果。
三 、专业化提升检察机关民事行政诉讼监督的可行性
检察机关对民事行政的诉讼监督因其监督主体的特殊而决定了此种监督方式有着固有的独特性。检察机关作为公权力的使者，具有职权性、专门性、强制性，代表国家实行强制监督，伸张实质正义。其一，检察监督是独立的外源监督，正是因为检察机关依照法律规定，独立行使检察权，以公正平和的立场，执行抗诉、检察建议等一系列诉讼监督的手段。其二，检察监督不仅具有全面性，更是一种有限监督，是穷尽法院救济措施之后的非定向性监督方式，为其他救济方式提供补充。其三，检察监督是体现司法权威强有力的保障，为其他各项监督的实施起到了良好带头作用。民事行政诉讼监督是对调查核实权的谦抑性运用，调查核实权作为检察权的一个分支，被检察机关作为主动监督方式使用，以促成实现复合型、能动型、一体化的监督制度。
(一) 专业化水平提升能够体现检察监督权威
徒法不足以自行。实现良法善治，有赖于德才兼备的专门队伍。法治专门队伍是指在人大和政府立法部门从事立法工作的人员、在行政机关从事执法的人员、在司法部门从事司法的人员，他们分别从事立法、执法、司法工作。[5]法治专门队伍是建设法治中国的主导力量，是依法治国健康发展的重要保证。新形势下加强法治工作队伍建没，就是要抓好法治专门队伍的建设与创新。[6]检察机关应全力培养专业化队伍，按照诉讼职能与监督职能适当分离、案件管理与案件办理适当分离、司法行政事务管理权与检察权适当分离的原则，针对性地设立专业化检查监督办案团队，努力打造应对新时代专业型案件的尖兵。目前我国司法队伍力量不足，民事行政诉讼监督方面更是如此，因此亟需对专业化队伍进行扩容，着重民事行政专业人才的发现与培养。一方面加强司法系统内部法院与检察院之间的人才交流，一方面借助内外部力量加强专业人才培养，譬如与高校开展深入交流合作，充分借助高校、科研机构的师资优势，提高人才的成长速度，或者吸收诉讼律师进入民事行政检察队伍等。
(二) 专业化水平提升更易与审判机关机制对接
坚持问题导向，以理念变革引领民事行政检察工作创新发展。最高人民检察院张军检察长指出：“给人民群众提供更优质的法治产品、检察产品，核心就是办案，就是以办案为中心。”还强调要“通过完善业务机构设置、细化专业化的办案模式，以专业化推进检察人才队伍建设。”办案包括司法办案和检察监督，突出以办案为中心的专业化，具体来说就是围绕司法办案和检察监督两大主线，推动司法办案专业化和检察监督专业化。实现检察民事行政诉讼监督专业化要加强队伍建设；完善相关法律；实行案件分流；强化教育培训；高效借用“外脑”。
前列地尔是临床上广泛使用的改善微循环的药物，具有扩张毛细血管，恢复红细胞变形能力，改善微循环，增加动脉血流量，促进侧枝循环开放，降低血液粘度的作用[5，6]。如今前列地尔已广泛用于脑梗死，糖尿病并发症，耳鸣及慢性肝炎等疾病[7]，但未见前列地尔治疗高血压视网膜病变的报道，为观察治疗效果，现将本研究结果报道如下。
(三) 专业化水平提升有利于促进民事行政诉讼监督人才梯队的形成
队伍优则法良，队伍强则善治。民事行政诉讼监督制度的有效落实依赖于一支完整、综合、专业的检察队伍，然而在我国检察实务工作中，民事行政部门很难配备高素质的专业性检察监督人才，更缺少民事诉讼法、行政诉讼法方向的高专人才。[3]现行司法体制中的检察人员多是从其他各个部门抽调出来临时组成的随机性队伍，起先从事的甚至有可能是与民事、行政皆不相干的刑事工作。检察监督队伍人员的整体素质和能力决定着民事行政诉讼监督的执行力，决定着法治职业共同体的品质，也决定着国家的法治形象。诚然，队伍规模不足，人员专业水平能力不足，业务细分不足，办案经验不足等问题均会遏制民事行政诉讼监督制度的整体发展和持续运作。
四 、检察机关民事行政诉讼监督专业化的实现路径
通过专业化机构建设逐步推进，案件办理依序进行，人才的培养是基础，案件的集中办理是铺垫，而围绕职能定位的专业化办案手段同样不可或缺。专业化办案机制的优势日益凸显，通过组建专业化的办案机构，实现专业的人办理专业的案件，能够精准地办理金融、知识产权、高科技犯罪等一些特殊领域与类型的案件，通过形成一整套完善专业的办案程序，优化办案步骤，方便与审判机关机制对接，与人为协调案件相比，可达到事半功倍的效果，释放检力的同时兼顾实质正义。
(一)加强队伍建设
勤则固，专则精。专业化办案组织的模式，使检察人员可以相对专注于某一类型案件，保证这一类型案件的持续作业，通过系统培养和案件磨练，提升办理该类型案件的专业化程度，进而提高整体办案的效率和质量，刨除“流水线”式作业，兴“专业化、专门化”之利，除“流水线、链条式”之弊，改善案件“办而不专”的现象。在案件质量提升的同时，专业化水平提升亦能良性推动法院自觉接受监督，提高监督效率和监督效果，利于检察监督权威的塑造和实现。
(二)完善相关法律
我觉得聪明的家长不会亲力亲为去为孩子挑选每一本书，因为即便是自己生的孩子，他也是一个独立的精神个体。作为家长来说，鼓励孩子自己到书店、图书馆去选书，比亲手代劳替孩子选择读物要明智得多。
(三)实行案件分流
司法资源有限，案件数量却与日俱增，案件分流刻不容缓。实施民事行政诉讼监督案件分类办理流程，施行专案专办，或可称之为“类案监督”。具体而言，包括民事行政案件分类分流；繁简案件分类分流；裁判结果、审判程序、执行分类分流；金融保险、知识产权、特别程序、海事海商诉讼监督分类分流等诸多模式。张军检察长指出，结合法律监督职能发挥需要，可考虑根据民事行政案件的类型，分别设置检察机关内设业务机构。在民事方面，民事检察一厅负责普通民事案件，民事检察二厅负责商事纠纷案件，民事检察三厅负责知识产权案件，民事检察四厅负责婚姻家庭案件，民事检察五厅负责涉外民商事案件。在行政方面，则统一由行政检察厅负责对全国和各级行政诉讼监督工作的指导。“类案监督”是“个案监督”的提升，实行案件分流，在减少当事人讼累、减少同类型申诉案件的同时可助推检察机关服务社会管理创新，实现合作监督。
(四)强化教育培训
面对全面法治建设的新形势新要求，提升广大纪检监察人员的能力素质显得尤为迫切。教育培训是加强民事行政诉讼监督队伍建设的重要环节，是推进司法素质培养，提升专业化水平，提高办案质量的重要保证。各级司法行政部门和基层人民检察机关均应明确坚持分级负责，逐步加大对检察人员的培训力度。在培训内容方面，以法律和道德教育为重点，开展多方位多角度多层次内容培训，增强监督人员公平正义的责任意识。在培训形式方面，采取集中授课、研讨交流、案例评析、实地考察等形式，提高培训的针对性、有效性。重点采取以部门法划分专题教学或以疑难知识点切入等专题培训形式，譬如分别以无权处分、物上代位权、商事行为外观、债的移转与担保、参与分配制度、物权优先权与执行处置优先权竞合问题等为主题进行专题培训；除此之外，可以加强案例式教学的应用，以实例教法；开辟“在线学习教育专栏”，民事行政诉讼监督队伍人员可以通过在线观看影像资料或视频直播等方式，加强业务学习，提升个人履职尽责能力。让教育培训成为主流，让发展学习成为常态。
引人注目的是，整部小说差不多有四章(第三、十五、二十二和三十八章前半部分)完全没有人的参与，纯粹是对四大元素(the elements)的描述。每一章单独看，简直就像是从地理学或地质史中抽出来的章节。在第三章中，作家以准确到位的科学术语，描述了“土”元素——芬斯区是由淤泥形成的。淤泥的特点在于“它既塑造又毁灭；既腐蚀又扩充；既非进步又非倒退”[2]8。“淤泥最早来自海洋”，它有着多重的作用，能“抬升陆地，驱退海水，使泥煤得以生长，因此也阻碍河水流动，堵塞河水流动，堵塞河口，使新生陆地备受水患，无法泄洪”[2]9。接着，讲述者—历史教师笔锋一转，说到了淤泥对人类历史的影响：
(五)高效借用“外脑”
随着党的十九大的召开，响应中国特色社会主义新时代的号召，检察机关要摒弃孤军作战的传统，引入专家学者、专职律师、资深法官、有法律背景的人大代表政协委员等参与，充分发挥其他社会力量，共同为人民群众提供更多更优的法治产品、检察产品。民事行政专家委员会制度的创设更新了民事行政诉讼监督理念，优化了监督人员配置，使民事行政诉讼监督机制走向专业化发展道路。外源型的社会力量具备检察机关人员以外的新视角和新体验，拥有更开阔的思维方式和发展机制，高效借用“外脑”可以弥补内部发展运行的不足，防止检察机关人员思维固化，改善检察机关民事行政诉讼监督自身的运行机制，在加强原始优势的同时还可以补短板、强弱项，达到共赢的局面。在实践中，要学会把专家建议武装成案例教学，实现实际监督效果，要把专家讨论的案例和意见抽象成法律问题，适时在“检答网”上发布，供全国民事行政检察官学习。借用“外脑”并不意味着检察机关丧失民事行政诉讼监督的主要主体身份，也不代表着检察机关失却了行使检察权的独立性，“外脑”的介入只是增强检察机关高效办案的手段，是提升检察机关民事行政诉讼监督专业化发展的一种创新机制。在严格规范司法办案程序、狠抓检察建议刚性的同时，也要善于借助专家“外脑”，建立与法院等的横向协作机制，优化指导性案例功能，推动民事行政检察工作创新发展。[8]
综上所述，综合护理干预应用于老年功能性便秘患者中，可以有效提高治疗效果，改善患者生活质量，值得临床推广和使用。
参考文献 ：
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[2]朱孝清.国家监察体制改革后检察制度的巩固与发展[J].法学研究,2018,40(4):3-19.
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[6]徐凤英.新形势下加强法治工作队伍建设的思考[J].山东工会论坛,2017,23(3):72-76.
[7]樊崇义.检察机关深化法律监督发展的四个面向[J].中国法律评论,2017(5):37-52.
[8]姜洪.借用“外脑”提升专业能力优化强化民行监督[N].检察日报,2018-07-30(001).
On Specialization Mechanism of Procuratorial Organs ’Civil and Administrative Litigation Supervision
YU Yi-ran
(School of Law, Zhengzhou University, Zhengzhou Henan 450000, China)
Abstract : After 40 years of development, supervision of civil administrative litigation has become an important part of procuratorial organs' legal supervision and exercise of procuratorial power. In practice, the procuratorial supervision over civil administrative litigation has some problems, such as imperfect system, inadequate capacity and weak supervision. One of the important reasons is that the supervision of civil administrative litigation has a low degree of specialization, and it is difficult to reflect the authority of supervision of judicial jurisdiction. To adapt to the new situation, new tasks and new requirements, it is an effective way to solve this problem to strengthen the top-level design of civil administrative litigation supervision, establish professional supervision team, carry out special training and case-based teaching, and innovate the classification mechanism of civil administrative litigation supervision.
Key words : procuratorial organs; civil and administrative litigation supervision; specialization; mechanism
文章编号 ：1673-2103(2019)01-0067-04
*收稿日期： 2018-11-13
基金项目 ：国家社科基金重点项目(14AFX015)
作者简介 ：余怡然(1995—)，女，河南濮阳人，在读硕士研究生，研究方向：诉讼法。
中图分类号 ：DF84
文献标识码： A
(责任编辑 ：王佩 )
标签：检察机关论文; 民事行政诉讼监督论文; 专业化论文; 机制论文; 郑州大学法学院论文;